II SA/GD 980/23

II SA/Gd 980/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. J.-Ż. i J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 7 czerwca 2023 r., nr SKO.450.81.2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
K. J. i J. Ż. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 7 czerwca 2023 r., nr SKO.450.81.2023, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Chojnice (dalej jako: Wójt) z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr BM.6730.254.5.2022, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczo - garażowym na terenie części działki nr [...] w obrębie S., gmina C.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 25 listopada 2022 r., uzupełnionym w dniach 8 grudnia 2022 r.
i 20 stycznia 2023 r., skarżący wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczo - garażowym na terenie części działki nr [...], położonej w obrębie S., gmina C.
Z wniosku wynikało, że inwestycja ma mieć następujące parametry: powierzchnia zabudowy - do 380 m2, powierzchnia biologicznie czynna - do 4295 m2, powierzchnia podlegająca przekształceniu - do 4675 m2; szerokość elewacji frontowej - budynek mieszkalny 20 m, budynek gospodarczo-garażowy 10 m; liczba kondygnacji nadziemnych - budynek mieszkalny 2, budynek gospodarczo-garażowy 1; liczba kondygnacji podziemnych - 0; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - budynek mieszkalny 9 m, budynek gospodarczo-garażowy 6 m; wysokość głównej kalenicy budynku - budynek mieszkalny 9 m, budynek gospodarczo-garażowy 6 m; geometria dachu: dwuspadowy, wielospadowy, symetryczny, kąt nachylenia dachu 30 do 45°, kierunek kalenicy - prostopadły lub równoległy do frontu działki, miejsca parkingowe - 1, garaż - 2; zaopatrzenie w media - dostęp do wody: studnia do poboru wody pitnej, odprowadzenie ścieków: do szczelnego zbiornika na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków, dostęp do energii elektrycznej: przyłącze do sieci. Do wniosku dołączono też kopię mapy z lokalizacją inwestycji.
Zgodnie z uproszczoną informacją z rejestru gruntów Urzędu Gminy w Chojnicach z 12 grudnia 2022 r, działka nr [...] jest własnością osób fizycznych. Powierzchnia działki wynosi 2,2480 ha, w tym grunty rolne klasy RVI (1,9561 ha) oraz nieużytki N (0,2919 ha). Działka nie jest zabudowana. Inwestycja nie znajduje się na terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym albo ponadlokalnym - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Chojnice (Uchwała Rady Gminy w Chojnicach Nr XIV/75/91 z dnia 26 września 1991r. - Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr 2 poz. 29 z dnia 30.01.1992r.) - tereny upraw rolniczych.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. Wójt Gminy Chojnice odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowana nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej - pośrednio do drogi gminnej nr [...], poprzez działki nr [...]-[...], na zasadzie służebności przechodu i przejazdu, ustanowionej aktem notarialnym. Szerokość frontu terenu inwestycji od strony drogi gminnej wynosi około 57 m, zatem obszar analizy wyznaczono nie mniej niż 171 m od granic terenu inwestycji.
Dokonując analizy tak wyznaczonego obszaru oraz obowiązujących przepisów organ stwierdził, że planowana zabudowa nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., ponieważ brak jest możliwości podłączenia jej do gminnej sieci wodociągowej oraz do gminnej kanalizacji sanitarnej (pismo znak GZGK-WT-206/08/2022 z dnia 24 sierpnia 2022 r.), przy czym Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. dopuszcza budowę ujęcia własnego do czasu wybudowania sieci wodociągowej oraz budowę szczelnego zbiornika na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków. W drodze gminnej nr [...] (ul. S.), do której, poprzez służebność, przylega wnioskowana działka, występuje sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarnej. Sieć wodociągową i kanalizacji sanitarnej na działkach stanowiących dostęp do nieruchomości inwestor musiałby jednak wykonać we własnym zakresie. Działka co prawda nie znajduje się w aglomeracji ściekowej S., jednak z uwagi na położenie inwestycji, tj. w obszarach objętych formami ochrony przyrody (ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody) oraz przy terenach leśnych, w celu ochrony środowiska należałoby zapewnić podłączenie do sieci gminnych. Omawiany warunek można by uznać za spełniony, gdyby wykonanie uzbrojenia zostało zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5) - takiej umowy inwestor nie dołączył do wniosku.
