II SA/Gd 956/23

II SA/Gd 956/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Joanna Zdzienicka-Wiśniewska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OZ 2/24 - Postanowienie NSA z 2024-01-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2134
art. 84
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Starogardzie Gdańskim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2023 r. nr SKO Gd 5009/22 w przedmiocie umorzenia opłaty za zezwolenie na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 1 września 2022 r. nr DROŚ-PZ.7120.6.60.2021/2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Starogardzie Gdańskim kwotę 7499 (siedem tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 8 czerwca 2017 r. Marszałek Województwa Pomorskiego (dalej: "Marszałek", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 83 ust. 1, art. 83c ust. 1, 3 i 4, art. 83d ust. 1 i 2, art. 84 ust. 4-7, art. 85 ust. 1, 3, 4a i 6, art. 86 ust. 1 pkt 7 i 10, ust. 2 i 3 oraz art. 90 ust. 2 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) - dalej: "u.o.p.", po rozpatrzeniu wniosku "E." Spółki jawnej (dalej: "Spółka", "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca"), zezwolił Wnioskodawczyni na usunięcie drzew, które rosły na terenie nieruchomości położonej przy ul. P. w G. (działka nr [..]). Drzewa zostały usunięte, gdyż kolidowały z inwestycją pn. "Budowa drogi dojazdowej do ul. P. wraz z przebudową do zakładu magazynowania i dystrybucji kruszyw przy ul. P. [...] w G.".
Za usunięcie drzew opisanych w pkt 3 decyzji naliczono opłatę w kwocie 212.150 zł, której zapłatę odroczono na okres trzech lat, tj. do 30 listopada 2020 r., pod warunkiem wykonania nasadzeń zastępczych. Zgodnie z pkt 5 decyzji należało wykonać nasadzenia zastępcze w ilości 53 sztuk drzew ozdobnych, liściastych w tym: 25 sztuk z gatunku jarząb mączny i 28 sztuk z gatunku brzoza brodawkowata. Drzewa należało nasadzić na działce Gminy Miasta Gdynia, zgodnie z załączonym planem nasadzeń zastępczych uzgodnionym z Biurem Ogrodnika Miasta w Gdyni oraz Zarządem Dróg i Zieleni w Gdyni (dalej: "ZDiZ"), w terminie do 30 listopada 2017 r. Jednocześnie zobowiązano Wnioskodawczynię do zgłoszenia nasadzeń po upływie trzech lat od terminu wskazanego w decyzji, tj. po 30 listopada 2020 r., do odbioru końcowego w celu przeprowadzenia kontroli zachowania żywotności nasadzonej zieleni.
Pismem z 8 stycznia 2018 r. Spółka zgłosiła organowi pierwszej instancji zakończenie nasadzeń zastępczych.
W dniu 24 kwietnia 2018 r. pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili oględziny w sprawie odbioru wykonania nasadzeń, w trakcie których stwierdzono,
że nasadzenia zostały wykonane zgodnie z warunkiem zawartym w pkt 5 decyzji
z 8 czerwca 2017 r. Stwierdzono, że drzewa zostały posadzone po obu stronach pasa drogowego ul. P. w G., posiadają charakterystyczny pokrój dla swojego gatunku i odmiany, prawidłowo wykształcone korony, proste pnie, bez uszkodzeń mechanicznych, o obwodach pni około 16 cm. Stwierdzono również, że po posadzeniu drzewa zostały zabezpieczone.
Pismem z 7 czerwca 2021 r. Spółka wystąpiła do organu pierwszej instancji
o przeprowadzenie oględzin w celu sprawdzenia żywotności drzew.
W dniu 9 września 2021 r. pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili oględziny w sprawie odbioru wykonania nasadzeń, w trakcie których stwierdzono,
że z powodu zaniechania pielęgnacji drzewa nie zachowały żywotności. Obecny podczas oględzin przedstawiciel Spółki oświadczył, że nasadzone drzewa były pielęgnowane poprzez systematyczne podlewanie.
Pismem z 14 października 2021 r. Marszałek, na podstawie art. 61 § 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", oraz art. 84 ust. 1, 4, 5 i 8 u.o.p., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie częściowego umorzenia opłaty (w kwocie 4.002,83 zł) oraz częściowego wniesienia opłaty (w kwocie 208.147,17 zł) ustalonej w decyzji tego organu z 8 czerwca 2017 r. za usunięcie 15 sztuk drzew z rodzaju klon, które rosły na terenie nieruchomości położonej przy ul. P. w G. (działka nr [...]).
W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania Spółka do pisma, które wpłynęło do organu pierwszej instancji 12 listopada 2021 r., załączyła dwie opinie dotyczące przyczyn obumierania nasadzeń zastępczych w postaci jarzębu mącznego. Odwołując się do treści tych opinii Strona podniosła, że obumarcie drzew nie wynika
z zaniedbań w pielęgnacji, ale jest skutkiem szeregu niezależnych od niej czynników.
W odniesieniu do nasadzeń w postaci brzozy brodawkowatej i stwierdzenia braku części nasadzeń lub ich obumarcia Spółka wniosła o umożliwienie ponownego nasadzenia tego gatunku z wyznaczeniem dodatkowego okresu pielęgnacji wynoszącego 12 miesięcy. Strona podała, że nie mając wcześniej doświadczenia w procedurach wynikających
z decyzji o wycince nie zgłaszała uszkodzeń, które powstawały w trakcie wyznaczonego okresu 3 lat pielęgnacji.
W odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji do przedłożenia kopii dokumentów potwierdzających systematyczne monitorowanie stanu fitosanitarnego nasadzonych drzew oraz wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych w celu zachowania ich żywotności Spółka nadesłała "Raport terenowy dotyczący kondycji nasadzeń" sporządzony 15 czerwca 2020 r. przez mgr inż. L. S., w którym wskazano, że w trakcie oględzin w dniu 4 czerwca 2020 r. stwierdzono zamarcie wszystkich nasadzeń brzozy brodawkowatej (najprawdopodobniej z powodu "przebuchtowania" terenu przez dziki), natomiast nasadzenia jarzębu szwedzkiego zachowują żywotność, jednak na wysokości szyi korzeniowych stwierdzono uszkodzenia od kos żyłkowych.
Pismem z 14 kwietnia 2022 r. Marszałek wystąpił do ZDiZ o udzielenie informacji dotyczących prowadzonych prac utrzymaniowych pasa zieleni biegnącego wzdłuż
ul. P.w G. (koszenie/pielęgnacja trawników) w latach 2017-2021.
W odpowiedzi poinformowano, że nasadzenia zastępcze wykonane na podstawie decyzji z 8 czerwca 2017 r. nie są w zarządzie ZDiZ, w związku z czym nie prowadzi on pielęgnacji drzewostanu, w tym podlewania na tym terenie. Poinformowano również,
że trawniki zlokalizowane między ul. P. a ciągiem domów jednorodzinnych przy niej położonych są objęte pielęgnacją na zlecenie ZDiZ, do koszenia trawników jest wykorzystywana kosiarka samojezdna z zerowym promieniem skrętu. ZDiZ podał,
że zgodnie z informacją uzyskaną od wykonawcy jarzęby są martwe od kilku lat, zaś wykonawca nie zaobserwował, aby kiedykolwiek były one podlewane. Dodatkowo wskazano, że teren ten jest najzimniejszym z punktów w rejonie, ponieważ z P. spływają zimą lodowate masy powietrza, co nie wpływa dobrze na żywotność nasadzeń. Końcowo poinformowano, że w wyniku przeprowadzonej wizji w terenie nie zaobserwowano uszkodzeń pni martwych drzew, mogących uzasadniać zniszczenie ich
w wyniku prac kosiarki.
