II SA/GL 112/24

II SA/Gl 112/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83 ust. 1,  art. 83c  ust. 4,  art. 84d  ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1  lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.),, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 17 listopada 2023 r. nr SKOV/428/259/2023 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia 28 września 2023 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Burmistrz P. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 28 września 2023r., nr [...], działając na podstawie m.in. art. 83 ust. 1 pkt 1, 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, dalej: "ustawa" lub "u.o.p."), po rozpatrzeniu wniosku właściciela nieruchomości, tj. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. (dalej: "skarżąca"), odmówił wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości oznaczonej nr ewid. 1, obręb C., położonej w C. przy ul. [...], gatunek - wiąz szypułkowy, obwód pnia na wysokości 130 cm o szerokości 343 cm. W uzasadnieniu podał, że do udziału w postępowaniu zostało dopuszczone Stowarzyszenie [...] z siedzibą w C., natomiast w dniu 12 kwietnia 2023 r. przeprowadzono oględziny, w czasie których drzewo zostało zinwentaryzowane. Żaden przedstawiciel Stowarzyszenia nie wziął w nich udziału. Odnosząc się do stanu drzewa, organ I instancji wskazał, że we wniosku podano, iż wiąz szypułkowy posiada 188 cm obwodu na wysokości 130 cm. W rzeczywistości jednak obwód drzewa wynosi 343 cm, a drzewo jest w średnim stanie zdrowotnym. W koronie wiązu widoczny jest 30% posusz. W nabiegach korzeniowych widoczne są głębokie wypróchnienia i ubytki. W rozwidleniu konarów wyrasta drzewo innego gatunku co świadczy o wypróchnieniu. Drzewo rośnie w odległości ok. 50 cm od krawędzi jezdni, ok. 3 metrów od linii energetycznej oraz w strefie bez przeszkód, określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1518, dalej: "rozporządzenie"). Nadto, w obrębie zadrzewień nie stwierdzono obecności gatunków chronionych ani gniazd ptasich.
Organ I instancji wskazał, że w związku z sugestią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. zlecił wykonanie opinii dendrologicznej. W jej ustaleniach wskazano, że wiąz szypułkowy rośnie na gruncie mało zasobnym w składniki pokarmowe. Badanie sondą arborystyczną wykazało zanik korzenia palowego i ubytek o głębokości około 1 m poniżej poziomu gruntu oraz posiada silne uszkodzenie mechaniczne. W rozwidleniach widlastych występuje zakorek z wypróchnieniem, w którym wyrósł jarząb pospolity. Ocena żywotności drzewa została określona metodą Roloffa jako stopień drugi, czyli zahamowanego lub bardzo spowolnionego wzrostu i wyraźnie obniżonej witalności. Biegły określił ogólny stan zdrowotny i techniczny drzewa jako dostateczny z tendencją do powolnego pogarszania z uwagi na wyżej wymienione uszkodzenia i trudne warunki wegetacji. Jednak drzewo posiada bezpieczną statykę dzięki silnie rozbudowanym korzeniom bocznym, które nie wykazują destrukcji i gwarantują drzewu stabilność. W opinii wskazano również zalecenia dla przedmiotowego drzewa zawierające wykonanie cięć sanitarnych, odciążenie gałęzi górującej nad linią energetyczną, ochronę drzewa przed kolejnymi uszkodzeniami spowodowanymi uderzeniem przez samochód w postaci montażu bariery energochłonnej.