Zdaniem Wójta, inwestycja nie spełnia też warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności z przepisami odrębnymi, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. posiadaniem dostępu do drogi publicznej. Jak wskazano, nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej - pośrednio do drogi gminnej nr [..], poprzez między innymi działkę nr [...] (na zasadzie służebności przechodu i przejazdu, ustanowionej aktem notarialnym), stanowiącą zgodnie z ewidencją gruntów użytek leśny LsVI. W rozpatrywanym przypadku teren przeznaczony pod dojazd nie stanowi użytku drogowego i nie jest dojazdem do gruntów leśnych - jest ewidentnie użytkiem leśnym. W związku z powyższym spełnienie warunku dostępności do drogi publicznej poprzez wspomnianą służebność jest sprzeczne z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022r. poz. 2409), dalej jako u.o.g.r.l., ponieważ zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (np. pod drogę dojazdową) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia od marszałka województwa.
Organ uznał nadto, że inwestycja nie jest zgodna z przepisami w zakresie ochrony przyrody, gdyż będzie ona sprzeczna z zapisami załącznika nr 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008r. w sprawie Planu Ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie" (Dz. U. nr 230, poz. 1545), co w toku postępowania zauważył Dyrektor Parku Narodowego "Bory Tucholskie", wyrażając swoją negatywną opinię odnośnie planowanej zabudowy. Działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się w obszarze rolniczym, poza zwartą zabudową wsi i nie stanowi uzupełnienia tej zabudowy. Działka znajduje się również w korytarzu ekologicznym Bory Tucholskie GKPn-16, co po realizacji inwestycji może mieć negatywny wpływ na funkcjonowanie tego korytarza.
O wynikach tej analizy w dniu 16 stycznia 2023 r. poinformowano pełnomocnika inwestora, który w odpowiedzi z dnia 20 stycznia 2023 r. zaakceptował parametry inwestycji wynikające z analizy terenu, jednak nie podjął czynności w zakresie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie zagwarantowania przez odpowiednią jednostkę zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Z kolei w piśmie z dnia 17 lutego 2023 r., stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie wydane w trybie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., pełnomocnik uznał za bezpodstawne stwierdzenie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku w zakresie braku możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i sanitarnej. Za bezpodstawne uznał również stanowisko o konieczności wyłączenia z produkcji leśnej terenu służącego jako dojazd do działki, powołując się na stanowisko Dyrektora Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w Toruniu. Uznał też za nieprawdziwe twierdzenie, że przedmiotowa działka znajduje się poza zwartą zabudową wsi i nie stanowi uzupełnienia tej zabudowy. Działka znajduje się pomiędzy ulicami [..]-[..], która po granicy otuliny jest gęsto zabudowana.
Odnosząc się do tych argumentów Wójt w decyzji przypomniał, że inwestor nie przedłożył umowy z właściwą jednostką zapewniającą podłączenie do sieci wodociągowej. Natomiast samo oświadczenie inwestora w tym zakresie, zgodnie z orzecznictwem NSA, należy uznać za niewystarczające dla spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Natomiast położenie działki w korytarzu ekologicznym Bory Tucholskie GKPn-16 określił Dyrektor Parku Narodowego "Bory Tucholskie" w piśmie z dnia 20 grudnia 2022 r., znak: UP-450-78/22 w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego.