W dniu 17 maja 2022 r. pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili oględziny w sprawie wykonania nasadzeń, w trakcie których stwierdzono, że jarząb mączny nasadzony na wysokości posesji nr [...] położonej przy ul. P. w G. jest żywotny, lecz w słabej kondycji fitosanitarnej (korona prześwietlona, widoczny such gałęziowy). W trakcie oględzin nie zaobserwowano uszkodzeń mechanicznych pni drzew (w okolicach odziomków), które mogłyby spowodować kosiarki żyłkowe/podkaszarki. Stwierdzono, że pozostałe nasadzenia z gatunku jarząb mączny są martwe, brak jest nasadzeń drzew z gatunku brzoza brodawkowata, zaobserwowano jedynie stare opalikowanie w miejscu nasadzeń.
Decyzją z 1 września 2022 r. Marszałek, na podstawie art. 84 ust. 1, 4, 5 i 8 oraz
art. 87 ust. 1, 3, 4 i 5 u.o.p., umorzył Spółce należność w kwocie 4.009,63 zł z tytułu części opłaty ustalonej w decyzji Marszałka z 8 czerwca 2017 r. za usunięcie 15 sztuk drzew
z rodzaju klon, które rosły na terenie nieruchomości położonej przy ul. P. w G. (działka nr [...]) oraz zobowiązał Spółkę do wpłaty kwoty 208.140,37 zł z tytułu części opłaty ustalonej w decyzji Marszałka z 8 czerwca 2017 r. za usunięcie 15 sztuk drzew
z rodzaju klon, które rosły na terenie nieruchomości położonej przy ul. P. w G. (działka nr [...]), w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji stwierdził, że żywotność zachowało jedno drzewo z gatunku jarząb mączny (nasadzony w sąsiedztwie posesji nr [...] przy ul. P.), natomiast 52 drzewa, w tym: 24 jarzęby mączne oraz 28 brzóz brodawkowatych, nie zachowały żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, tj. poprzez zaniechanie pielęgnacji.
Zdaniem Marszałka Spółka nie wykazała żadnego zainteresowania stanem posadzonych drzew, nic też nie wskazuje na to, aby sprawowała jakikolwiek nadzór
i sprawdzała, czy osoby, które miały sprawować pieczę nad nasadzeniami wywiązują się
z nałożonych na nie obowiązków. W ocenie organu pierwszej instancji może o tym świadczyć brak nasadzeń drzew z gatunku brzoza brodawkowata, których w dniu przeprowadzenia wizji (9 września 2021 r.) nie było w terenie, a zostało po nich jedynie połamane opalikowanie w miejscach wcześniejszych nasadzeń. Wskazano, że Spółka nie przedłożyła żadnej informacji w tej sprawie - nie podała, że nasadzenia drzew gatunku brzoza brodawkowata zostały usunięte/zniszczone przez osoby trzecie, ani nie zgłosiła faktu zniszczenia/kradzieży przedmiotowych drzew na policję; Spółka wnioskowała jedynie
o możliwość ich ponownego nasadzenia, co można potraktować jako oświadczenie Strony o utracie ich żywotności i braku w terenie.
Odnosząc się do stanowiska Spółki, że drzewa z gatunku jarząb mączny nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, tj. z powodu uszkodzeń mechanicznych pni drzew kosiarką podczas koszenia trawników, Marszałek zwrócił uwagę, że Strona nie przedstawiła żadnego dowodu na okoliczność, iż podjęła działania zaradcze zapobiegające takim zdarzeniom, mające na celu ochronę, zachowanie żywotności drzew, np. poprzez zainstalowanie siatek ochronnych lub innych barier chroniących nasadzenia. Takie zalecenia pojawiły się w przedłożonym przez Spółkę raporcie terenowym dotyczącym kondycji nasadzeń dokonanych przez L. S. z 4 czerwca 2020 r. Podczas przeprowadzonej w 2021 r. wizji takich zabezpieczeń przy nasadzonych drzewach nie stwierdzono.
Organ pierwszej instancji powtórzył, że Spółka nie przedłożyła dowodów świadczących o systematycznej dbałości o wykonane nasadzenia zastępcze. W ocenie Marszałka wnosząc o możliwość dokonania ponownych nasadzeń drzew z gatunku brzoza brodawkowata Strona "wzięła na siebie" odpowiedzialność za ich obumarcie. Spółka nie wykonała również żadnych kroków, aby uchronić drzewa z gatunku jarząb mączny przed rzekomym uszkodzeniom pni drzew przez kosiarki podczas koszenia trawników. Podkreślono, że przedłożony raport terenowy z 15 czerwca 2020 r. odnosił się do wiosny 2020 r., czyli do trzeciego roku pielęgnacji nasadzonej zieleni, nie przedłożono natomiast żadnej dokumentacji, opinii itp. odnoszącej się początkowego okresu opieki nad nasadzeniami zastępczymi. W tych okolicznościach nie można mówić, że Spółka dołożyła należytej staranności o nasadzenia zastępcze i zrekompensowała straty w środowisku za usuwaną zieleń.
Podsumowując Marszałek podniósł, że w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności, które mogły być wzięte pod uwagę jako okoliczności utraty zachowania żywotności drzew z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 12 września 2023 r. uchyliło ją w całości, umorzyło "E. " Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością należność w kwocie 4.009,63 zł z tytułu części opłaty ustalonej w decyzji Marszałka z 8 czerwca 2017 r. za usunięcie 15 sztuk drzew z rodzaju klon, które rosły na terenie nieruchomości położonej przy ul. P. w G. (działka nr [...]) oraz zobowiązało Spółkę do wpłaty kwoty 208.140,37 zł z tytułu części opłaty ustalonej w decyzji Marszałka z 8 czerwca 2017 r. za usunięcie 15 sztuk drzew z rodzaju klon, które rosły na terenie nieruchomości położonej przy ul. P. w G.(działka nr [...]) na rzecz Marszałka.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że w sprawie okolicznością bezsporną był fakt niezachowania żywotności przez nasadzone przez Spółkę drzewa. Okolicznością sporną było zaś to, czy stało się tak z przyczyn zależnych bądź niezależnych od Strony.
Kolegium zwróciło uwagę, że u.o.p. nie wprowadza legalnej definicji przesłanki "przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości", natomiast w literaturze przyjmuje się, że są to okoliczności porównywalne z siłą wyższą, którą mogą być różnego rodzaju kataklizmy, czy też okoliczności związane z nadzwyczajnymi warunkami atmosferycznymi typu susza. A zatem, przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości należy upatrywać w zdarzeniach mających charakter nadzwyczajny, którym posiadacz nieruchomości nie mógł zapobiec, pomimo dołożenia należytej staranności nasadzeń.
