II SA/Gd 948/23

II SA/Gd 948/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Zbigniew Romała /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 88 ust.1 pkt 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 września 2023 r. nr SKO Gd/778/23 w przedmiocie kary za zniszczenie i uszkodzenie drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni
[...], od decyzji Burmistrza Miasta w Redzie z dnia 29 grudnia 2022 r.
w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 13 drzew oraz administracyjnej kary pieniężnej za uszkodzenie 6 drzew, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 88 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 w zw.
z art. 87a ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.) dalej "u.o.p.", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy:
Dnia 17 marca 2021 r. do Urzędu Miasta w Redzie drogą elektroniczną wpłynęło zawiadomienie o zniszczeniu drzew przy ul. [...] w R., poprzez wykonanie w dniach 12 i 15 marca 2021 r. zbyt drastycznych cięć pielęgnacyjnych
w koronach drzew. Do zgłoszenia dołączone zostały zdjęcia przedstawiające drzewa po dokonanej przycince wraz z dużą ilością jeszcze nieuprzątniętych gałęzi leżących pod ich pniami.
Po dokonaniu analizy dokumentacji, określeniu lokalizacji drzew, własności terenu, na którym rosną przedmiotowe drzewa, oraz dokonaniu wstępnej oceny stanu drzew na terenie wskazanym w zgłoszeniu, Burmistrza Miasta Redy (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Burmistrz Miasta") decyzją z dnia 6 lipca 2021 r. orzekł o nałożeniu na Spółdzielnię [...] (dalej jako: "Spółdzielnia", "Skarżąca") administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 27 drzew w wysokości 104.205 zł oraz administracyjnej kary pieniężnej za uszkodzenie 3 drzew
w wysokości 5.884,50 zł.
Decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości
i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wypełniając zalecenia Kolegium, Burmistrz Miasta postanowił przeprowadzić opinię biegłego dendrologa, celem ustalenia uszkodzenia lub zniszczenia łącznie 30 drzew rosnących na terenie osiedla mieszkalnego poprzez nieumiejętne wykonanie cięć pielęgnacyjnych w obrębie ich koron.
W związku z powyższym w dniu 26 kwietnia 2022 r. przeprowadzono oględziny w terenie, podczas których wskazano biegłemu drzewa, będące przedmiotem postępowania, dokonano wstępnej oceny stanu zdrowotnego oraz stopnia redukcji koron drzew, a także zaznaczono lokalizację poszczególnych drzew na mapie. Z oględzin sporządzono protokół, który po odczytaniu został podpisany przez wszystkich uczestników.
Decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r., Burmistrz Miasta nałożył na Spółdzielnię administracyjną karę pieniężną za zniszczenie 13 drzew
w wysokości 56.800 zł oraz administracyjną karę pieniężną za uszkodzenie 6 drzew w wysokości 7.855,50 zł.
W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że z wywiadu przeprowadzonego z Prezesem Spółdzielni w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2022 r. wynika, że zabiegi pielęgnacyjne drzew przeprowadzono we własnym zakresie, bez udziału firmy zewnętrznej. Nie zatrudniono specjalisty w zakresie pielęgnacji drzew. Prace podlegające ocenie (skutkujące prowadzonym postępowaniem administracyjnym) wykonano w pierwszej połowie marca 2021 r. Choć przeprowadzone zabiegi Spółdzielnia argumentuje zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, wykonanych działań nie poprzedzono ekspertyzą dendrologiczną, która potwierdziłaby rzeczywiste zagrożenia w otoczeniu przedmiotowych drzew (metodą VTA).
Przeprowadzając badanie drzew pod uwagę wzięto gatunek drzewa
i optymalny dla niego termin wykonania zabiegu, zakres przeprowadzonych cięć oraz ślady wskazujące na zabiegi wykonane w przeszłości. Posiłkowano się materiałem zdjęciowym dostępnym w podglądzie Google Street View na stronie internetowej: https://www.google.com/maps/ (zdjęcia wykonane w czerwcu 2013 r.). Sporządzono też własną dokumentację fotograficzną oraz przeprowadzono pomiary dendrometryczne.