W wyniku tak poczynionych ustaleń organ I instancji wskazał, że bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego z uwagi na lokalizacje oraz stan drzewa nie jest zagrożone. Zaznaczył, że zgodnie z art. 20 pkt 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., dalej: "ustawa o drogach publicznych"), do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów, a ustawa ta definiuje zieleń przydrożną jako roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Wskazał też, że wspomniane powyżej rozporządzenie nakłada obowiązek zachowania tak zwanej "strefy bez przeszkód". Jednakże nie określa ono jednoznacznie jaka powinna być szerokość takiej strefy, a organ, badając możliwość pozostawienia przedmiotowego drzewa posiłkował się badaniami wykonanymi w latach 1998-2002 w ramach projektu Roadside Infrastructure for Safer European Roads (tłum. Infrastruktura Pobocza dla Bezpieczniejszych Europejskich Dróg, dalej: "RISER"). Wyniki tych badań pokazują, że największa odległość od krawędzi drogi drzewa, na które najechanie skutkowało śmiercią, to 6,8 m przy prędkości 70 km/h lub większej. Organ I instancji zaznaczył również, że w odległości 0,5 m od przedmiotowego wiązu znajduje się betonowy przepust. W przypadku niekontrolowanego zjechania pojazdu z jezdni w tym miejscu samochód uderzy w ten przepust, co będzie miało takie same skutki jak uderzenie w drzewo, a co za tym idzie strefa bezpieczeństwa nie zostanie zachowana. W ocenie organu zatem w celu zapewnienia strefy bez przeszkód i ograniczenia negatywnych skutków wypadków i kolizji drogowych związanych z niekontrolowanym zjechaniem pojazdu z jezdni zarządca drogi powinien zastosować inne rozwiązania niż usunięcie drzewa. W miejscu tym można zastosować metalowe bariery energochłonne, które uniemożliwią pojazdom zjechanie z jezdni i kolizję z drzewem, a także betonowym przepustem, które znajdują się w pasie drogowym. Rozwiązanie to pozwoli na zachowanie obowiązku zarządcy drogi jakim jest stworzenie strefy bez przeszkód przy jednoczesnym zachowaniu zieleni przydrożnej zapewniającej ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Jednym z podstawowych priorytetów technicznych i organizacyjnych przy drogach jest zapewnienie bezpieczeństwa, tj. dążenie do minimalizowania kolizji. Nasadzenia wzdłuż dróg nie są bezpośrednią przyczyną wypadków tylko nadmierna prędkość poruszających się pojazdów oraz brawura kierujących. Pobocza dróg powinny być miejscem skoordynowanych, wielokierunkowych zadań uwzględniających rozwiązania techniczne, walory przyrodnicze oraz historyczne świadczące o tożsamości kulturowej danej okolicy. Dobór roślinności na terenach poboczy i jej lokalizacja powinna zawsze uwzględniać zasady bezpieczeństwa. Na terenach pozamiejskich zagospodarowanie roślinnością zapobiega erozji oraz sprzyja umocnieniu zboczy i zwiększaniu stopnia retencyjności oraz redukuje wpływ wód opadowych. Sposób ukształtowania i obsadzenia otoczenia tras komunikacyjnych roślinnością ma również duże znaczenie dla tłumienia hałasu na skutek wielokrotnego rozpraszania i pochłaniania części energii akustycznej.
Organ I instancji zauważył również, że wydatki związane z ochroną i pielęgnacją drzew należą do zadań statutowych strony skarżącej, a sposób ich wykonania i użycia do tego celu środków publicznych powinien się odbyć zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 44 ustawy o finansach publicznych.