Odwołując się do judykatury organ odwoławczy wskazał, że siła wyższa, w tym kataklizmy pogodowe, kradzieże, o ile do nich nie przyczynił się w znacznym stopniu posiadacz nieruchomości, są okolicznościami, które mogą przemawiać za przyjęciem wystąpienia niezależnej od posiadacza przyczyny utraty żywotności nasadzeń. Okoliczności te mogą jednak zostać wzięte pod uwagę, gdyby zostało wykazane,
że podmiot zobowiązany sprawował jakikolwiek nadzór nad dokonanymi nasadzeniami
i dochował należytej staranności aby nasadzenia zachowały żywotność.
Kolegium podzieliło stanowisko Marszałka, że brak jest podstaw do stwierdzenia,
iż drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od Spółki.
Za uzasadnione organ odwoławczy uznał twierdzenie, że Strona nie wykazywała należytej staranności względem nasadzonych drzew. Zdaniem Kolegium nic nie wskazuje na to, aby Spółka sprawowała nad nimi jakikolwiek nadzór, czy monitorowała systematycznie stan drzew. Organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z 10 listopada
2021 r. Strona tłumaczyła, że nie mając wcześniejszego doświadczenia w procedurach wynikających z decyzji o wycince nie zgłaszała uszkodzeń, które powstawały w trakcie wyznaczonego okresu trzyletniej pielęgnacji, Spółka nie posiadała także niezbędnej wiedzy o bieżącym monitorowaniu kondycji wykonywanych nasadzeń. Odnosząc się do tych twierdzeń Kolegium podkreśliło, że ciężar dowodu w zakresie troski o stan nasadzeń spoczywa nie tyle na organie administracji, co na samej stronie postępowania. To strona powinna być najbardziej zainteresowana stanem nasadzeń, choćby z uwagi na konsekwencje finansowe. Obowiązek właściwej pielęgnacji drzew, monitorowania ich stanu spoczywa całkowicie na podmiocie, który dokonał nasadzeń następczych.
Oceniając przedłożoną przez Stronę ekspertyzę L. S. z 15 czerwca 2020 r. organ odwoławczy zwrócił uwagę, że raport ten odnosił się do wiosny 2020 r., czyli do trzeciego roku pielęgnacji nasadzonej zieleni, nie przedłożono natomiast żadnej dokumentacji, opinii itp. odnoszącej się do okresu wcześniejszego. Jako niewiarygodne Kolegium oceniło oświadczenie Spółki zawarte w piśmie z 27 stycznia 2022 r. (informacja dotycząca zabiegów pielęgnacyjnych przeprowadzanych cyklicznie przez pracownika Strony), albowiem z materiału dowodowego sprawy wynika, że drzewa były martwe przed 2020 r. oraz to, że do ich obumierania dochodziło wcześniej. Gdyby zabiegi pielęgnacyjne były wykonywane pracownik ich dokonujący musiałby stwierdzić ten fakt, co powinno skłonić Spółkę do działania. Tymczasem dowodów na to brak. Tym samym, zabiegi pielęgnacyjne albo nie były wykonywane albo były wykonywane na tyle niestarannie,
że w ich trakcie nie stwierdzono nawet obumierania drzew.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że w opinii L. S. stwierdzono, iż drzewa z gatunku jarząb szwedzki (mączny) były w słabej kondycji fitosanitarnej, wskazano na ślady uszkodzeń szyi korzeniowej od kos żyłkowych i zalecono wykonanie specjalnych osłon ochronnych oraz zwiększenie uwagi przez osoby wykonujące prace pielęgnacyjne. Kolegium podkreśliło, że z ww. opinii wynika, iż żywotności nie zachowało żadne z drzew z gatunku brzoza brodawkowata, a jarząb szwedzki zachowuje żywotność, jednakże wymagana jest ostrożność przy pielęgnacji prowadzonej w otoczeniu drzew. Brak jest jednak jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, aby w ciągu roku, jaki upłynął między sporządzeniem opinii a zgłoszeniem drzew Strona dokonywała jakichkolwiek zabiegów wynikających z opinii, mogących podtrzymać żywotność drzew z gatunku jarząb mączny. Okoliczność ta uzasadnia przypuszczenie, że gdyby od czerwca 2020 r. Spółka podjęła starania w celu zachowania żywotności drzew z gatunku jarząb, być w może
w dacie zgłoszenia ich do oceny stanu żywotności w czerwcu 2021 r. ich stan byłby znacznie lepszy niż rzeczywiście był. Zaniechanie to należy traktować jako brak staranności, którego konsekwencje obciążają Stronę.
Odnosząc się do wskazywanej przez Spółkę okoliczności pielęgnacji trawnika
i związanego z tym uszkodzenia pni drzew przez firmę działającą na zlecenie zarządcy terenu, na którym posadzono drzewa, organ odwoławczy wskazał, że na tę okoliczność Strona przedłożyła dwie ekspertyzy: dra inż. M. M. z 22 października 2021 r. oraz mgr inż. P. L.-K. z 30 października 2021 r., jednakże z wyjaśnień ZDiZ wynika, że trawniki zlokalizowane między ul. P. a ciągiem domów jednorodzinnych są objęte pielęgnacją i koszeniem na zlecenie ZDiZ, zaś do koszenia trawników wykorzystywana była kosiarka samojezdna z zerowym promieniem skrętu. Organ ten ocenił, że kosiarka tego typu nie powoduje uszkodzeń pni drzew podobnych do uszkodzeń mechanicznych spowodowanych kosiarką żyłkową czy podkaszarką. Dodatkowo wykonawca prac pielęgnacyjnych przekazał, że drzewa z gatunku jarząb mączny były już martwe od paru lat i jako takie nie były podlewane. W ocenie Kolegium ewentualne uszkodzenie drzew przez użycie podkaszarki żyłkowej można by rozważać jako okoliczność uzasadniająca przyjęcie, że obumarcie drzew nastąpiło na skutek zdarzeń niezależnych od Strony, jednak tylko wówczas, gdyby zostało dowiedzione, iż sprawowała ona jakikolwiek nadzór nad dokonanymi nasadzeniami i dochowała należytej staranności, aby nasadzenia zachowały żywotność. Tymczasem Spółka, mając pełne możliwości właściwego sprawowania nadzoru nad nasadzeniami, w okresie 3 lat od posadzenia drzew nie stwierdziła uszkodzeń, nie poznała ich przyczyny, jak również nie przedsięwzięła żadnych środków zaradczych, choćby poprzez interwencję w ZDiZ. Podkreślono, że żadne z tych działań nie zostało przez Stronę podjęte, co niewątpliwie nakazuje negatywnie ocenić jej zaniechanie oraz wykluczyć przyjęcie, że drzewa nie zachowały żywotności na skutek przyczyn niezależnych od Spółki.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pomimo uzyskania opinii sporządzonej
w czerwcu 2020 r. przez L. S., który sugerował ostrożność przy pielęgnacji prowadzonej w otoczeniu drzew, Strona nie podjęła jakichkolwiek działań nakierowanych na poprawę kondycji drzew, chociaż z treści dokumentu jasno wynika taka konieczność. Pomimo tego zaniechania Spółka w czerwcu 2021 r. zgłosiła drzewa do kontroli zachowania ich żywotności, chociaż brak jest dowodów świadczących o tym, że dokonała jakichkolwiek działań mających poprawić ich kondycję.