Sporządzana w sprawie opinia dendrologiczna w pierwszej kolejności wykazała, że zabiegi wykonywano spontanicznie, w niewłaściwych dla większości gatunków terminach. Drzewa ogławiano (pozbawiano korony) niejako "na siłę" bez ich uprzedniego przygotowania do gojenia dużych ran, narażając je i często doprowadzając do infekcji patogenów i rozwoju grzybów rozkładających drewno. W konsekwencji tak niewłaściwie pielęgnowane drzewa znacząco obniżają swoją żywotność, tracą mechaniczną wytrzymałość i w przyszłości będą wymagały sanitarnego usunięcia. Okazy te tracą też swoją estetykę i tym samym ozdobną funkcję w zieleni miejskiej.
Nie potwierdzono w terenie, aby jakiekolwiek ze zbadanych drzew wymagało obniżenia korony ze względów bezpieczeństwa. Nawet gdyby w ocenie Spółdzielni taka konieczność zaistniała, zgodnie z obowiązującą ustawą o ochronie przyrody, należy zadbać o pełną dokumentację, w tym dokumentację fotograficzną argumentującą konieczność wycinki ze względów bezpieczeństwa. Brak tej dokumentacji praktycznie wyklucza zasadność przeprowadzonych cięć ogławiających.
Zdaniem biegłego niektóre z okazów drzew zostały ogłowione w przeszłości. Zabieg ten został wykonany już na drzewach dojrzałych i także został przeprowadzony nieprawidłowo. Zachowanie żywotności przez drzewa wynika jedynie z ich dużego potencjału charakterystycznego dla gatunków takich jak lipa drobnolistna, modrzew europejski, topola, czy robinia akacjowa. Biegły zwrócił uwagę na nieprawidłowości w rodzaju odbudowanej korony. Utworzona została głównie
z długopędów reiterowych, które wykształcają się z tzw. pąków uśpionych i zwykle pojawiają się na drzewach mających problemy zdrowotne, bądź uszkodzonych. Jest to sposób na szybką odbudowę aparatu asymilacyjnego i nie należy tak odbudowanej korony traktować jako oznaki zdrowotności drzewa i jego pełnej witalności. Niektóre z poddanych zabiegom drzew praktycznie w ogóle nie powinny być przycinane (np. jesion wyniosły).
W jednoznacznej ocenie biegłego zabiegi wykonywane na drzewach stanowiące zieleń ozdobną Spółdzielni nie były wykonywane zgodnie ze sztuką arborystyczną i sadowniczą, a głównym powodem przeprowadzonych cięć obniżających korony drzew była presja części mieszkańców osiedla. Drzewa są traktowane jako problem, a ich funkcja ekosystemowa i ozdobna jest w ocenie społecznej marginalna. Potwierdzają to przypadkowo przeprowadzone rozmowy
w trakcie wizji terenowej. Tymczasem planując zabiegi pielęgnacyjne należy pogodzić wszystkie aspekty związane z jej ochroną, zaczynając od zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez funkcje przyrodnicze drzew w zieleni miejskiej, które są często siedliskiem chronionych gatunków grzybów oraz zwierząt,
a także funkcje społeczne (miejsca spacerów i odpoczynku) oraz estetyczne. Pielęgnowanie drzew należy zlecać.
Organ pierwszej instancji podkreślił, że drzewa oznaczone numerami 1-7 oraz 19-22 rosną w pasie drogowym drogi wewnętrznej, osiedlowej wzdłuż miejsc postojowych lub przy wyjeździe. Drzewa te nie zasłaniają widoczności i nie kolidują
z ruchem drogowym. Drzewa nr 8-11 rosną w części zielonej, u szczytu bloku mieszkalnego, w części, która jest pozbawiona okien. Drzewa nr 13-14, 23 i 28-32 zlokalizowane są w szerokim pasie zieleni w okolicy chodnika. Siedem drzew
o numerach: 12, 16-18 oraz 24-26 rośnie na wysokości okien lub balkonów
w stosunkowo bliskiej odległości. Żadne ze wskazanych drzew, w ocenie organu pierwszej instancji, nie zagrażało bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz nie stanowiło zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Analizie poddano w sumie 32 drzewa, z czego, po uwzględnieniu w całości opinii biegłego, naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody stwierdzono
w przypadku 19 drzew, tj., zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji: zniszczenie drzew o numerach inwentaryzacyjnych: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 18, 20, 24; uszkodzenie drzew o numerach inwentaryzacyjnych: 8, 11, 13, 14, 17, 25;
Według opinii dendrologicznej przepisów ustawy nie naruszono w przypadku drzew o numerach inwentaryzacyjnych: 16, 19, 21, 22, 23, 26, 29, 30, 31, 32,
z uwagi na fakt, że zabiegi radykalnego cięcia w koronach drzew wykonywane były również w poprzednich latach i obecnie utrzymywany jest uformowany kształt korony. Nie zmienia to faktu, że zabiegi prowadzone były nieprawidłowo, okaleczając drzewa, a niemożliwe jest ustalenie kiedy proceder się rozpoczął. W większości przypadków szacuje się, że mamy do czynienia z działaniem dłuższym niż 5 lat, co uniemożliwia podjęcia działań w ramach niniejszego postępowania. Drzewa o numerach 15, 27
i 28 nie osiągnęły wymiarów wymagających zezwolenia.