Pismem z dnia 4 października 2023 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zaakcentowała, że przedmiotowe drzewo jest w średnim stanie zdrowotnym, widoczne są uszkodzenia korzeni, które są spowodowane bezpośrednią bliskością jezdni. W koronie widoczny jest drobny oraz średni fizjologiczny posusz, w rozwidleniach nasady korony wypróchnienia. Rośnie w bliskiej odległości od krawędzi jezdni (0,5 m) i stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, ludzi i mienia. Ponadto występujące coraz częściej porywiste wiatry i wichury oraz związane z tym wypadki (np. upadki gałęzi i konarów, przygniecenie pieszego bądź jadącego samochodu powalonym drzewem) potwierdzają zasadność wycinki drzew rosnących blisko jezdni. Skarżąca zauważyła także, że nie tylko drzewa w złym stanie fitosanitarnym stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, ale także zdrowe drzewa, które rosną blisko jezdni. Zdaniem skarżącej, organ pominął aspekt skrajni poziomej oraz tzw. strefę bez przeszkód. W odniesieniu do przepustu drogowego, to z przodu rośnie przedmiotowe drzewo, a dopiero dalej usytuowany jest przepust. Tym samym przekonanie organu, że pojazd najpierw uderzy w przepust, a dopiero potem w drzewo i siła uderzenia w drzewo jest taka sama jak uderzenie w betonowy przepust, pozostaje bezpodstawny. Argument powołany w opinii dendrologicznej zamontowania bariery ochronnej w przedmiotowym miejscu jest również bezzasadny. Droga wojewódzka nr [...] w m. C. jest drogą jednojezdniową klasy G o dwóch pasach ruchu i poboczach gruntowych. Zgodnie z § 89 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 maja 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518, dalej w skrócie: "rozporządzenie") "Odległość najbardziej wystającej poziomej części bariery ochronnej lub osłony energochłonnej, uwzględniająca funkcje pełnione przez pobocze, powinna wynosić nie mniej niż: (...) 2) 1,00 m - gdy mierzy się od krawędzi pasa ruchu drogi klasy A, S, GP, G lub Z, jeżeli nie zaprojektowano części pobocza o nawierzchni twardej (...)". W związku z powyższym nie jest dopuszczalne zamontowanie bariery w przedmiotowej lokalizacji, zgodnie z powyższymi przepisami. Odnośnie badania w ramach projektu REISER skarżąca zauważyła, że nie tylko drzewa w złym stanie fitosanitarnym stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, ale także zdrowe drzewa, które rosną blisko krawędzi jezdni i to właśnie one stwarzają największe zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Odniosła się do wypadku ze skutkiem śmiertelnym, do którego doszło w dniu [...] marca 2023 r. przy drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości C., przy ul. [...], "(...) kierujący samochodem [...] (...) najechał na drzewo znajdujące się na poboczu. (...)". Zaznaczyła także, że w piśmie z dnia 16 marca 2023 r. Komenda Powiatowa Policji w P. zwróciła się do skarżącej z prośbą o usunięcie drzew zlokalizowanych w pasie drogowym DW [...] na terenie m. C., cyt.: "Mając na uwadze bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego zasadnym jest wycięcie wszystkich drzew w pasie drogowym na całej długości drogi wojewódzkiej nr [...] w C.". Strona skarżąca przywołała również treść § 113 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 24 maja 2022 r. i wskazała, że w pasie drogowym projektuje się roślinność w taki sposób, aby zapewnić funkcjonalność drogi, bezpieczeństwo ruchu i właściwe warunki do jej wegetacji oraz uwzględnić wpływ jej rozrostu w ciągu całego cyklu wegetacyjnego na drogę. Gatunki roślin powinny być dostosowane do miejscowych warunków klimatycznych i cech podłoża gruntowego (§ 72 rozporządzenia). W szczególności obowiązek ten nakłada § 78 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 24 maja 2022 r. "strefy bez przeszkód" w tym skrajni bez przeszkód. Zwróciła przy tym uwagę, że § 4 pkt 21 rozporządzenia definiuje strefę bez przeszkód jako obszar przylegający do jezdni, którego ukształtowanie i zagospodarowanie ograniczają negatywne skutki wypadków i kolizji drogowych związanych z niekontrolowanym zjechaniem pojazdu z jezdni. Przedmiotowy wiąz rośnie w takiej odległości, że zawęża skrajnię drogową. W dalszej odwołania odniosła się do treści § 78 ust. 1 i 2 oraz § 79 ust. 1 powyższego rozporządzenia. Przepisy te mają charakter ogólnych wymagań funkcjonalno-technicznych, tym samym nie będą zawierać szczegółów technologicznych i materiałowych. Stanowią one zwięzły zbiór najważniejszych warunków i celów, których