Zdaniem Kolegium stan drzew z pewnością mógłby być lepszy, gdyby Strona reagowała na ich pogarszającą się kondycję. Dopiero wówczas, gdyby stan ten - przy należytej trosce ze strony Spółki - nie ulegał poprawie, można by twierdzić, że drzewa nie zachowały żywotności na skutek przyczyn rzeczywiście od Strony niezależnych. Jednakże materiał dowodowy dostarcza wniosków, że przyczyny te były jak najbardziej od Spółki zależne, albowiem wynikały z braku zainteresowania stanem nasadzeń z jej strony.
W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na los drzew z gatunku brzoza brodawkowata. Drzewa te istniały jeszcze 4 czerwca 2020 r., kiedy z ich stanem zapoznawał się L. S. Drzew tych nie było w dacie przeprowadzenia wizji przez organ pierwszej instancji w dniu 9 września 2021 r. Zniknięcie drzew potwierdzono podczas oględzin w dniu 17 maja 2022 r. Marszałek ustalił, że zostało po nich jedynie połamane opalikowanie w miejscach wcześniejszych nasadzeń. Zaakcentowano, że do drzew tych nie odnoszą się opinie M. M. i P. L.-K., które zostały wykonane w październiku 2021 r. Wynika z tego, że drzewa musiały zniknąć pomiędzy 4 czerwca 2020 r., kiedy opinię wydawał L. S. a 9 września 2021 r., kiedy wizję w terenie przeprowadził organ pierwszej instancji. Spółka nie przedłożyła jednak żadnej informacji w sprawie usunięcia, przesadzenia, czy zniszczenia drzew przez osoby trzecie; Strona wnioskowała jedynie o możliwość ich ponownego nasadzenia.
W ocenie Kolegium konsekwencje zniknięcia drzew z gatunku brzoza brodawkowata całkowicie obciążają Spółkę. Brak drzew oznacza, że nie kwalifikują się one w ogóle do oceny zachowania przez nie żywotności. Jednocześnie brak jest podstaw ku temu, aby przyjąć, że drzewa zniknęły na skutek działania siły wyższej czy bezprawnego działania osób trzecich. Wbrew twierdzeniu Strony brak jest podstaw do tego, aby w realiach sprawy po stronie Gminy Miasta Gdyni upatrywać obowiązek zawiadomienia organów ścigania
o zniknięciu drzew. Zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę zachowanie Spółki, która po ujawnieniu tego faktu wnioskowała o dokonanie kolejnych nasadzeń. Organ zinterpretował to stanowisko jako oświadczenie Strony o utracie żywotności przez drzewa. Nie wiadomo zatem, dlaczego wobec tego organ miałby zawiadamiać policję o kradzieży drzew, czy ich zniszczeniu, skoro Spółka nie domagała się tego rodzaju zachowania ze strony organu.
Podsumowując organ odwoławczy ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza konkluzję o braku co najmniej właściwego nadzoru nad losami dokonanych nasadzeń kompensacyjnych. Spółka nie poczyniła w praktyce żadnych działań, które zabezpieczyłyby wykonanie obowiązku należytej dbałości o stan drzew. Niewątpliwie brak jest jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby na zainteresowanie Strony ich kondycją. Powtórzono, że podmiotem odpowiedzialnym za żywotność nasadzeń pozostawała Spółka, co wynika wprost z treści decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Zdaniem Kolegium w sprawie ustalono kluczowy fakt, że po wykonaniu nasadzeń nie zapewniono prawidłowej opieki nad nasadzeniami i zagwarantowaniem ich trwałości,
a zabiegi pielęgnacyjne nie były wykonywane regularnie, o ile w ogóle. Dawało to uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn leżących po stronie Spółki, a Strona nie obaliła tego twierdzenia.
Uzasadniając uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał,
że we wrześniu 2021 r. nastąpiła zmiana formy prawnej Spółki poprzez przekształcenie ze spółki jawnej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, w związku z czym decyzja powinna być skierowana do podmiotu przekształconego.
W skardze na decyzję Kolegium z 12 września 2023 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej), art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego) i art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) - prowadzące do błędu w ustaleniach faktycznych, nieuwzględnienia całokształtu okoliczności, braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonania pobieżnego, wybiórczego i tendencyjnego ustalenia stanu faktycznego, zaniechanie wyjaśnienia sprzeczności zachodzących pomiędzy poszczególnymi dowodami, przy jednoczesnej interpretacji wszelkich braków i sprzeczności dowodowych na niekorzyść Skarżącej, a tym samym przekroczenie swobodnej oceny dowodów na rzecz oceny dowolnej, co polegało w szczególności na:
1. nieusunięciu sprzeczności w materiale dowodowym, który z jednej strony zawierał - niepodważone przez organy - dowody w postaci ekspertyz dra inż. M. M.
i mgr inż. P. L.-K., stwierdzających, że nasadzenia zastępcze posiadały "rany w odziomku, które najprawdopodobniej powstały w wyniku mechanicznego uszkodzenia odziomków podczas prac utrzymaniowych pasa zieleni (koszenia trawy z wykorzystaniem wykaszarki z żyłką)", a także nasadzenia nosiły "stare ślady od uszkodzeń mechanicznych od kosy spalinowej (mimo opalikowania), co mogło przyczynić się do pogorszenia stanu zdrowotnego nasadzeń i w rezultacie do obumarcia", co potwierdzają także obserwacje mgr inż. L.S. w czerwcu 2020 r., że "na wysokości szyi korzeniowych widoczne są uszkodzenia od kos żyłkowych", oraz, z drugiej strony, sprzeczne z nimi dowody w postaci niewiarygodnych (zdaniem Skarżącej) wyjaśnień zarządcy drogi ZDiZ, w którego gestii był teren, na którym znajdowały się nasadzenia, z których rzekomo wynikało, że do koszenia trawników wykorzystywana była wyłącznie kosiarka samojezdna, gdy było to sprzeczne z ww. obserwacjami ekspertów (gdy jednocześnie organy nie podważyły tych obserwacji ekspertów innymi ekspertyzami, które podważałyby ww. wnioski, choć
w dacie oględzin materiał w postaci obumarłych, obumierających lub żywotnych jarzębów istniał), a jednocześnie doświadczenie życiowe podpowiada, że nawet gdy ogólna powierzchnia trawnika jest koszona gabarytową kosiarką samojezdną, to zawsze trudne do dotarcia miejsca, typu załamania, kąty, czy właśnie otoczenie drzew
i krzewów, są wykańczane bardziej precyzyjnymi kosiarkami ręcznymi typu żyłkowego lub podkaszarkami;
2. zignorowaniu ustaleń eksperta mgr inż. P. L.-K. z 30 października 2021 r., że drzewa wykazują "brak wyodrębnionej misy, co może sugerować, że prace związane z zakładaniem trawnika zostały wykonane po nasadzeniach, wskutek czego zostały zasypane szyjki korzeniowe", co wyraźnie wskazuje na przyczynę obumierania drzew w postaci nieprawidłowości w zakładaniu trawników na terenie przez jego zarządcę ZDiZ, którego działania i zaniechania są czynnikami niezależnymi od Spółki;
3. całkowitym pominięciu prawdopodobnej przyczyny obumarcia brzóz brodawkowatych,
a także zapewne jarzębów mącznych, wskazanej przez L. S. w czerwcu 2020 r. w postaci bardzo mocnego przebuchtowania terenu przez dziki (co jest zjawiskiem powszechnym w całym T., nawet na terenach silnie zurbanizowanych, a także w oddalonym od terenów leśnych pasie nadmorskim), gdy buchtowaniu terenu przez dziki i jego negatywnemu wpływowi na nasadzenia młodych drzew Skarżąca nie mogła żadną miarą zapobiec ani usunąć skutków (gdyż drzewko podważone lub wyrwane wskutek buchtowania obumiera nawet w przeciągu kilku godzin, a jednocześnie jakiekolwiek paliki, siatki, taśmy i inne tego typu zabezpieczenia nie stanowią żadnej przeszkody dla dzików) i powinno to być uznane za przyczynę niezależną od Skarżącej (o wpływie zbuchtowania terenu przez dziki na kondycję zdrowotną i żywotność drzew w zaskarżonej decyzji nie ma ani słowa);
4. poczynieniu całkowicie dowolnych ustaleń o charakterze dywagacji, że zniknięcie
