II SA/GD 972/22

II SA/Gd 972/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Sygn. powiązane
II OSK 1984/23 - Wyrok NSA z 2024-08-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 32 ust. 4, art. 34 ust. 3 i 4, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 624
art. 234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. i K. M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 12 września 2022 roku, nr WI-I.7840.3.158.2022.AR w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
A. M. oraz K. M. (reprezentowani przez pełnomocnika) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 12 września 2022 r.,
nr WI-I.7840.3.158.2022.AR, którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Kartuskiego z dnia 13 czerwca 2022 r., nr B.6740.465.2022.MS w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę: budynku mieszkalno-handlowego, zbiornika szczelnego na wody opadowe, dwóch murów oporowych, przy granicy z działkami nr [...] i nr [...] na działkach nr [...], [...] w miejscowości S., gmina S., z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – prawomocnego zakończenia postępowania Urzędu Gminy Sierakowice nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC w sprawie zmiany stanu wód na gruntach działek nr [...] i [...] spowodowanej nawiezieniem ziemi na ww. grunty.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Starosta Kartuski (dalej jako: organ I instancji, Starosta) postanowieniem z dnia 13 czerwca 2022 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę wszczęte na wniosek K. M. (dalej: strona, skarżący, inwestor) z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 14 kwietnia 2022 r. postanowieniem nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji technicznej m.in. przez dostarczenie dokumentu potwierdzającego wypełnienie obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy Sierakowice nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC z dnia 7 lipca 2021 r. – tj. przywrócenia poprzedniego stanu wód na działkach nr [...], [...] w S. przez usunięcie nawiezionej ziemi z ww. gruntów do pierwotnej rzędnej terenu. W dniu 6 czerwca 2022 r. strona przekazała organowi pismo wraz z kopią odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt
II SA/Gd 85/22 z dnia 5 maja 2022 r uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 października 2021 r.,
nr SKO Gd/4233/21 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Sierakowice z dnia 7 lipca 2021 r. nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC nakazującą właścicielom działek nr [...] i [...] położonych w S. przywrócenie poprzedniego stanu wód poprzez usuniecie ziemi z ww. gruntów do pierwotnej rzędnej terenu. Starosta - powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy doktryny, określił pojęcie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2023 r., poz. 775), dalej jako: k.p.a., wskazując jedocześnie, że w toku niniejszego postępowania wystąpiło owo zagadnienie w postaci postępowania Urzędu Gminy Sierakowice nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC w sprawie zmiany stanu wód na gruntach działek nr [...] i [...] spowodowanej nawiezieniem ziemi na ww. grunty. Podkreślono także, iż po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy prowadzonej przez Urząd Gminy Sierakowice będzie możliwe kontynuowanie postępowania przed organem I instancji. Zdaniem Starosty, prawomocne zakończenie postępowania Urzędu Gminy Sierakowice nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC będzie miało kluczowy wpływ na wynik toczącego się przed tym organem postępowania, co uzasadnia konieczność jego zawieszenia.
Wojewoda Pomorski (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Wojewoda) na skutek skutecznie wniesionego przez skarżących zażalenia od rozstrzygnięcia organu I instancji, po przeprowadzeniu postępowania w dniu 12 września 2022 r. wydał postanowienie utrzymujące je w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę w opisanym wcześniej zakresie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie organ I instancji uznał, że zagadnieniem wstępnym w sprawie o udzielenie wnioskowanego przez inwestora pozwolenia na budowę jest ponowne rozpatrzenie (w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nr SKO Gd/4233/21 z dnia 26 października 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Sierakowice nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC z dnia 7 lipca 2021 r.) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odwołania od nieostatecznej decyzji Wójta Gminy Sierakowice nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC z dnia 7 lipca 2021 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wód na działkach nr [...] i [...] w S. poprzez usunięcie nawiezionej ziemi z ww. gruntów do pierwotnej rzędnej terenu. Organ odwoławczy podkreślił, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to ujawnia się w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w konkretnej - w rozumieniu formalnoprawnym - sprawie, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zauważono, że wprawdzie formułując wymóg istnienia tej zależności ustawodawca nie określa jej charakteru, ale przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota zawieszenia postępowania jako instytucji tamującej bieg postępowania. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Wobec powyższego podkreślono, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. W ocenie organu II instancji zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Związek tegoż zagadnienia w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji przez organ orzekający w sprawie. W sytuacji, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.