Organ w oparciu o opinię biegłego za zniszczenie 13 drzew, wymienionych
w orzeczeniu naliczył karę w wysokości 56.800 zł, natomiast za uszkodzenie 6 drzew, wymienionych w orzeczeniu naliczył karę w wysokości 7.855,50 zł. Powyższe kary wyliczone zostały w oparciu o stawki określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330) dalej jako "rozporządzenie", oraz zgodnie z art. 89 ust. 1 i 2 u.o.p., według którego administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa, natomiast w przypadku uszkodzenia drzewa, karę ustala się w wysokości opłaty za usunięcie drzewa, pomnożonej przez 0,6. Szczegółowe wyliczenia przedstawione zostały w załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji.
Decyzją z dnia 5 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji zastosował się do wytycznych wskazanych w uzasadnieniu decyzji Kolegium i uzupełnił materiał dowodowy. Rozstrzygnięcie oparto o oględziny przeprowadzone w dniu 3 listopada 2022 r. z udziałem Prezesa Spółdzielni
i przedstawiciela Działu Technicznego oraz w oparciu o opinię z przeprowadzonych oględzin dendrologicznych sporządzoną przez certyfikowanego inspektora drzew, inspektora nadzoru dendrologicznego w procesie inwestycyjnym, arborystę II stopnia.
W obszernej opinii biegły odniósł się do zasad pielęgnacji drzew i ustalił, że na terenie nieruchomości należących do Spółdzielni doszło do zniszczenia 13 drzew (4 klonów pospolitych, 3 jesionów wyniosłych, 5 brzóz brodawkowatych, 1 sosny zwyczajnej) i uszkodzenia 6 drzew (2 sosen zwyczajnych, 2 klonów pospolitych, 1 jarzębu pospolitego i 1 modrzewia europejskiego).
Przedstawiona opinia jest kompleksowa, spójna, a ustalone w niej wnioski znajduję pełne potwierdzenie w przeprowadzanych rozważaniach. W toku postępowania wnioski te nie zostały podważone przez Stronę, która nie przedstawiła kontropinii. Dodatkowo zwrócono uwagę, że wnioski z tej opinii potwierdza druga opinia arborystyczna, której autor wskazał, że analiza materiału fotograficznego uzasadnia wniosek, że prace pielęgnacyjne w koronach drzew dorosłych wykonano niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz standardem cięć i pielęgnacji drzew.
W ocenie organu odwoławczego ustalenia jakich dokonał organ
I instancji oraz wymiar administracyjnych kar pieniężnych zostały dokonane prawidłowo, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że Spółdzielnia nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Nie można oczekiwać, że to organ administracji publicznej prowadzący postępowanie będzie poszukiwał dowodów na poparcie zgłaszanych przez nią okoliczności. Innymi słowy, za niewystarczające uznać należy samo kwestionowanie ustaleń, należy jeszcze zgromadzić i przedstawić dowody przemawiające za prezentowanym stanowiskiem.
Kolegium nie podzieliło zarzutu, że wnioski zawarte w opinii biegłego są "nielogiczne i oderwane od stanu faktycznego". Niezasadny jest także zarzut "niezgromadzania przez organ rzetelnej dokumentacji porównawczej, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie o ile % w 2021 r. wyniosła faktyczne redukcja korony drzewa, z pominięciem faktu, iż prace pielęgnacyjne były wykonywane na przedmiotowych drzewach co roku". W opinii biegły zwrócił uwagę, że istotne znaczenia dla pielęgnacji drzew ma termin przeprowadzania cięć, rozmiar
i dopuszczalna grubość usuwanych gałęzi. Analizując materiał dowodowy biegły uwzględnił gatunek drzew, optymalny dla nich termin wykonania zabiegu, zakres przeprowadzonych cięć oraz ślady wskazujące na wykonywania takich zabiegów
w przeszłości. Posiłkowo biegły uwzględnił także materiał zdjęciowy opracowany przez zamawiającego opinię oraz dostępny podgląd street view na stronie internetowej (zdjęcia z roku 2013). Jeżeli Spółdzielnia corocznie dokonywała zabiegów pielęgnacyjnych to powinna dysponować zdjęciami dokumentującymi zakres wykonanych prac. Skoro sam podmiot realizujący tego rodzaju prace dowodami takimi nie dysponuje, to nie może wymagać by ustaleń
w tym zakresie dokonywał organ administracji publicznej.