28 drzew z gatunku brzoza brodawkowata pomiędzy 4 czerwca 2020 r. a 9 września 2021 r. obciąża Skarżącą (czy wręcz sugerowaniu, że drzewa te usunęła sama Spółka), podczas gdy Strona nie była w stanie w jakikolwiek sposób zapobiec buchtowaniu przez dziki ani jakimkolwiek bezprawnym działaniom czy aktom wandalizmu ze strony osób trzecich na nieogrodzonym, publicznie dostępnym terenie bez monitoringu, który nie znajdował się w posiadaniu Skarżącej, gdy jednocześnie jakiekolwiek sugerowane przez Kolegium działania następcze (przedłożenie informacji w sprawie usunięcia, przesadzenia czy zniszczenia drzew przez osoby trzecie, zawiadomienie o podejrzeniu przestępstwa) nie miałyby jakiegokolwiek znaczenia dla zachowania żywotności nasadzeń (których po ich zniknięciu i tak już tam nie było
z przyczyn niezależnych od Spółki), a jednocześnie wniosek Skarżącej o ponowne wykonanie tych nasadzeń w miejsce obumarłych nie został uwzględniony, choć realizowałby cel decyzji Marszałka z 8 czerwca 2017 r., w następstwie czego do aktualnego braku na przedmiotowym terenie brzóz brodawkowatych przyczynił się także organ pierwszej instancji;
5. poczynieniu całkowicie dowolnych ustaleń, że "brak jest podstaw ku temu, aby przyjąć, że drzewa (28 brzóz brodawkowatych) zniknęły na skutek działania siły wyższej, czy bezprawnego działania osób trzecich", wraz z niczym niepopartą sugestią, że brzozy mogła usunąć sama Skarżąca, gdy zarazem jest pewne, że drzew tych nie usunęła Spółka (a organ nie przedstawia dowodu, aby tak było; tym bardziej, że gdyby Skarżąca miała usunąć obumarłe brzozy przed oględzinami w dniu 9 września 2021 r., to tak samo i z tych samych przyczyn usunęłaby obumarłe jarzęby, co nie miało miejsca);
6. poczynieniu całkowicie dowolnych ustaleń odnośnie do "braku co najmniej właściwego nadzoru (przez Skarżącą) nad losami dokonanych nasadzeń kompensacyjnych" pomimo przedstawienia przez Spółkę dowodów, że pomimo starań, których można było od niej racjonalnie oczekiwać w odniesieniu do drzew nasadzonych na publicznie dostępnym terenie, zarządzanym przez ZDiZ (przeprowadzane cyklicznie przez pracownika Spółki zabiegi pielęgnacyjne: nawożenie wiosenne, jesienne, opryski raz
w roku, podlewanie według potrzeb), Skarżąca nie była w stanie zapobiec ani niedbałemu uszkadzaniu drzew przez osoby wykonujące prace na terenie z ramienia ZDiZ (poprzez uszkadzanie ich wykaszarką żyłkową lub kosą spalinową oraz niezgodne ze sztuką wykonanie trawników), ani buchtowaniu terenu przez dziki - co skutkowało ich obumieraniem, ani nie była w stanie zapobiec najbardziej prawdopodobnemu bezprawnemu usunięciu drzew z gatunku brzoza brodawkowata przez osoby trzecie;
7. nieuwzględnieniu w ramach ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, tego, na ile i w jakim zakresie Skarżąca była "posiadaczem nieruchomości", na której zostały wykonane nasadzenia zastępcze, o którym mowa
w art. 84 ust. 4 u.o.p. (gdy Spółka tym posiadaczem nie była, albo raczej była nim
w takim samym zakresie, jak każda osoba postronna, która miała do niej swobodny dostęp, a także w takim samym zakresie, w jakim takim "posiadaczem nieruchomości" były buchtujące tę nieruchomość dziki), oraz w jakim zakresie, w istocie rzeczy bez posiadania tej nieruchomości, Skarżąca mogła mieć faktyczny wpływ na sytuację tych posadzonych drzew, przy uwzględnieniu charakteru tej nieruchomości jako terenu publicznego, otwartego, zarządzanego przez ZDiZ, oraz bezpośrednio przyległego do pasa drogowego ul. P., czy stanowiącego jego część.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 ust. 4 i 5 u.o.p. poprzez odmowę umorzenia należności
z tytułu części opłaty ustalonej w decyzji Marszałka z 8 czerwca 2017 r. i zobowiązanie Strony do wpłaty z tego tytułu kwoty 208.140,37 zł pomimo tego, że nasadzenia zastępcze (dokonane w zamian za usunięte drzewa) nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od Skarżącej, przy jednoczesnym zignorowaniu przez organ odwoławczy okoliczności, że: (1) Skarżąca literalnie nigdy nie była "posiadaczem nieruchomości", na której zostały dokonane nasadzenia zastępcze, (2) nieruchomość, na której Spółka została zobowiązana do dokonania nasadzeń zastępczych, była nieruchomością miejską publicznie dostępną (bez możliwości jej ogrodzenia, fizycznej ochrony, monitoringu, itp.); (3) Skarżąca nie była zarządcą nieruchomości, na której została zobowiązana do dokonania nasadzeń zastępczych, a jednocześnie z materiału dowodowego wynika szereg nieprawidłowości po stronie jej zarządcy, bezpośrednio rzutujących na niemożność zachowania żywotności nasadzeń zastępczych, w szczególności niezgodne ze sztuką zakładanie trawników oraz mechaniczne uszkadzanie młodych drzew przy wykaszaniu terenu w ich bezpośrednim otoczeniu; (4) teren był buchtowany przez dziki, co z dużym prawdopodobieństwem miało bezpośredni negatywny wpływ na stan nasadzeń i mogło niemal natychmiast skutkować ich obumarciem po podważeniu lub wyrwaniu drzew przez zwierzęta, przy praktycznym braku możliwości zapobieżenia temu zjawisku; (5) po ustaleniu, że 28 brzóz brodawkowatych obumarło (najprawdopodobniej wskutek buchtowania terenu przez dziki, za co nie można odpowiedzialnością obciążyć Spółki). Wskazano, że Skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o zgodę na odpowiednie uzupełnienie nasadzeń, co realizowałoby cel kompensacji, lecz Marszałek nie wyraził na to zgody, co powinno bezpośrednio rzutować na ocenę przyczyn i stopnia przyczynienia się Spółki do niezachowania żywotności przez nasadzenia, bez umożliwienia Skarżącej odnowienia utraconych nasadzeń, co realizowałoby cel kompensacji.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości
i obciążenie Kolegium kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa
w postępowaniu przed sądem administracyjnym według norm przepisanych.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 września 2023 r., którą organ ten uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z 1 września 2022 r., umorzył "E." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością należność w kwocie 4.009,63 zł z tytułu części opłaty ustalonej w decyzji Marszałka z 8 czerwca 2017 r. za usunięcie 15 sztuk drzew z rodzaju klon, które rosły na terenie nieruchomości położonej przy ul. P. w G. (działka nr [...]) oraz zobowiązał Spółkę do wpłaty kwoty 208.140,37 zł z tytułu części opłaty ustalonej w decyzji Marszałka z 8 czerwca 2017 r. za usunięcie 15 sztuk drzew z rodzaju klon, które rosły na terenie nieruchomości położonej przy ul. P. w G. (działka nr [...]) na rzecz Marszałka.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 84 ustawy
z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.), zgodnie z którym posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (ust. 1). Opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (ust. 2). W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych (ust. 3). Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa
w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu (ust. 4). Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3,
z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana
w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności (ust. 5). W przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa
w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem (ust. 7).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wątpliwości Skarżącej dotyczących tego, na ile i w jakim zakresie była ona "posiadaczem nieruchomości", o którym mowa w art. 84 u.o.p. należy wskazać, że w ust. 1 tego artykułu ustawodawca wprowadził zasadę, zgodnie z którą posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu
(w niniejszej sprawie usunięcie drzew z działki nr [...] obręb [...]), natomiast
w ust. 4 zasadę, zgodnie z którą należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu, jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (tego, który usunął drzewa lub krzewy - w niniejszej sprawie drzewa z działki nr [...] obręb [...]). W ocenie Sądu obie te jednostki redakcyjne należy czytać łącznie, co oznacza,
że argumentacja Spółki dotycząca braku tytułu prawnego do działek nr [...]-[...] obręb [...] (czyli tych, na których dokonano nasadzeń zastępczych) nie mogła odnieść oczekiwanego przez Stronę skutku.