Następnie Wojewoda wskazał, że przed wydaniem pozwolenia na budowę organ dokonuje oceny rozwiązań projektu zagospodarowania terenu. W takim przypadku projekt budowlany musi być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 34b ustawy Prawo budowlane oraz § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 kwietnia 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Istniejące zagospodarowanie terenu działek inwestycyjnych musi mieć uregulowany stan prawny. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku tak nie jest. W obrocie prawnym jest bowiem, wydana na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, decyzja Wójta Gminy Sierakowice nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC z dnia 7 lipca 2021 r., nakazująca przywrócenie poprzedniego stanu wód na działkach nr [...] i [...] w S. poprzez usunięcie nawiezionej ziemi z tych gruntów do pierwotnej rzędnej terenu. Decyzja ta jest jednak nieostateczna, na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nr SKO Gd/4233/21 z 26 października 2021 r. utrzymującej w mocy tę decyzję Wójta. Nie jest zatem wiadome czy obecnie jako właściwe ukształtowanie terenu działek inwestycyjnych należy traktować rzędne po nawiezieniu mas ziemi czy też rzędne przed zmianą ukształtowania terenu. Okoliczność ta uniemożliwia rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że choć z literalnego brzmienia przepisu art. 32 ust. 4 i art. 35 ustawy Prawo budowlane nie wynika, że warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest uprzednie uregulowanie stanu prawnego terenu istniejącej nieruchomości, to jednak za takim rozumieniem przepisów przemawia wykładnia systemowa. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2012 roku, sygn. akt II OSK 2568/10. Zdaniem Wojewody Pomorskiego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o przywrócenie poprzedniego stanu wód na działkach nr [...] i [...] w S. poprzez usunięcie nawiezionej ziemi z tych gruntów do pierwotnej rzędnej terenu, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe. Nie da się bowiem wydać orzeczenia w sytuacji, gdy nie wiadomo jaki projekt zagospodarowania terenu jest prawidłowy, czy ten, który przedstawia podniesione rzędne w wyniku nawiezienia mas ziemi, czy też ten przedstawiający pierwotne rzędne terenu. Zatem rozstrzygnięcie Wójta Gminy Sierakowice nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC z dnia 7 lipca 2021 r. ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy o pozwolenie na budowę. Zdaniem organu II instancji do czasu zakończenia ostateczną decyzją postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Sierakowice nie ma możliwości kontynuowania postępowania w niniejszej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę.
W skardze na powyższe postanowienie Wojewody zarzucono wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia Starosty Kartuskiego w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, które to braki Wojewoda Pomorski bezpodstawnie konwalidował w uzasadnieniu wydanego postanowienia,
2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu z uwagi na błędne przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego sprawę i nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, zaś postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy Sierakowice, znak sprawy: ROŚ.6331.2.30.2018.AC, nie ma bezpośredniego związku z postępowaniem prowadzonym w niniejszej sprawie,
3. art. 12 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, skutkującym niewnikliwym, powolnym postępowaniu, w którym organ zaniechał posłużenia się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy,
4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie świadczących o możliwości zakończenia niniejszej sprawy i istnieniu ważnego interesu skarżących w możliwie jak bezzwłocznym zakończeniu niniejszej sprawy.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazali w pierwszej kolejności, że w zażaleniu z dnia 23 czerwca 2022 roku zarzucili Staroście Kartuskiemu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego zaskarżonego postanowienia polegające na braku wykazania przesłanek do zawieszenia postępowania podpartych zindywidualizowanymi okolicznościami łączącymi niniejszą sprawę ze sprawą prowadzoną przez Urząd Gminy Sierakowice, które umożliwiłyby rozstrzygnięcie co konkretnie stanowi zagadnienie prejudycjalne. Z uzasadnienia postanowienia Wojewody Pomorskiego z dnia 12 września 2022 roku wynika, że zgodził się on z tym zarzutem, podnosząc, iż "Brak w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia, dotyczący niewskazania przesłanek do zawieszenia postępowania łączących sprawę o pozwoleniu na budowę ze sprawą prowadzoną przez Wójta Gminy Sierakowice konwalidowano w niniejszym postanowieniu." W ocenie strony organ odwoławczy - uznając zasadność zarzutu podniesionego w środku odwoławczym, winien - zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. - uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżących w żadnym wypadku organ ten nie powinien dowolnie uzupełniać orzeczenia wydanego przez Starostę Kartuskiego, arbitralnie rozstrzygając powiązania sprawy z wniosku o wydanie pozwolenie na budowę na działach nr [...] i [...] w miejscowości S., gmina S. z toczącym się postępowaniem przed Urzędem Gminy Sierakowice w sprawie znak: ROŚ.6331.2.30.2018.AC.