Reasumując zaskarżona decyzja jest prawidłowa i Kolegium nie znalazło podstaw do jej uchylenia lub zmiany.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca Spółdzielnia działająca przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta z dnia 29 grudnia 2022 r. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Strona zarzuciła naruszenie przepisu z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz z art. 87a ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.p., zgodnie
z którymi organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (w tym wypadku zniszczenie drzew, o którym mowa w art. 87a ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.p.), nie zaś jak to miało miejsce w przypadku przedmiotowej sprawy przerzucać obowiązek udawadniania okoliczności naruszenia wskazanych przepisów prawa stronie postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że żadne z przyciętych drzew nie zostało uszkodzone i wszystkie na dzień dzisiejszy posiadają zielone korony (vide: dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy). Pracownicy Spółdzielni w tym wypadku dokonywali jedynie prac pielęgnacyjnych, polegających w szczególności na usunięciu gałęzi obumarłych i nadłamanych oraz utrzymywaniu uformowanego kształtu korony danego drzewa.
Organy obu instancji dokonując oceny procentowego zmniejszenia korony danego drzewa nie brały pod uwagę, iż przedmiotowe prace pielęgnacyjne dokonywane były również w latach ubiegłych, a ponadto nie dysponowały rzetelnym materiałem dowodowym, na podstawie którego, mogłyby w sposób niebudzący żadnych wątpliwości porównać faktyczny rozmiar zmniejszenia korony danego drzewa w bieżącym roku. W tym zakresie także opinia biegłego zawierała jednie prognozę rzeczywistego zakresu prac pielęgnacyjnych. W ocenie Spółdzielni nieuprawnione jest przerzucenie ciężaru dowodu z organu na stronę postępowania (oczekiwanie zgromadzenia dokumentacji zdjęciowej). Jeżeli bowiem organ nie jest w stanie udowodnić, iż do zniszczenia drzew istotnie doszło lub doszło w okresie, którego dotyczy decyzja administracyjna (2021 r.), to nie ma podstaw aby naliczać opłatę dodatkową w tym zakresie.
Ponadto, organy obu instancji oraz biegły dokonały oceny zmniejszenia korony danego drzewa w oparciu o zdjęcia satelitarne wykonane sprzed 8 lat, nie przedstawiając przy tym w jaki sposób było możliwe obliczenie na tej podstawie zmniejszenie w okresie którego dotyczy decyzja. Bez wątpienia nie mając aktualnej dokumentacji fotograficznej, organ drugiej instancji mógł jedynie zgadywać, podpierając się opinią biegłego, która również zawierała w tym zakresie jedynie prognozę. Przyjęty przez organ materiał porównawczy w postaci wykonanych sprzed 8 laty zdjęć jest całkowicie niemiarodajny, gdyż Spółdzielnia przeprowadza prace pielęgnacyjne co roku, nie jest przy tym możliwe żeby co roku dokonywała redukcji koron wskazanych drzew o ponad 30 % w stosunku do stanu uwidocznionego przed 8 laty.
W tym stanie rzeczy, Strona postępowania konsekwentnie zaprzecza, aby doszło do ograniczenia korony, któregokolwiek z przedmiotowych drzew o ponad 30 % w 2021 r., w warunkach innych niż wskazane w treści przepisu z art. 87a ust. 2 u.o.p. Przedstawione zaś w toku postępowania zdjęcia wykazują fakt, iż przedmiotowe drzewa nie uległy uszkodzeniu, a w szczególności nie uległy zniszczeniu jakby to miało wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uwidoczniony na załączonych zdjęciach kształt drzew został im nadany wiele lat temu i jest utrzymywany przez pracowników Spółdzielni w toku co rocznych prac pielęgnacyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego
i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za m.in.: zniszczenie drzewa lub krzewu (pkt 3); uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa (pkt 4). Kara, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (ust. 2). Termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 pkt 3 odracza się na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności (ust. 4). W przypadku, o którym mowa w ust. 4, odroczenie terminu płatności kar wymierzonych za zniszczenie korony drzewa dotyczy 70% wysokości kary (ust. 5). Jak stanowi art. 89 ust. 1 u.o.p., administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustala się
w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione
z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się
w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.