osiągnięcie bezwzględnie niezbędne, aby obiekt budowlany mógł zostać oddany do użytkowania i pełnić swoje funkcje. Mają być również uzupełniane wiedzą i doświadczeniem osób pełniących samodzielne funkcje w budownictwie. Jako istotne narzędzie kształtowania bezpieczeństwa na drogach publicznych uznano projektowanie tzw. stref bez przeszkód, która powinna pozwolić na złagodzenie negatywnych konsekwencji niekontrolowanego zjechania pojazdu z jezdni. Zasada kształtowania bezpiecznego otoczenia dróg w Polsce jest od teraz jednym z najistotniejszych założeń nowych wymagań technicznych w drogownictwie. Tym samym droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona o czym traktuje § 7 rozporządzenia. Strona skarżąca zauważyła również, że potrzeba ochrony środowiska naturalnego we współczesnym świecie nie budzi wątpliwości. Ochrona terenów zieleni i zadrzewień jawi się jako jeden z konstytucyjnych obowiązków organów administracji publicznej. Niemniej ochrona ta nie może być realizowana z wykorzystaniem nadmiernie intensywnego instrumentarium stwarzającego zagrożenie dla bezpieczeństwa jednostek, ich życia i zdrowia, ponieważ narusza to zasadę zrównoważonego rozwoju. Omawiana równowaga powinna bowiem polegać na zachowaniu odpowiednich proporcji w wartościowaniu określonych dóbr, jakimi w tym przypadku z jednej strony jest - ochrona przyrody, a z drugiej - bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Zdaniem skarżącej nie badając w sposób należyty problemu drzew rosnących w pasie drogowym organ I instancji nadmiernie, w niczym nieuzasadniony sposób, korzysta z uznania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej w skrócie: "SKO") decyzją z dnia 17 listopada 2023 r., nr SKOV/428/259/2023, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 28 września 2023 r. W uzasadnieniu podało, że organ I instancji przy wydawaniu decyzji odmownej kierował się zasadą zrównoważonego rozwoju, kompleksowości ochrony środowiska i zasadą przezorności, a argumentacja odwołania sprowadza się do zarzutu przekroczenia przez organ I instancji granic uznania administracyjnego. SKO przytoczyło przepisy ustawy i stwierdziło, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy nie wskazuje żadnych szczegółowych przesłanek określających przypadki, które obligują organ do udzielenia pozwolenia na wycięcie drzew lub odmowy wydania takiego pozwolenia. Daje to podstawy do przekonania, że rozstrzygnięcie sprawy następuje w granicach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza obowiązek rozważenia, które rozstrzygnięcie jest w danym wypadku celowe, a podjęcie decyzji powinno nastąpić na podstawie wszechstronnie i wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, po szczególnie wnikliwym i starannym rozważeniu interesów społecznego i indywidualnego. Brak szczegółowych przesłanek, których uwzględnienie warunkowałoby możliwość udzielenia takiego zezwolenia, nie przekreśla możliwości ich wyprowadzenia z innych przepisów. Wykładnia art. 83 ust. 1 i ust. 4 ustawy w świetle argumentacji celowościowej w wystarczający sposób pozwala na zakreślenie granic swobody decyzyjnej, a przesłanki, jakimi powinien kierować się organ wydając decyzję w przedmiocie usunięcia drzew można wyprowadzić z przepisów Konstytucji, jak i przepisów ogólnych ustawy o ochronie przyrody. Przepis art. 74 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje władzom publicznym prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Te zasady konstytucyjne znajdują rozwinięcie w przepisach ustawy, która w art. 2 ust. 1 stanowi, że ochrona przyrody polega na zachowaniu, równoważnym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym krajobrazu, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, a celem ochrony przyrody stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, nadto kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy nawiązuje wyraźnie do art. 74 ust. 2 Konstytucji RP statuując obowiązek organów administracji publicznej dbałości o przyrodę jako dziedzictwo i bogactwo narodowe oraz zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody. Obowiązek dbałości o ochronę przyrody spoczywa zresztą w myśl art. 4 ust. 1 ustawy nie tylko na organach władzy publicznej, ale i na osobach prawnych i fizycznych i można go - w przypadku tych podmiotów, rozumieć jako powstrzymywanie się przed działaniami szkodzącymi przyrodzie. Zasadą jest ochrona drzew i ich zachowanie, jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody, a ustawodawca pozwala od zasady tej odstąpić w ściśle określonych przypadkach. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, SKO wskazało, że wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego, wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody. Interes społeczny jest w niniejszej sprawie tożsamy z zasadami ochrony przyrody i również podlega silnej ochronie konstytucyjnej. Podnoszone przez skarżącą jako właściciela nieruchomości przyczyny usunięcia drzew nie są zasadne. Usuwanie drzew jest wyjątkiem od ogólnej zasady mającej na celu ochronę przyrody i powinno być stosowanie rozważnie, oraz dotyczyć w szczególności drzew obumarłych lub drzew posiadających wady budowy istotne dla statyki drzewa. Ustalenia w tym zakresie były podstawą do wydania zezwolenia na usunięcie jednego drzewa. Natomiast przypadki te nie dotyczą pozostałych drzew. Zgodnie z art. 39 ust 1 pkt 12 ustawy o drogach publicznych zabrania się usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych. Oznacza to, że podmioty odpowiedzialne za zarządzanie drogami, jak i ochronę środowiska każdorazowo powinny podejmować wszelkie możliwe czynności, które zapewniają bezpieczeństwo na drogach przy zachowaniu przydrożnych zadrzewień. Decyzja o usunięciu drzewa jest decyzją nieodwracalną. SKO podkreśliło, że ewentualne zagrożenie w postaci odłamujących się konarów można wyeliminować poprzez cięcia pielęgnacyjne. Wobec tego, w ocenie SKO, organ I instancji nie przekroczył granic swobodnego uznania, bowiem zgromadził materiał dowodowy w postaci opinii dendrologicznej, z treści której wynika, że drzewo posiada bezpieczną statykę dzięki silnie rozbudowanym korzeniom bocznym, które nie wykazują destrukcji i gwarantują drzewu stabilność.
Pismem z dnia 21 grudnia 2023 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję i zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem było pominięcie przy wydawaniu decyzji faktu, iż wnioskowane do wycinki drzewo stanowi realne bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego;
- art. 83c ust. 3 w zw. z art. 85 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że brak jest podstaw do zezwolenia stronie skarżącej na usunięcie przedmiotowego drzewa;
- § 78 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 21 w zw. z § 7 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i całkowite pominięcie wymogów regulujących skrajnią strefy bez przeszkód.
Wobec tak przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że SKO w żaden sposób nie odniosło się do twierdzeń i argumentacji podniesionych w treści odwołania. Nadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezwykle lakoniczne i nie odnosi się do realiów rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do pierwszego z zarzutów podkreśliła, że na konieczność usunięcia przedmiotowego drzewa zwróciła uwagę Policja, nakazując usunięcie drzew w tej okolicy. Wbrew twierdzeniom SKO, zagrożenie jest więc reale i poważne. Skarżąca zaakcentowała, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a wbrew ustaleniom SKO wynika jednoznacznie, że wnioskowane do wycinki drzewo znajduje się w średnim stanie zdrowotnym i stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ludzi i mienia. Zagrożenia są realne i stanowią o bezpośrednim zagrożeniu bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Okoliczności tych jednak w ogóle nie wzięto pod uwagę. SKO nie dokonało ważenia interesów i zaniechało przeprowadzenia rozważań dotyczących konieczności ochrony zdrowia i życia ludzkiego, przeważającej w tym konkretnym przypadku nad ochroną przyrody. Tym samym doszło do naruszenia art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83a ust. 1 ustawy. Wbrew stanowisku organu I instancji, w przedmiotowym miejscu w pierwszej kolejności od drogi rośnie drzewo, a dopiero dalej usytuowany jest przepust. Nieuprawnione było więc przekonanie organu I instancji, że pojazd najpierw uderzy w przepust, a potem w drzewo. Analiza uzasadnienia decyzji SKO wskazuje, że tej kwestii w ogóle nie wzięto pod uwagę. Zbagatelizowano także fakt, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami nie jest dopuszczalne zamontowanie bariery ochronnej w tejże lokalizacji, jak sugerował to biegły dendrolog.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ocenie Sądu wedle powyższych zasad została poddana decyzja SKO z dnia 17 listopada 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 28 września 2023 r., o odmowie zezwolenia na wycięcie drzewa.