Skarżący podtrzymali argumentację zawartą w zażaleniu z dnia 23 czerwca 2022 roku i wskazali, iż warunkiem zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Po prawnym przeanalizowaniu pojęcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu przywołanego przepisu strona stwierdziła, że w jej ocenie organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę na działach nr [...] i [...] w miejscowości S., gmina S., budynku mieszkalno-handlowego, zbiornika szczelnego na wody opadowe oraz dwóch murów oporowych przy granicy z działkami nr [...] i nr [...], zgromadził już materiał dowodowy wystarczający do podjęcia decyzji w sprawie. Przedłożony projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazano, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Stanowi o tym wyraźnie przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021, poz. 2351), zwanej dalej: "Prawo budowlane", zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w
art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, iż organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Skarżący podkreślili, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 roku, IIGSK 461/20, LEX nr 3182808).
Podsumowując swoje stanowisko strona skarżąca wskazała, że spełniła wszystkie wymogi, o jakich mowa w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewoda Pomorski zaś w zarzutach nie podnosi żadnych rzeczowych argumentów dla możliwości rozważenia przyjęcia stanowiska przez niego prezentowanego. Ewentualna zmiana stosunków wodnych na gruncie, akcentowana w postanowieniu, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i nie może tamować wydania stosownej decyzji w tym zakresie, wobec spełnienia przez skarżących wszystkich przesłanek i wymogów wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. Podkreślono także, iż zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych oraz ustalenia, które w innym postępowaniu mogą posłużyć jako dowód w sprawie. Sprawa z wniosku o wydanie pozwolenie na budowę na działach nr [...] i [...] w miejscowości S., gmina S. jest sprawą autonomiczną i niepowiązaną z toczącym się postępowaniem przed Urzędem Gminy Sierakowice w sprawie znak: ROś.6331.2.30.2018.AC. W ocenie skarżącego nie budzi wątpliwości, że wobec braku wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania, organ winien wydać decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, w związku z czym wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody Pomorskiego z 12 września 2022 roku, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę: budynku mieszkalno-handlowego, zbiornika szczelnego na wody opadowe i dwóch murów oporowych przy granicy z działkami nr [...] i nr [...], na działkach nr [...], [...] w miejscowości S., z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. prawomocnego zakończenia postępowania Urzędu Gminy Sierakowice nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC w sprawie zmiany stanu wód na gruntach działek nr [...] i [...] spowodowanej nawiezieniem ziemi na ww. grunty.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Istota niniejszej sprawy sprowadzała się zatem do wyjaśnienia, czy zagadnieniem wstępnym w sprawie o udzielenie wnioskowanego przez inwestora pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] w S., jest ponowne rozpatrzenie (w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nr SKO Gd/4233/21 z dnia 26 października 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Sierakowice nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC z dnia 7 lipca 2021 r.) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odwołania od nieostatecznej decyzji Wójta Gminy Sierakowice z 7 lipca 2021 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wód na działkach objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, tj. działkach nr [...] i [...] w S., poprzez usunięcie nawiezionej ziemi z ww. działek do pierwotnej rzędnej terenu.
W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić pojęcie zagadnienia wstępnego, które w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak
i w doktrynie przyjmuje się, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98, Baza Orzeczeń LEX nr 41763).
W kontekście powyższego należy też zwrócić uwagę, że konieczność dokonania ustaleń faktycznych w sprawie nie powinna być utożsamiana z zagadnieniem wstępnym (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 10, s. 29-43; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a.). Postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy powinno być bowiem prowadzone w postępowaniu głównym.
Wystąpienie zagadnienia wstępnego związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem wstępnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (vide uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1470/20, Baza Orzeczeń LEX nr 3559798; G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 86-112).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy Sąd uznał, że ustalone przez organy okoliczności stanowiły przesłankę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przedmiotowe postępowanie toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej jako "Prawo budowlane". Należy zgodzić się z poglądem, że w przypadku spełnienia przez inwestora wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż wynika to wprost z art. 35 ust. 4 tej ustawy. Zauważyć jednak należy, dokonując oceny wniosku o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonuje oceny projektu budowlanego, w tym – na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda Pomorski w zaskarżonym postanowieniu, rozwiązań projektu zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący m.in.: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (pkt 1), oraz projekt architektoniczno-budowlany obejmujący m.in. opinię geotechniczną oraz informację o sposobie posadowienia obiektu budowlanego (pkt 2), a także projekt techniczny obejmujący m.in. projektowane rozwiązania konstrukcyjne obiektu wraz z wynikami obliczeń statyczno-wytrzymałościowych (pkt 3). Z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego wynika zaś, że projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podkreślenia wymaga, że projekt budowlany musi być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 34b Prawa budowlanego oraz § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 kwietnia 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
(Dz. U. z 2020 r., poz. 1609). Z § 15 ust. 1 1tego rozporządzenia wynika, iż część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii. Zgodnie zaś z § 15 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa usytuowanie i obrys istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych wraz z określeniem sposobu ich użytkowania, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, a także charakterystyczne rzędne - w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego, wymiary oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami, a także postanowieniami, w szczególności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej.