Przepis art. 87a ust. 1 u.o.p. stanowi, że prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Zgodnie art. 87a ust. 2 u.o.p., prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu: 1) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych; 2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa; 3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa. Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się
w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi uszkodzenie drzewa (art. 87a ust. 4), natomiast usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa,
w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa (art. 87a ust. 5).
Podkreślenia wymaga, że decyzja w przedmiocie wymiaru kary administracyjnej za uszkodzenie lub zniszczenie drzewa jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku ziszczenia się warunków przewidzianych ustawą, organ zobligowany jest do jej wymierzenia. Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna z art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a cięciami drzew prowadzącymi do nich zniszczenia lub uszkodzenia. Bez znaczenia dla tej odpowiedzialności pozostają motywy, jakimi kieruje się strona dokonująca tych cięć (por. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., sygn. III OSK 2255/21).
Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny. W świetle art. 88 ust. 2 u.o.p. kara zasadnie została nałożona na Spółdzielnię, która jest posiadaczem nieruchomości. Skarżąca nie kwestionuje cięć przeprowadzonych przez swoich pracowników w 2021 r. i rozmiarów ubytku gałęzi korony poszczególnych drzew. Organ ustalił jakie drzewa zostały uszkodzone
i zniszczone oraz jakie miały obwody pni. Ustalenia te w powyższym zakresie nie budzą wątpliwości, nie są też kwestionowane w skardze. Organ wskazał stawkę za 1 cm obwodu pnia dla poszczególnych gatunków drzew, pomnożoną przez 0,6, stosownie do art. 89 ust. 2 u.o.p. w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. i na tej podstawie obliczył wysokość kary administracyjnej. Ustalenia te pozwoliły na zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 4 u.o.p.
Spór w sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy zgromadzony
w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że w rezultacie wykonanych w marcu 2021 r. na terenie Skarżącej Spółdzielni cięć poszczególnych drzew doszło do ich uszkodzenia i zniszczenia.
Zdaniem Sądu stanowisko organów co do zakresu szkód w obrębie drzewostanu przy budynkach przy ul. [...] w R., zasługuje na pełną akceptację. Ustalenia faktyczne organów poczynione w niniejszej sprawie, nie budzą wątpliwości Sądu, gdyż znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ pierwszej instancji przeprowadził dwukrotne oględziny drzew rosnących na przedmiotowej ulicy. W dniu 26 kwietnia 2022 r. oględziny odbyły się
z udziałem pracownika Burmistrza Miasta, biegłego dendrologa, Prezesa Zarządu Spółdzielni oraz pracownika Skarżącej. W aktach sprawy znajdują się zdjęcia zniszczonych i uszkodzonych drzew dołączone do zgłoszenia, jak również wykonane przez pracowników organu pierwszej instancji i biegłego.
Stan faktyczny potwierdza wykonana na zlecenie organu pierwszej instancji ekspertyza dendrologiczna, której celem było określenie stopnia redukcji koron drzew ze wskazaniem czy poszczególne drzewa zostały uszkodzone (ubytek powyżej 30% powierzchni korony), czy zniszczone (ubytek powyżej 50% powierzchni korony) oraz wskazanie czy redukcja koron poszczególnych drzew wynikała z utrzymywanego formowanego kształtu korony, zagrożenia bezpieczeństwa lub złego stanu zdrowotnego. Kierując się kryterium szacowanego ubytku gałęzi korony stosownie do art. 87a ust. 4 i 5 u.o.p. biegły jednoznacznie zakwalifikował 6 drzew jako uszkodzone a 13 jako zniszczone.
W postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty system dowodowy co oznacza, że jako dowód można dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Powyższa zasada została wyrażona w przytoczonym art. 75 § 1 k.p.a. W badanej sprawie powołana zasada znajdzie zastosowanie odnośnie opinii sporządzonej przez mgr J. W., który wprawdzie nie jest biegłym sądowym, to jednak ze względu na wiedzę oraz praktykę zawodową sporządzona przez niego opinia może przyczynić się do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Nadto opinia ta sporządzona została po przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie, w tym w obecności pracowników Skarżącej, przedstawiciela organu administracyjnego oraz autora opinii. Treść wskazanej opinii została potwierdzona opinią arborystyczną sporządzoną przez mgr inż. T. D. Organy odniosły się do opinii biegłych, oceniły ich treść i moc dowodową, przy czym ocena ta została przeprowadzona na tle całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w powiązaniu z innymi dowodami, natomiast wnioski wynikające z oceny poszczególnych dowodów organ zawarł w motywach rozstrzygnięcia. Uznanie za miarodajną opinii sporządzonej przez biegłych, w ocenie Sądu, mieściło się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. Opinia sporządzona przez mgr J. W. spełnia konieczne standardy, kompleksowo i precyzyjnie ustalając zakres zniszczeń i uszkodzeń poszczególnych drzew.
Przy czym zgodzić się należy, że opinia biegłego jest w pewnym zakresie korzystna dla Spółdzielni, gdyż stwierdza, że w przypadku 13 drzew (o nr inwentaryzacyjnych: 15, 16, 19, 21, 22, 23, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32) nie doszło do naruszenia ustawy. Świadczy to o rzetelnej i wnikliwej ocenie przeprowadzonej przez biegłego, który w obszernych wnioskach wyczerpująco opisał ocenę stanu każdego drzewa objętego postepowaniem administracyjnym.
Stanowisko ekspertów posiadającego specjalistyczną wiedzę w dziedzinie dendrologii i arborystyki w realiach niniejszej sprawy nie zostały podważone. Skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie kontropinii dendrologicznej i poprzestała jedynie na swoich twierdzeniach niepopartych żadnymi innymi dowodami, że nie doszło do uszkodzenia bądź zniszczenia drzew. Gdy strona z danej okoliczności wywodzi dla siebie określone skutki prawne, to powinna aktywnie uczestniczyć
w wyjaśnianiu sprawy i z własnej inicjatywy przedstawiać konkretne fakty oraz ewentualne dowody uzasadniające swoje twierdzenia. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., nie oznacza bowiem nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla Strony i uwzględnienia wszelkich wniosków strony zgłoszonych w tym zakresie.
Przechodząc do zarzutów skargi, należy podkreślić, że główny argument Strony dotyczy braku materiału dowodowego, który pozwalałby na dokładne ustalenie rozmiaru zmniejszenia korony poszczególnych drzew. W ocenie Sądu nie ma znaczenia, że organ nie ustalił, jak dokładnie wyglądała korona drzewa przed dokonaniem przycięcia, skoro na skutek przeprowadzonych cięć drzewa o nr inwetaryzacyjnym: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 18, 20, 24 zostały pozbawione niemal całej korony. Wycięcie wszystkich, bądź niemal wszystkich gałęzi należy uznać za zniszczenie drzewa, o którym mowa w art. 87a ust. 5 ustawy, a z całą pewnością usunięcie wszystkich, bądź prawie wszystkich gałęzi z drzewa przekracza dozwolony wymiar 50% wskazany w tym przepisie.
Wyjaśnić także należy, że jako koronę, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa należy rozumieć objętość korony przed pierwszym zabiegiem jej redukcji, plus objętość korony, która przyrosła w okresie po każdej kolejne jej redukcji. Ustawowy zapis mówiący o tym, iż dopuszczalne jest usunięcie do 30% lub 50% korony drzewa, która rozwinęła się w całym okresie jego rozwoju oznacza, że taka część korony może być usunięta łącznie we wszystkich dokonywanych na danym drzewie zabiegach, a nie podczas każdego zabiegu odrębnie. Zauważyć należy, że również gałęzie usunięte tworzyły koronę drzewa w okresie jego rozwoju, czyli w okresie czasu wyraźnie zaznaczonym w art. 87a ust. 2 u.o.p., jako podlegającym ochronie. Tej ochronie podlega bowiem pełna objętość korony uwzględniająca rozwój drzewa od początku jego powstania, a nie tylko ta korona, którą zastano przed ostatnim przycięciem. Obowiązujące przepisy nie pozwalają na każdorazowe obcinanie korony o 30%, bo inaczej w krótkim czasie drzewo mogłoby zostać całkowicie pozbawione korony. Punktem wyjścia do przeprowadzenia oceny prawidłowości wykonanych prac nie musi być zatem, wbrew zarzutom skargi, stan korony w chwili rozpoczęcia cięć, gdyż w takim układzie użycie przez ustawodawcę sformułowania: "w całym okresie rozwoju" byłoby zbędne (por. wyrok WSA
w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 199/23; a także K. Gruszecki, Wymierzanie kar pieniężnych za uszkodzenie drzew. Glosa do wyroku WSA z dnia 11 maja 2017 r., II SA/Sz 238/17, OwSS 2017/4/122-126).