W odwołaniu inwestorzy zarzucili naruszenie:
a) art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.". polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także całkowite pominięcie:
- alternatywnych form uzbrojenia terenu w zakresie zapewnienia dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, bez konieczności dokonywania przyłącza do gminnej sieci wodociągowej oraz do gminnej kanalizacji sanitarnej, na co wskazał Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w piśmie z dnia 24 sierpnia 2022 roku - GZGK-WT-206/08/2022 (w aktach sprawy), i uznanie braku ich istnienia w chwili wydawania warunków zabudowy jako niespełnienie normy z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.;
- przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, z którego wynika wprost możliwość zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w postaci indywidualnych studni do poboru wody, czy też bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe i indywidualnej oczyszczalni ścieków;
- danych znajdujących się we wniosku, gdzie skarżący w sposób jednoznaczny w załączniku A - "dane dotyczące infrastruktury technicznej" w kolumnie A.1. "dostęp do wody" wskazali "studnia do poboru wody pitnej", natomiast w kolumnie A.1.2 "odprowadzanie ścieków" wskazali "bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe" i "indywidualna oczyszczalnia ścieków", a w każdym z przypadków podali, że ww. jest "projektowane", na co pozwala kolumna 5 załącznika 1 [w aktach sprawy], które w sposób jednoznaczny potwierdzają spełnienie wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p.;
- opracowania Państwowego Instytutu Geologicznego Państwowego Instytutu Badawczego wykonanego na zamówienie Ministra Środowiska - objaśnienia do mapy geośrodowiskowej Polski 1:50 000, Arkusz [..], z którego wynikają w sposób jednoznaczny warunki występowania wód podziemnych głównego piętra/ poziomu wodonośnego, jego charakterystyka jakościowa, ilościowa oraz zagrożenia wód podziemnych, przez co brak było uzasadnienia dla nakładania na wnioskodawców jakichkolwiek obowiązków związanych z badaniem kwestii gospodarki wodnej działki nr [..], zwłaszcza, że w dokumencie tym wprost wskazano, iż zawarta w nim mapa hydrogeologiczna "dostarcza ona czytelnej i wystarczającej informacji o zwykłych wodach podziemnych w zakresie niezbędnych do podejmowania decyzji na szczeblu samorządów terytorialnych, administracji regionalne oraz przy programowaniu badań hydrogeologicznych i działań obejmujących zagospodarowanie przestrzenne"(strona 19 i nast.);
- faktu, że ewentualne umowy o odbiór ścieków zawiera się w terminie 30 dni od dnia rozpoczęcia użytkowania obiektu;
- zapewnienia przedmiotowej działce nieodpłatnej, bezterminowej służebności, polegającej na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej (umowa sprzedaży i oświadczenie o ustanowieniu służebności gruntowej z dnia 29 grudnia 2010 roku -repertorium A numer [...]), a także wydruk księgi wieczystej numer [...] oraz wynikającego z ww. spełniania wymogów określonych
w art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.;
- pisma wnioskodawców do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Toruniu
z 24 października 2022 roku oraz odpowiedzi na ww. pismo, sporządzone przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Toruniu z 17 listopada 2022 r., w którym wprost wskazano - "służebność drogowa (droga konieczna) może być ustanowiona także na gruncie leśnym - najczęściej - w pasie istniejącej drogi leśnej. Służebność przechodu i przejazdu została ustanowiona w celu umożliwienia dojazdu z drogi publicznej grunt leśny [...] do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w miejscowości S., na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczo - garażowym [...] ustanowiona służebność drogowa nie zobowiązuje do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji", a także wynikającego z ww. spełniania wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.;
- wcześniejszych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, w tym w zakresie przedmiotowego gruntu - decyzji z dnia 30 maja 2008 roku w sprawie SKO.41/VII-8331/104/08, gdzie wprost uznano, że ówczesna działka nr [..] posiada dostęp do drogi publicznej, de facto taki sam, jak wykazywany w niniejszej sprawie, a także wynikającego z ww. spełniania wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.;