W ocenie Sądu z ww. przepisów wynika, że istniejące zagospodarowanie terenu działek inwestycyjnych musi mieć uregulowany stan prawny, a – jak prawidłowo uznały organy, w rozpatrywanym przypadku tak nie jest. W obrocie prawnym pozostaje bowiem, wydana na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624), decyzja Wójta Gminy Sierakowice z 7 lipca 2021 r., nakazująca przywrócenie poprzedniego stanu wód na działkach objętych projektem budowlanym poprzez usunięcie nawiezionej ziemi z tych gruntów do pierwotnej rzędnej terenu. Decyzja ta nie jest ostateczna. Na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nr SKO Gd/4233/21
z 26 października 2021 r. utrzymującej w mocy tę decyzję Wójta, sprawa dotycząca przedmiotowych działek powróciła bowiem do organu odwoławczego. Nie jest zatem wiadome czy obecnie jako właściwe (zgodne z prawem) ukształtowanie terenu działek inwestycyjnych należy traktować rzędne po nawiezieniu mas ziemi czy też rzędne przed zmianą ukształtowania terenu.
Należy przy tym zauważyć, że w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2022 r., sygn. II SA/Gd 85/22 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd stwierdził, że nie budzi zastrzeżeń zasadność prowadzenia przez organy postępowania na podstawie przepisu art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne odnośnie obu ww. działek. Sąd w całości zaakceptował i uznał za prawidłowe ustalenia organów dotyczące dokonania zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...], w sposób szkodliwie wpływający na grunty sąsiednie, poprzez nawiezienie mas ziemnych podnoszących teren tej działki. Odnośnie drugiej z ww. działek nakazał natomiast przeprowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające, przy czym stwierdził, że także na tej działce doszło do zmiany rzędnych terenu, jednak organy nie ustaliły wiążąco, czy zmiana ta doprowadziła do takiej zmiany stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.
Zasadnie organy uznały zatem, że do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o przywrócenie poprzedniego stanu wód na działkach nr [...] i [...] w S., która nierozerwalnie wiąże się z ustaleniem prawidłowych, tj. zgodnych z prawem, rzędnych terenu tych działek, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe. Nie da się bowiem wydać orzeczenia o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy nie wiadomo jaki projekt zagospodarowania terenu jest prawidłowy - czy ten, który przedstawia podniesione rzędne w wyniku nawiezienia mas ziemi, czy też ten przedstawiający pierwotne rzędne terenu. Co za tym idzie - rozstrzygnięcie Wójta Gminy Sierakowice nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC z dnia 7 lipca 2021 r. ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy o pozwolenie na budowę. Do czasu zakończenia ostateczną decyzją postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Sierakowice nie ma zatem możliwości kontynuowania postępowania w niniejszej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Dopóki nie zostanie przeprowadzone powyższe postępowanie w odniesieniu do obu działek objętych wnioskiem inwestora i dopóki nie zostanie uregulowany ich stan prawny, w szczególności poprzez ustalenie w tym postępowaniu jakie rzędne terenu są zgodne z prawem, nie jest bowiem możliwe rozpatrzenie przez organ administracji architektoniczno – budowlanej wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w tej sprawie. Uregulowanie stanu prawnego działek, na których doszło do nawiezienia mas ziemnych mogących spowodować zmianę stosunków wodnych, należy do kompetencji organów wskazanych w przepisach Prawa wodnego, a nie do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Niezasadny był również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy
art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Brak było bowiem podstaw aby uchylać prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, nawet jeżeli nie zostało ono należycie uzasadnione. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sprawie wszystkie okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania zostały wyjaśnione. Brak było zatem podstaw do uchylania postanowienia organu I instancji. Tym samym niezasadnie zarzucono organowi II instancji naruszenie art. 12 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ organ ten w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy w tej sprawie i ocenił go prawidłowo.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.
Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, bowiem skarga dotyczyła postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.