Należy zauważyć, że uwzględniając wniosek Spółki z 10 marca 2017 r. Marszałek wydał decyzję z 8 czerwca 2017 r., w której jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 83 ust. 1, art. 83c ust. 1, 3 i 4, art. 83d ust. 1 i 2, art. 84 ust. 4-7, art. 85 ust. 1, 3, 4a i 6, art. 86 ust. 1 pkt 7 i 10, ust. 2 i 3 oraz art. 90 ust. 2 w zw. z art. 84 ust. 1 u.o.p., zaś jako adresata zezwolenia na usunięcie drzew z terenu działki nr [...] obręb [...] wskazał właśnie Skarżącą. Należy podkreślić, że Spółka jest adresatem tej decyzji nie tylko
w zakresie przyznanego uprawnienia (do usunięcia drzew), ale również w zakresie nałożonych obowiązków (wykonanie nasadzeń zastępczych).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty będącej konsekwencją niewywiązania się nałożonego w decyzji obowiązku jest adresat zezwolenia, tj. posiadacz nieruchomości, który wystąpił
z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew. Nie można bowiem tracić z punktu widzenia okoliczności, że obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych jest ściśle skorelowany
z przyznanym w drodze zezwolenia uprawnieniem usunięcia określonych drzew. Gdyby przyjąć odmiennie, to doprowadziłoby to do sytuacji, w której określony podmiot (adresat decyzji) uzyskał korzyść w wyniku usunięcia drzew, które kolidowały z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, natomiast nie byłby on obciążony obowiązkiem zapewnienia odpowiedniej kompensacji przyrodniczej. Zatem stroną postępowania dotyczącego uiszczenia opłaty za niewykonanie nasadzeń zastępczych jest beneficjent zezwolenia na usunięcie drzew, a więc w niniejszej sprawie Skarżąca (zob. wyroki WSA w Gdańsku:
z 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 221/21 i z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 556/22, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc dalej należy zauważyć, że ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez "przyczyny niezależne od posiadacza nieruchomości" (art. 84 ust. 4 u.o.p.).
W piśmiennictwie przyjmuje się, że przyczyną taką jest siła wyższa, którą mogą być różnego rodzaju kataklizmy (tak: W. Radecki, Komentarz do ustawy o ochronie przyrody. Suplement, red. J. Sommer, Wrocław 2002, s. 83). W obecnym stanie prawnym za przyczynę taką należy uznać również np. suszę. Pojęcie przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości ma bowiem znacznie szerszy zakres przedmiotowy niż siła wyższa. Niestety w żadnym z przepisów prawa nie wskazano w sposób abstrakcyjny, jakie przyczyny należy uznać za niezależne od posiadacza nieruchomości. W związku z tym wystąpienie tych przesłanek w każdym przypadku będzie wymagało zindywidualizowanej oceny, w zależności od miejsca wykonania nasadzeń, panujących w danym miejscu warunków oraz sposobu ich wykonania. Ocena taka musi mieć charakter autonomiczny
i elastyczny z osobna w każdej z rozpoznawanych spraw.
Również w judykaturze wskazuje się, że u.o.p. nie zawiera legalnej definicji "niezależnych od posiadacza nieruchomości przyczyn utraty żywotności drzewa". Oznacza to, że przyczyn tych należy upatrywać w zdarzeniach mających charakter nadzwyczajny, którym posiadacz nieruchomości nie mógł zapobiec, pomimo dołożenia należytej staranności. Siła wyższa, w tym kataklizmy pogodowe, to okoliczności, które mogą przemawiać za przyjęciem wystąpienia niezależnej od posiadacza przyczyny utraty żywotności drzewa (zob. wyrok NSA z 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2189/18).
W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonanie nasadzeń w zamian za odstąpienie od wymogu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew stanowi uprawnienie, a nie obowiązek i ma charakter kompensacyjny. Stąd decydując się na takie rozwiązanie strona musi uwzględniać to, że spoczywa na niej obowiązek przedsięwzięcia tej czynności w taki sposób, aby przyniosła oczekiwany przez ustawodawcę rezultat, a zatem zadośćuczyniła stratom przyrody, które nastąpiły na skutek podjętych przez człowieka działań związanych z usunięciem drzew. Tym samym, korzystając z możliwości umorzenia wymaganej zaległości strona bierze na siebie odpowiedzialność, że dopełni ciążący na niej obowiązek realnego, a nie iluzorycznego zadośćuczynienia stratom w przyrodzie, a ewentualny w tym zakresie brak może być powodowany wyłącznie okolicznościami od niej niezależnymi, jak np. siła wyższa i związane z tym chociażby kataklizmy pogodowe (typu tornado), czy inne działania ludzkie, na które wpływu strona nie miała, jak np. katastrofa ekologiczna czy budowlana (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 99/18).
W świetle powyższych wskazań, w razie obumarcia części drzew posadzonych
w miejsce usuniętych istotne więc będzie w każdym przypadku przeanalizowanie warunków atmosferycznych panujących w okresie odroczenia terminu płatności oraz miejscach, w których drzewa zostały posadzone. Niezbędna będzie również weryfikacja prac ziemnych przeprowadzanych w sąsiedztwie nowo posadzonych drzew.
W szczególności znaczenie może mieć wykonywanie prac związanych z wykonaniem lub remontem urządzeń przesyłowych, które mogły mieć wpływ na stan drzew, bądź zakładanie trawników w bezpośrednim sąsiedztwie drzew.