- faktycznego położenia nieruchomości w sąsiedztwie licznej zabudowy, w granicach terytorialnych miejscowości S. - wbrew stanowisku Dyrektora Parku Narodowego "Bory Tucholskie", który w sposób niewłaściwy stwierdził, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie szczególnie chronionym, a w szczególności poza zwartą zabudową, w obszarze rolniczym, kiedy ww. stoi w opozycji choćby do danych z mapy z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy Wiejskiej z zaznaczonym obszarem istniejącej zabudowy, w skład której wchodzi również działka nr [..];
- treści pisma Dyrektora Parku Narodowego "Bory Tucholskie" z 2 marca 2023 r., znak: UP-450-78/22, w którym organ wycofał się z wcześniejszych twierdzeń, jakoby przedmiotowa działka znajdowała się w "korytarzu ekologicznym Bory Tucholskie GKPn-16", na co w sposób całkowicie bezrefleksyjny powołał się organ I instancji, pomimo sprostowania ww. informacji, a tym samym spełnienie wymagań wynikających z w art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie Planu Ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie";
- przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 roku w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie", z którego wynika, że teren działki nr [...] nie znajduje się, wbrew twierdzeniom organu I instancji i Dyrektora Parku Narodowego, na terenie podlegającym szczególnej ochronie;
- mapy obrazującej przebieg korytarza ekologicznego w Planie Ochrony Parku Narodowego "Bory Tucholskie";
b) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżanej decyzji, w tym niewyjaśnieniu:
- dlaczego organ I instancji nie uznał za zasadne i możliwe do wykonania uzbrojenie terenu poprzez wykorzystanie alternatywnych form uzbrojenia terenu, zarówno w zakresie zapewnienia dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, bez konieczności dokonywania przyłącza do gminnej sieci wodociągowej oraz do gminnej kanalizacji sanitarnej, mimo, że na takie rozwiązanie wskazał Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w piśmie z dnia 24 sierpnia 2022 r., a rozwiązaniom tym nie sprzeciwiają się powszechnie obowiązujące przepisy;
- dlaczego organ I Instancji uznał, że w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy musi istnieć uzbrojenie terenu, kiedy nawet wg danych znajdujących się w oficjalnym formularzu Gminy Wiejskiej uzbrojenie to może być przyszłe - projektowane ("wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy" - załączniku A - "dane dotyczące infrastruktury technicznej" kolumna 5);
- dlaczego organ I instancji nie uwzględnił danych zawartych w opracowaniu Państwowego Instytutu Geologicznego Państwowego Instytutu Badawczego wykonanego na zamówienie Ministra Środowiska - objaśnienia do mapy geośrodowiskowej Polski 1:50 000, Arkusz [..], z którego wynikają w sposób jednoznaczny warunki występowania wód podziemnych głównego piętra/ poziomu wodonośnego, jego charakterystyka jakościowa, ilościowa oraz zagrożenia wód podziemnych, m.in. dla działki [...];
- dlaczego organ I instancji całkowicie pominął przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z którego wynika wprost możliwość zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków w postaci indywidualnych studni do poboru wody, czy też bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe i indywidualnej oczyszczalni ścieków;
- dlaczego organ I instancji uznał, że zapewnienie działce nieodpłatnej, bezterminowej, służebności polegającej na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej nie spełnia wystarczających warunków do uznania, że ta posiada dostęp do drogi publicznej;
- dlaczego organ I instancji uznał, że ustanowiona dla działki służebność nie spełnia warunków drogi koniecznej ze względu na przepisy odrębne dotyczące gospodarki leśnej, kiedy z pisma sporządzonego przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Toruniu dnia 17 listopada 2022 r., wynika, że "służebność drogowa (droga konieczna) może być ustanowiona także na gruncie leśnym -najczęściej - w pasie istniejącej drogi leśnej. Służebność przechodu i przejazdu została ustanowiona w celu umożliwienia dojazdu z drogi publicznej grunt leśny [...] do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w miejscowości S., na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczo - garażowym [...] ustanowiona służebność drogowa nie zobowiązuje do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji";