Przystępując do rozważań wskazać należy, że w myśl art. 83 ust. 1 ustawy usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, 2337 i 2339 oraz z 2023 r. poz. 326) - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Jak stanowi art. 83c ust. 3 u.o.p., wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. W takiej sytuacji właściwy organ, stosownie do treści art. 83c ust. 4 u.o.p., bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację. Natomiast - jak stanowi art. 83d ust. 2 u.o.p. - w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo: 1) miejsce nasadzeń; 2) liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów; 3) minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów; 4) gatunek lub odmianę drzew lub krzewów; 5) termin wykonania nasadzeń; 6) termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń.
Zauważyć także przyjdzie, że na skarżącej jako zarządcy drogi spoczywa obowiązek utrzymywania zieleni przydrożnej, w tym sadzenia drzew i krzewów także ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego zważywszy na przepisy u.o.p., jak też rozporządzenia. Odnotowania wymaga, że jak szeroko przyjmuje się w orzecznictwie, iż przewidziane w art. 83 ust. 1 u.o.p. zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 691/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 358/14), a organ administracji publicznej wydaje decyzję w ramach swobodnego uznania administracyjnego, do czego z resztą szeroko odniósł się organ II instancji. Tym samym organ rozpoznający sprawę powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 691/18). Uznanie administracyjne nie pozwala jednak na dowolność w załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 535/16). Kontrola sądów administracyjnych nie może natomiast odbierać organowi prawa do takiego uznania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1501/19). W zakresie wydanej decyzji uznaniowej organ związany jest zarówno przepisami jak i celem określonej regulacji, natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Art. 4 stanowi natomiast, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów, a także art. 83 i następnych u.o.p., zasadą jest ochrona drzew i ich zachowanie, jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. Ustawodawca pozwala na odstąpienie od tej zasady jedynie w określonych przypadkach, gdy interes publiczny, reprezentowany przez wartość przyrodniczą drzewa, będzie kolidował z realizacją innego interesu, którego aksjologiczny ładunek jest wyższy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 292/18).
Analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, że wskazane wymagania nie zostały w przedmiotowej sprawie prawidłowo zidentyfikowane przez organy orzekające obu instancji i zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym.
Zwrócić należy uwagę, że zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania stał na straży praworządności i podejmował wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniał stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.
Przywołane zasady na mocy art. 140 k.p.a., znajdują też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Nadto, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że organy administracji publicznej nie rozważyły zebranego materiału pod kątem bezpieczeństwa użytkowników w ruchu drogowym, skupiając się głównej mierze na kwestii stanu przedmiotowego drzewa. Stwierdzenie, że bezpieczeństwo takie nie jest zagrożone nie jest wystarczające, zważywszy na treść odwołania.
Zaznaczyć także przyjdzie, iż interes społeczny i interes obywateli jest tożsamy z zasadami ochrony przyrody i podlega silnej ochronie konstytucyjne (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP). Zachowanie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego leży w interesie publicznym.
Zwrócić należy również uwagę na zakaz usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych, wynikający z przepisu art. 39 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm.). Jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1603/22 podmioty odpowiedzialne za zarządzanie drogami, jak i ochronę środowiska, każdorazowo powinny podejmować wszelkie możliwe czynności, które zapewnią bezpieczeństwo na drogach.
Niezależnie od powyższego wskazać także przyjdzie, że organ I instancji dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...] i doręczył własną decyzję. Stowarzyszenie nie wzięło udziału w przeprowadzonych oględzinach ani też nie złożyło żadnego pisma, czy też wniosku. Jednak SKO z nieznanych powodów nie zapewniło Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu odwoławczym (por. art. 10 k.p.a.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, jednak na szczególne uwzględnienie zasługuje kwestia oceny bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego.
Mając na uwadze wskazane uchybienia należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 7a, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, o czym orzeczono w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w związku z art. 209 p.p.s.a.
Powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.