Konsekwencją odroczenia terminu płatności jest konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia w celu ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany,
a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1483/15). Należy pamiętać, aby w toku takiego postępowania przeprowadzić wszystkie dowody mogące mieć wpływ na jego wynik, tj. te potwierdzające wykonanie nasadzeń zastępczych, ich skuteczność, czy przyczyny braku skuteczności. Ocena stanu żywotności drzew oraz ewentualnych przyczyn ich obumarcia może zatem wymagać wiedzy specjalistycznej. Podstawowym rozwiązaniem prawnym umożliwiającym rozwiązanie tego problemu są postanowienia art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zgodnie
z którym gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przytoczonej regulacji nie wynika, aby osoba wypowiadająca się jako biegły w postępowaniu administracyjnym musiała być wpisana na jakąś sformalizowaną listę biegłych lub wcześniej zdać egzamin potwierdzający posiadanie określonych kwalifikacji. W związku
z tym należy uznać, że co do zasady nie są one wymagane. Jeśli bowiem ustawodawca taką konieczność widzi, to - tak jak w przypadku szacowania wartości nieruchomości - wprowadza taki obowiązek. Dlatego też od samego początku obowiązywania k.p.a.
w literaturze przedmiotu podkreśla się, że biegłym może być osoba posiadająca specjalne wykształcenie, jak i nie mający takiego wykształcenia praktyk, który faktycznie ma potrzebne organowi wiadomości (tak: E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1970, s. 176).
Jak już wyżej wskazano biegłym może być zarówno osoba posiadająca specjalistyczne wykształcenie, jak i wiedzę praktyczną w zakresie niezbędnym do sporządzenia opinii z konkretnej dziedziny. Sporządzenie przez biegłego opinii nie zwalnia jednak automatycznie organu od weryfikacji prawidłowości wypowiedzianych w niej poglądów. Dowód z opinii biegłego jak każdy inny dowód podlega bowiem ocenie organu administracji. W związku z tym, mając wątpliwości, organ może poprosić eksperta
o wypowiedzenie poglądu uzupełniającego. Nie można również wykluczyć powołania
w toku postępowania więcej niż jednego biegłego. W takim przypadku będzie zachodzić konieczność oceny sporządzonych opinii oraz oparcia rozstrzygnięcia na wnioskach wypływających z jednej z nich. Jak już była mowa, ustawodawca nie wprowadził żadnych obiektywnych kryteriów w tym zakresie. Mogą być one wypracowane w praktyce. Niewątpliwie jednym z nich będzie poziom kwalifikacji konkretnej osoby, wynikający
z posiadanych tytułów zawodowych i naukowych lub certyfikatów wystawionych przez niezależne podmioty certyfikujące. Wyższy poziom kwalifikacji lub doświadczenia zawodowego czyni bowiem sporządzoną opinię bardziej wiarygodną.
Należy pamiętać, że o dowodzie z opinii biegłego można mówić tylko w przypadku powołania biegłego przez organ administracji prowadzący konkretne postępowanie. Jeżeli zatem jedna ze stron postępowania przedstawi opracowanie eksperckie oceniające określone okoliczności, to nie będzie ono tożsame z opinią biegłego. Taki dokument będzie miał bowiem charakter prywatny. Nie oznacza to jednak, że opracowanie takie może być pominięte. W polskim postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a., znajduje zastosowanie zasada prawdy obiektywnej. W związku z tym, jeśli jedna ze stron postępowania przedstawia dowód w postaci prywatnej opinii, mogącej podważać twierdzenia organu, to organ nie może jej zbagatelizować. Jej ocena będzie bowiem wymagać specjalistycznej wiedzy. To zaś z reguły będzie skutkowało koniecznością powołania biegłego.
Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że na etapie postępowania administracyjnego Skarżąca zaoferowała organowi trzy opinie eksperckie w celu wykazania, że nasadzenia zastępcze nie zachowały żywotności z przyczyn od niej niezależnych.
W pierwszej z nich, tj. "Raporcie z oględzin", sporządzonym 22 października 2021 r. przez dra inż. M. M., wskazano m.in., że na wszystkich martwych i na części zamierających drzew wyraźne są rany w odziomku, które najprawdopodobniej powstały
w wyniku mechanicznego uszkodzenia podczas prac utrzymaniowych pasa zieleni (koszenia trawy z wykorzystaniem wykaszarki z żyłką). Autor raportu podał, że tego typu rany stają się wrotami infekcji patogenów grzybowych, które przyczyniają się do powstania zgnilizn, a w konsekwencji do zamierania drzew. Zwrócono również uwagę, że u kilku egzemplarzy drzew stwierdzono, iż poniżej odniesionych ran wystąpiły odrosty
z odziomkowych pączków śpiących, co świadczy o tym, że system korzeniowy drzewa jest lub był sprawny, co pozwoliło na wzrost nowych pęków (do raportu dołączono dokumentację zdjęciową).
Z kolei z "Opinii dotyczącej przyczyn obumierania nasadzeń zastępczych", sporządzonej 30 października 2021 r. przez mgr inż. P. L.-K., wynika m.in., że nasadzenia jarzęba mącznego przy ul. P. w G. usytuowane w pasie zieleni pomiędzy jezdnią a chodnikiem wykazują słabą żywotność, większość z nich obumarła. Autorka opinii wskazała, że drzewa zostały posadzone i odpowiednio opalikowane, taśmy nie są uszkodzone, jakość materiału szkółkarskiego wydaje się zadowalająca. W opinii podkreślono, że większość drzew nie ma wyraźnie wydzielonej misy, co może sugerować, że prace związane z zakładaniem trawnika zostały wykonane po nasadzeniach (co jest powszechną praktyką), co często prowadzi do zasypania szyjek korzeniowych. Odnotowano, że na większości drzew widnieją stare ślady od uszkodzeń mechanicznych od kosy spalinowej, mimo opalikowania, co mogło przyczynić się do pogorszenia stanu zdrowotnego nasadzeń i w rezultacie obumarcia (do opinii dołączono dokumentację zdjęciową).
Natomiast w "Raporcie terenowym dotyczącym kondycji nasadzeń", sporządzonym 15 czerwca 2020 r. przez mgr inż. L. S., wskazano, że w trakcie oględzin
(4 czerwca 2020 r.) stwierdzono zamarcie wszystkich nasadzeń brzozy brodawkowatej (najprawdopodobniej z powodu "przebuchtowania" terenu przez dziki), natomiast nasadzenia jarzębu szwedzkiego zachowują żywotność, jednak na wysokości szyi korzeniowych stwierdzono uszkodzenia od kos żyłkowych. Autor raportu zalecił, aby uczulić osoby wykonujące pielęgnację trawników, żeby zachowały większą uwagę przy wykonywaniu prac i nie uszkadzały pni lub wykonać specjalne osłony.
Do okoliczności wynikających z ww. dokumentów Kolegium albo w ogóle się nie odniosło (kwestia buchtowania terenu przez dziki) albo odniosło się w sposób lakoniczny, nie dając wiary tezom postawionym przez autorów tych dokumentów.