- dlaczego organ I instancji w swojej decyzji nie uwzględnił wytycznych ze wcześniejszych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, w tym w zakresie przedmiotowego gruntu - decyzji z dnia 30 maja 2008 r, nr SKO.41/VII-8331/104/08, gdzie wprost uznano, że ówczesna działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, de facto taki sam, jak wykazywany w niniejszej sprawie;
- dlaczego organ I instancji uznał, za Dyrektorem Parku Narodowego "Bory Tucholskie", że przedmiotowa działka znajduje się na terenie szczególnie chronionym, poza zwartą zabudową, w obszarze rolniczym, kiedy ww. stoi w opozycji choćby do danych z mapy z Systemu Informacji Przestrzennej Gminy Wiejskiej Chojnice, na której zaznaczono obszar istniejącej zabudowy, w skład której wchodzi również działka [..];
- dlaczego organ I instancji całkowicie pominął przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 roku w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie", z których wynika, że teren działki nr [..] nie znajduje się, wbrew twierdzeniom Dyrektora Parku Narodowego Bory Tucholskie, na terenie podlegającym szczególnej ochronie;
- dlaczego organ I instancji pominął całkowicie dane wynikające z mapy obrazującej przebieg korytarza ekologicznego w Planie Ochrony Parku Narodowego "Bory Tucholskie";
- dlaczego organ I instancji uznał, za Dyrektorem Parku Narodowego "Bory Tucholskie" wg pisma z dnia 20 grudnia 2022 r., że działka znajduje się w "korytarzu ekologicznym Bory Tucholskie GKPn-16", kiedy ów Dyrektor w kolejnym piśmie z dnia 2 marca 2023 r. wycofał się z wcześniejszych nieprawdziwych twierdzeń;
- dlaczego organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na "opinii" Dyrektora Parku Narodowego "Bory Tucholskie", z całkowitym pominięciem procedury dotyczącej uzyskiwania ewentualnych uzgodnień, w tym umożliwienia zainteresowanej stronie wzięcia w niej udziału, w tym zaskarżenia ewentualnego - nieprawidłowo wydanego orzeczenia, a całkowicie pominął analogiczną "opinię" Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w Toruniu.
Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie przez organ, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie warunków analogicznych do zabudowy sąsiedniej;
b) art. 59 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z nieprawidłowo, wybiórczo oraz niepełnie przeprowadzonym postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji;
c) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 roku w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie", poprzez błędne uznanie, że nie zostały spełnione do wydania decyzji wszystkie warunki, podczas gdy planowana inwestycja faktycznie odpowiada kontynuacją funkcji, parametrami, gabarytami i formą architektoniczną wobec innych obiektów budowlanych w okolicy, a także spełnia wymogi określone w ww. przepisach;
d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym nieuwzględnienie faktycznej sąsiedniej zabudowy, poprzez minimalne zakreślenie obszaru analizowanego, nieumożliwiające określenie faktycznej zabudowy sąsiadującej z przedmiotową działką.
W związku z tymi zarzutami odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Na skutek rozpoznania odwołania - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku - decyzją z dnia 7 czerwca 2023 r. - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie wniosek dotyczył jedynie części działki nr [..] w obrębie S., gm. C., oznaczonej na mapie dołączonej do wniosku. Natomiast Kolegium przychyla się do tego stanowiska sądów administracyjnych, które uznaje, że wydanie decyzji lokalizacyjnej jedynie dla części działki jest możliwe wyłącznie w niektórych przypadkach, uzasadnionych konkretnym stanem faktycznym. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy, brak jest zaistnienia wyjątkowego przypadku, który pozwalałby na ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla części działki nr [..]. Kolegium podkreśliło przy tym, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki budowlanej spowodowałoby trudność z ustaleniem wskaźnika powierzchni zabudowy. Problematyczne staje się również ustalenie obszaru analizowanego, który powinien zostać wyznaczony wokół działki objętej wnioskiem, a nie terenu objętego wnioskiem. Z uwagi na powyższe, przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy tylko części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych, a takie w tej sprawie nie występują.