Według składu orzekającego, pominięcie wyraźnego sformułowania "w całym okresie rozwoju drzewa", nie tylko byłoby sprzeczne z regułami wykładni językowej, ale pozwalałoby na usuwanie 30% czy 50% korony drzewa względem stanu poprzedzającego zabieg przycięcia skutkując w istocie dopuszczalnością prowadzenia w sposób niekontrolowany prac przycinania koron drzew
i do sprzecznego z intencjami ustawodawcy stosowania wykładanych regulacji u.o.p., nie wspominając o zaakceptowaniu negatywnych skutków takich zabiegów dla życia
i zdrowia drzew. Przepisy u.o.p. winny być interpretowane w kontekście jej założeń ochronnych polegających na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, do których w sposób niewątpliwy należą zadrzewieni.
Zaakcentowania przy tym wymaga, że również w ocenie dendrologa brak materiału porównawczego, w postaci dokumentacji zdjęciowej drzew z roku 2021 wykonanych przed przeprowadzeniem cięć na przedmiotowych drzewach nie jest niezbędnym materiałem dowodowym. Biegły w pisemnych wyjaśnieniach do zarzutów opinii podniósł, że posłużył się prognozami przyrostu drzew w warunkach swobodnego wzrostu, gdyż w jego ocenie takie właśnie warunki drzewom zapewniono zanim doszło do ich zniszczenia i uszkodzenia w marcu 2021 r.
W ocenie dendrologa materiał zdjęciowy z czerwca 2013 r., w połączeniu z wiedzą na temat cyklu życia drzew jest wystarczający. Przy czym biegły jednoznacznie wykluczył okoliczność, że cięcia poszczególnych drzew były prowadzone co roku, ze względu na średnice usuniętych konarów, które nie zdążyłyby przyrosnąć na taką grubość w ciągu jednego sezonu.
Biegły podkreślił także, że wykształcenie zielonej korony poszczególnych drzew nie jest dowodem na brak jej zniszczenia, świadczy jedynie o obronie drzew po utracie zdolności asymilacyjnej prawidłowej korony i szybkim wykształceniu pędów tzw. wilków, które w tym przypadku potwierdzają jedynie procent uszkodzenia, a nie jemu przeczą. Co prawda drzewa pooddawane corocznym zabiegom również wykształcają tzw. wilki, jednak wyrastają one zcharakterystycznych zgrubień na pniu i skróconych w młodości konarach powstałych wskutek wielokrotnego gojenia cięć w rejonie tzw. obrączki pobudzającej tkankę przyranną do zalewania powstałych ran. W efekcie, po kilku latach miejsca wielokrotnych cięć nabierają charakterystycznych zgrubień, których nie stwierdzono na drzewach będących przedmiotem postępowania. W analizowanym przypadku przeprowadzono cięcia nieprawidłowe, pozbawiające drzewa aparatu asymilacyjnego, co już należy rozumieć jako stratę korony.
Należy podzielić argumentację biegłego, że konieczność czy zasadność przeprowadzenia cięć, aby zachować walory estetyczne jak i poprawić bezpieczeństwo nie oznacza, że drzewo w wyniku takich cięć może zostać uszkodzone lub zniszczone. Natomiast w niniejszej sprawie, wobec poszczególnych drzew, niewłaściwe terminy i wykraczający ponad możliwości gojenia ran, zakres cięć spowodował ich zniszczenia i uszkodzenie.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej, w analizowanej sprawie organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń, które zostały rozpatrzone i ocenione zgodnie
z wymogami procedury administracyjnej. Wobec powyższego nie można stwierdzić naruszenia przez organy wskazywanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących
w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Niezasadny jest także zarzut, odnoszący się do użycia przez organ, jako materiału dowodowego, zdjęć z Googlemaps. Zdjęcia te w istocie nie stanowiły
w niniejszej sprawie głównego dowodu, na podstawie którego naliczono sporną karę. Zdaniem Sądu zdjęcia te obrazowały jedynie okoliczność, że poszczególne drzewa miały w 2013 r. koronę określonej wielkości. Dowód ten miał zatem jedynie uzupełniający, pomocniczy charakter względem dowodu z oględzin i był pomocny przy sporządzaniu wniosków opinii biegłego. Podkreślić trzeba, że w świetle otwartego katalogu źródeł dowodnych (art. 75 § 1 k.p.a.), nie ma przeszkód prawnych, aby jako dowód w sprawie dopuścić dane uzyskane zarówno z portali mapowych prowadzonych przez organy administracji rządowej (np. geoportal.gov.pl) oraz poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, jak również dane pochodzące z zasobów mapowych udostępnianych przez podmioty prawa prywatnego (np. serwis Googlemaps).