Ponadto obserwacjom ww. ekspertów organ odwoławczy przeciwstawił w zasadzie tylko jeden dowód - pismo Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z 16 maja 2022 r., w którym wskazano, że trawniki zlokalizowane między ul. P. a ciągiem domów jednorodzinnych przy niej położonych są objęte pielęgnacją na zlecenie ZDiZ, do koszenia trawników jest wykorzystywana kosiarka samojezdna z zerowym promieniem skrętu. ZDiZ podał, że zgodnie z informacją uzyskaną od wykonawcy jarzęby są martwe od kilku lat, zaś wykonawca nie zaobserwował, aby kiedykolwiek były one podlewane. Dodatkowo wskazano, że teren ten jest jednym z najzimniejszym punktów w rejonie, ponieważ
z P. spływają zimą lodowate masy powietrza, co nie wpływa dobrze na żywotność nasadzeń. Końcowo poinformowano, że w wyniku przeprowadzonej wizji
w terenie nie zaobserwowano uszkodzeń pni martwych drzew, mogących uzasadniać zniszczenie ich w wyniku prac kosiarki. Do pisma tego nie załączono żadnej dokumentacji (w tym fotograficznej), nie wskazano, kto był wykonawcą prac, czy posiadał odpowiednie kwalifikacje do ich wykonywania.
W związku z powyższym jako zasadny należało ocenić sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający m.in. na nie usunięciu przez organ odwoławczy sprzeczności w materiale dowodowym.
Należy zwrócić uwagę, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, iż nowo posadzone drzewa zostały zabezpieczone poprzez opalikowanie ich z trzech stron i spionizowanie nasadzenia poprzez przywiązanie taśmą do palików. Nasadzeń nie zabezpieczono jednak od strony podłoża poprzez "obudowanie" kilkoma warstwami poziomo ułożonych na sobie palików bądź deseczek (co jest rozwiązaniem często spotykanym w praktyce), przez co teoretycznie jest możliwe,
że podczas wykaszania terenu kosą żyłkową sprzęt ten miał bezpośredni dostęp do pni drzew. Okoliczność ta potwierdza postawioną przez Skarżącą tezę (popartą dokumentami
w postaci ww. opinii eksperckich i dołączonym do nich materiałem zdjęciowym), że do niezachowania żywotności nasadzeń mogło przyczynić się niewłaściwe pielęgnowanie trawników, na których drzewa zostały posadzone.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Odnosząc się końcowo do zarzutu strony skarżącej, że organ pierwszej instancji nie wyraził zgody na uzupełnienie nasadzeń, co realizowałoby cel kompensacji, należy zauważyć, że obowiązujące rozwiązania art. 84 u.o.p. nie przewidują możliwości dokonywania nasadzeń uzupełniających w okresie odroczenia płatności za usunięcie drzew i krzewów. Taka praktyka może się wydawać zrozumiała z punktu widzenia podmiotów zainteresowanych umorzeniem odroczonych opłat. Jednak zestawiając takie zachowanie z celami, których realizacji służą nasadzenia kompensacyjne, w doktrynie wskazuje się, że jest ono sprzeczne z zasadami ochrony środowiska. Wprowadzając termin odroczenia płatności opłat za usunięcie drzew lub krzewów intencją ustawodawcy było zagwarantowanie skuteczności wykonania nasadzeń kompensacyjnych. Trzyletni okres wegetacji drzew stwarza bowiem bardzo duże prawdopodobieństwo, że nowe nasadzenia się zaadaptowały. W związku z tym dają dużą szansę, że rzeczywiście będą stanowiły formę skutecznej kompensacji przyrodniczej. Jeśli natomiast nasadzenia zostałyby wykonane np. na rok przed oceną ich skuteczności, to w praktyce mogłoby się okazać, że nie stanowią one skutecznej kompensacji zmian zachodzących w środowisku.
W związku z tym umorzenie na tej podstawie opłat pozostawałoby w sprzeczności
z wynikającą z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2256 ze zm.) zasadą "zanieczyszczający płaci". Negatywne zmiany w środowisku wywołane usunięciem drzew lub krzewów na podstawie zezwolenia nie byłyby więc w ten sposób odpowiednio kompensowane. Takie działanie pozostawałoby również w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju, mającą swoje umocowanie
w postanowieniach art. 5 Konstytucji RP. Nie można bowiem uznać, aby rozwój następował w sposób zrównoważony w sytuacji, w której negatywne zmiany w środowisku nie są w odpowiedni sposób kompensowane. Gdyby miało być inaczej, to nie byłoby podstaw do wcześniejszego postawienia opłaty w stan wykonalności na podstawie art. 84 ust. 6 u.o.p. w przypadku niezachowania żywotności przez przesadzone lub nowo nasadzone drzewa. W takim przypadku organ powinien wydać nową decyzję przeliczającą należne opłaty. Oczywiście w przypadku dużej liczby drzew stanowiących przedmiot postępowania nie można wykluczyć wystąpienia sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie będzie, na podstawie art. 104 § 2 k.p.a., wydawał decyzje częściowe,
np. w przypadku obumarcia części drzew z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, co będzie jednak możliwe tylko wówczas, gdy w zezwoleniu ich posadzenie będzie powiązane z usunięciem konkretnych drzew. Wykonane nasadzenia kompensacyjne częściowo mogą bowiem zostać uznane za prawidłowe, a ich weryfikacja nie wymaga skorzystania ze wszystkich wymienionych wyżej środków dowodowych. Podobnie może być w przypadku uznania za bezsporne obumarcia części drzew
z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości. Wydanie decyzji częściowych miałoby również tę praktyczną zaletę, że w wyniku przeprowadzania kolejnych środków dowodowych zostałby ograniczony przedmiot prowadzonego postępowania. To zaś mogłoby ułatwić końcową ocenę (tak: K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. VI, WKP 2024, teza 13).
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy istnieje możliwość oceny stanu żywotności drzew oraz ewentualnych przyczyn ich obumarcia w stanie, który miał miejsce w okresie bezpośrednio następującym od chwili określonej w art. 84 ust. 3 i 5 u.o.p. Jeśli tak, to dla oceny tej powinien powołać biegłego, który w sporządzonej opinii powinien odnieść się także do opracowań ekspertów przedstawionych przez Skarżącą.
Marszałek zweryfikuje również wskazywaną przez mgr inż. P. L.-K. prawdopodobną przyczynę obumarcia drzew, tj. założenie trawnika po dokonaniu nasadzeń, co mogło doprowadzić do zasypania szyjek korzeniowych. W tym celu organ pierwszej instancji wystąpi do właściciela (zarządcy) przedmiotowego terenu o wskazanie, czy w okresie od maja 2018 r. do czerwca 2021 r. prace takie były prowadzone, a jeśli tak, o nadesłanie związanej z tym dokumentacji.
Po przeprowadzeniu powyższych czynności (a także innych, które uzna za stosowne) Marszałek, na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oceni, czy niezachowanie żywotności nasadzeń nastąpiło z przyczyn zależnych czy niezależnych od posiadacza nieruchomości (Skarżącej), czemu da wyraz
w stosownym rozstrzygnięciu, którego uzasadnienie będzie spełniać wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu również strona skarżąca będzie zobowiązania do aktywności dowodowej poprzez wskazanie osób lub podmiotów, które zajmowały się pielęgnacją drzew w okresie od ich nasadzenia do dnia zgłoszenia organowi pierwszej instancji przeprowadzenia kontroli (wraz z przedstawieniem odpowiedniej dokumentacji w tym zakresie).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 7.499 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (2.082 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (5.400 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]