W związku z tym, w ocenie Kolegium, brak było konieczności rozpatrywania kwestii spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., ponieważ w ogóle nie było możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie dla części działki inwestycyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zakwestionowali decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia 20 kwietnia 2023 r., domagając się ich uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
a) art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nienależytym uzasadnieniu zaskarżanej decyzji, w tym niewyjaśnieniu dlaczego organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie:
- brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki, na co pozwalają aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a także orzecznictwo;
- należy ustalać warunki zabudowy dla całej działki - o powierzchni 22.480 m2, kiedy inwestycja ma obejmować maksymalnie powierzchnię 4.675 m2, tj. niewiele ponad 20% całej nieruchomości, i tylko ta powierzchnia ma podlegać tzw. "odrolnieniu";
- należy ustalać warunki zabudowy dla całej działki, kiedy możliwość ustalenia warunków zabudowy dla jej części wprost dopuszczona została na urzędowym formularzu wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, rubryce charakterystyka inwestycji, punkt 7.2 tiret 2, a w objaśnieniach do ww. punktu podano "w przypadku określenia granic terenu objętego wnioskiem jako części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych wymagane jest określenie granic terenu w formie graficznej", co inwestorzy wykonali;
b) przepisów prawa materialnego:
- art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieuprawnione uznanie, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może dotyczyć jedynie części działki objętej zamiarem zagospodarowania;
- art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że teren inwestycji obejmuje całość działki ewidencyjnej, pomimo wyraźnego graficznego oznaczenia oraz zaznaczenia na formularzu wniosku, że wnioskiem jest objęta tylko cześć działki o łącznej powierzchni 4.675 m2;
- art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., poprzez ich całkowite pominięcie w trakcie rozpoznawania odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2023 r.
Ponadto skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu, przytaczając ich treść.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że działka, na której ma powstać inwestycja, ma łączną powierzchnię 22.480 m2, a na powierzchnię tę składają się grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako: R VI – 19.561 m2 oraz N-2.919m2. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika natomiast, że inwestorzy zamierzają wykonać całą inwestycję na powierzchni działki obejmującej jedynie 4.675 m2. Areał ten obejmuje li tylko niewiele ponad 20 % całej nieruchomości. Co przy tym istotne, inwestycja na tym fragmencie działki nie wymaga uzyskania odrębnych zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wobec tego brak było, wbrew stanowisku organu II instancji, podstaw do ustalania warunków zabudowy dla całej działki, która zgodnie z wolą jej właścicieli w 80 % nadal ma stanowić działkę rolną, wg jej aktualnej klasyfikacji. Tym bardziej, że możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki została wprost dopuszczona na urzędowym formularzu wniosku, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazano, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wskazuje się także w aktualnym orzecznictwie, że w u.p.z.p., w jej obecnym kształcie, konsekwentnie używa się terminu "teren". Ustawodawca zatem odróżnia pojęcia "teren" i "działka", a w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu".
W rozważanym wypadku cześć działki, której dotyczyć mają warunki zabudowy, została w sposób jednoznaczny wyodrębniona i przestawiona na załączniku graficznym – mapie, przedłożonej do akt sprawy. Teren ten bez problemu zaznaczył gminny urbanista na mapie stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej poprzedzającej wydanie decyzji przez organ I instancji. Tym samym, wbrew stanowisku organu II instancji, nowelizacja przepisów u.p.z.p., już w stanie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oznacza, że nie jest wykluczone, aby decyzja ta odnosiła się nie tylko do działki jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Ustawodawca nie wymaga także ziszczenia się jakiegokolwiek nadzwyczajnego warunku do ustalenia warunków zabudowy dla części działki.
Odnosząc się do decyzji Wójta skarżący ponownie przytoczyli argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo wyjaśnili, że w dniu 15 lipca 2023 r. zawarli umowę na wywóz nieczystości płynnych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodów z:
zawiadomienia Wójta Gminy z dnia 26 stycznia 2024 r. w sprawie wniosku o zmianę decyzji nr BM.6730.251.5.2022 z 26 czerwca 2023 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dwóch budynków gospodarczych na terenie części działki numer nr [...], położonej w miejscowości K. - obręb S., gm. C.;
akt Wójta Gminy zgromadzonych w sprawach prowadzonych pod sygnaturami BM.6730.19.1.2024 oraz BM.6730.251.5.2022 [wystąpienie o udostępnienie ww. akt];
map sytuacyjnych przygotowanych przez Pracownię Projektową inż. J. B. z zaznaczeniem działki skarżących nr [..] oraz działki nr [..], dla której Wójt Gminy wydał warunki zabudowy decyzją nr BM.6730.251.5.2022 z dnia 26 czerwca 2023 r.
- na okoliczność ustalenia przez Wójta warunków zabudowy dla działki nr [..] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących nr [..], a tym samym naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz nierówne traktowanie obywateli, w sytuacji w której dla działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących Wójt uznał, że zachodzą przesłanki do ich wydania, w tym pominięcie przesłanek negatywnych, które zastosował w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżących.
Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że potrzeba oraz możliwość powołania ww. dowodów nastąpiła dopiero w ostatnim czasie, ze względu na powzięcie przez skarżących wiedzy o wydanych decyzjach.
Postanowieniem z dnia 20 marca 2024 roku, wydanym na rozprawie, Sąd powyższe wnioski dowodowe oddalił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne co do zasady nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego - określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej - normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa - czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.
Ocenie Sądu została poddana decyzja SKO z dnia 7 czerwca 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 20 kwietnia 2023 r., o odmowie ustalenia skarżącym warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczo - garażowym na terenie części działki nr [..] w obrębie S., gmina C.
Zaznaczyć przy tym należy, że jedyną przyczyną odmowy wskazaną przez organ II instancji był fakt złożenia wniosku o ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Organ II instancji nie analizował szczegółowych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, wskazanych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p", ponieważ uznał, że w tej sprawie w ogóle nie było możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie dla części działki inwestycyjnej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do:
- inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 2 u.p.z.p.);
- zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).
Natomiast przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).
Z kolei sposób wymagania ustaleń cech nowej zabudowy określono rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. ze zm.). Rozporządzenie określając zasady ustalania parametrów dla nowej zabudowy odnosi się do pojęcia terenu oraz działki.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy możliwym było ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego części działki skarżących o numerze [...], obręb S.
Nie ulega wątpliwości, że wnioskowana inwestycja (budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budynkiem gospodarczo – garażowym) wymaga zweryfikowania warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jest zbadania, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to przesłanka istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa. Z treści tego przepisu wynika, że porównanie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, odnosi się do działek sąsiednich. Aby móc dokonać takiej analizy niezbędnym jest zatem zdefiniowanie pojęcia terenu, wskazanego w tym przepisie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., określającym zasady wyznaczania obszaru analizowanego, wskazano, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis ten utożsamia pojęcie terenu z pojęciem działki budowlanej, co uznać należy za zgodne z celem, dla którego wydawane są warunki zabudowy. Otóż warunki te wydawane są w celu określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, czyli docelowego umożliwienia realizacji określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub zrealizowania na niej określonego celu budowlanego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z treści art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., inwestycja budowlana może być docelowo zrealizowana jedynie na działce budowlanej. Działką budowlaną jest natomiast nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.).
Poszukując definicji nieruchomości gruntowej lub działki gruntu, trzeba mieć na uwadze cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a także systemową regulację kwestii dotyczących nieruchomości zawartą w innych aktach prawnych, w pierwszej kolejności - w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." oraz przepisach Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem nie widzieć, że cel i sposób wydawania warunków zabudowy nie jest określony w prawnej próżni i nie może być odczytywany bez uwzględniania całokształtu regulacji składających się na systemowe uregulowanie zagospodarowywania nieruchomości i realizacji inwestycji budowlanych.
Otóż w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. jako nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast jako działkę gruntu rozumieć należy niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Natomiast w myśl art. 46 § 1 K.c. nieruchomościami są: części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dotyczy to także nieruchomości lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione.
Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), czyli dane zgromadzone w systemie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.). Na podstawie tych danych w księdze wieczystej (Dziale I-O podrubryce 1.4.1), w ramach opisu nieruchomości wskazuje się dane o oznaczeniu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość (zob. § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. poz. 312 ze zm.).
Powyższe, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. obejmuje określoną nieruchomość gruntową opisaną w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, bądź jej cześć określoną jako działka ewidencyjna. Zaznaczyć przy tym należy, że jedna nieruchomość może obejmować jedną bądź więcej działek ewidencyjnych. Podział nieruchomości określony w u.g.n. nie skutkuje sam w sobie, co do zasady, podziałem prawnym nieruchomości (powstanie dwóch lub więcej nieruchomości wieczystoksięgowych), natomiast skutkuje podziałem ewidencyjnym (na działki ewidencyjne).
Podsumowując, w ocenie Sądu pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna.
Podzielić zatem należy wyrażony w orzecznictwie pogląd, że co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA). Niezależnie od kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu z 16 sierpnia 2003 r., należy tu przede wszystkim wskazać na ryzyko naruszenia wymagań dotyczących poszczególnych parametrów urbanistycznych, w tym uregulowanego w § 5 rozporządzenia z 16 sierpnia 2003 r. wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, co może z kolei skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny.
Do wskazanych powyżej szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć np. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (jest to sytuacja, w której np. inwestycja ma być zrealizowana na nieużytku, a pozostały teren działki stanowią grunty rolne podlegające ochronie); część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 177/18 sygn. akt II OSK 712/21 wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, wyrok NSA 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić przy tym trzeba, że dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy na części działki w każdej sytuacji, bez szczególnych powodów faktycznych i prawnych, prowadziłoby do naruszenia podstawowej wartości, jaką jest ład przestrzenny. Przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie funkcjonują bowiem i nie pozostają w ustawie wyłącznie w relacji do przepisów art. 61 ust. 2 - 5 u.p.z.p. Oprócz bowiem tej relacji, przepisy ten należy wykładać w związku z innymi - nie mniej istotnymi przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Tymczasem pogląd dopuszczający możliwość ustalania warunków zabudowy na części działki w każdej sytuacji, bez szczególnych powodów faktycznych i prawnych, nie uwzględnia konieczności ustalania parametrów nowej zabudowy, w szczególności jej powierzchni, w odniesieniu do istniejących zabudowanych działek, a nie ich części.
W realiach przedmiotowej sprawy, żadna z wyjątkowych okoliczności nie wystąpiła. Nie można uznać z pewnością za taką faktu, że sporna nieruchomość stanowi rozległy teren o przeznaczeniu rolnym. Zgodnie z uproszczoną informacją z rejestru gruntów Urzędu Gminy w Chojnicach z 12 grudnia 2022 r, działka nr [...] ma powierzchnię 2,2480 ha, z czego 1,9561 ha stanowią grunty rolne klasy RVI, a 0,2919 ha nieużytki N. Działka nie jest zabudowana. Inwestycja ma obejmować natomiast dowolnie wyrysowane na mapie 4675 m2 gruntów rolnych. Skarżący, poza wolą ograniczenia inwestycji do takiej części działki, nie przedstawili żadnych innych argumentów, które uzasadniałyby takie ograniczenie wniosku. W przedmiotowej sprawie nie było zatem jakichkolwiek przeszkód faktycznych i prawnych do wystąpienia przez skarżących o warunki zabudowy dla całej działki nr [...].
Wobec niemożności ustalania warunków zabudowy dla części działki, SKO nie odniosło się do pozostałych zarzutów stawianych przedmiotowej inwestycji, podniesionych przez organ I instancji. Sąd zatem do tych kwestii również odnieść się nie może, nie może bowiem zastępować organu w jego kompetencjach orzeczniczych.
Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.