Sąd nie znajduje ponadto podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi, że wobec drzew podjęto jedynie prace pielęgnacyjne polegające na usunięciu gałęzi obumarłych i nadłamanych lub utrzymaniu uformowania kształtu korony danego drzewa. Wskazać należy, że Strona w toku postępowania uprawniona była do przedstawienia dowodów, które zobrazowałyby stan spornych drzew przed dokonaniem cięć. Tymczasem Skarżąca Spółdzielnia nie przedłożyła żadnych dowodów na potwierdzenie prowadzonych co roku prac pielęgnacyjnych (w postaci fotografii, zeznań świadków, dokumentacji dotyczącej prowadzonych prac) potwierdzających konieczność poddania zabiegom drzew. Sposób ogłowienia wszystkich drzew wskazuje jednak, że nie przycinano pojedynczych gałęzi czy konarów, a praktycznie usuwano całą lub część korony drzew. Takie też wnioski zawarł biegły w swojej opinii. Fakt zniszczenia i uszkodzenia drzew, wbrew zarzutom skargi, jednoznacznie wynika z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy (odpowiednio z 2013 r. i 2021 r.). Trudno uznać, by pozbawienie drzew koron - bo do tego sprowadzały się "przycięcia", nie nosiły znamion jego zniszczenia, skoro przeczy temu brzmienie art. 87a ust. 2 u.o.p. W sprawie Skarżąca poza ogólnym powołaniem się na stan zagrożenia, nie podała żadnych konkretnych faktów za tym przemawiających, jak i nie przedłożyła jakichkolwiek dowodów potwierdzających jej tezę o zagrożeniu wywołanym przez drzewa.
Nie zachodziły przy tym przesłanki odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej z uwagi na stan wyższej konieczności, o którym mowa w art. 89 ust. 7 u.o.p.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że niezdefiniowane w ustawie o ochronie przyrody pojęcie: "stan wyższej konieczności" należy pojmować jako sytuację wyjątkową, będącą wynikiem zaistnienia nagłej, niespodziewanej, niedającej się przewidzieć sytuacji, w której zniszczenie drzew jest jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu i życiu czy też mieniu. Oznacza to, że stan wyższej konieczności uzasadniający natychmiastowe usunięcie albo zniszczenie drzewa lub krzewu albo uszkodzenie drzewa i zwalniający z obowiązku poniesienia administracyjnej kary pieniężnej, musi być stanem nagłym i stwarzającym na tyle poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa lub krzewy (np. życie lub zdrowie ludzkie), że nie można oczekiwać na działanie uprawnionych służb lub na uzyskanie odpowiedniego zezwolenia właściwego organu. Systemowa wykładnia przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że musi to być ponadto stan nadzwyczajny, obejmujący wyjątkowe i nagłe zagrożenie, poważniejsze niż to,
o którym stanowi art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p., zgodnie z którym zezwolenie na usunięcie drzewa nie jest wymagane w razie prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2673/21).
Twierdzenia Spółdzielni, że drzewa przed redukcją koron zagrażały mieszkańcom, nie stanowi nagłej, niespodziewanej, niedającej się przewidzieć sytuacji. Strona skarżąca nie wykazała, aby cięcia redukcyjne w sposób, w jaki to nastąpiło w niniejszej sprawie były jedyną możliwością usunięcia potencjalnego bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu i życiu czy też mieniu. W tym zakresie podkreślenia wymaga, że dotychczas zebrany materiał, który Sąd uznaje za zupełny i nie wymagający poszerzania, wskazuje że drzewa nie stwarzały zagrożenia. Co więcej, dendrolog wskazał na okaz Brzozy brodawkowatej Betula pendula (nr inwentaryzacyjny 20), który obecnie zagraża wywrotem na wskutek niewłaściwie wykonanych cięć (zbyt wysokie podkrzesanie korony). Zatem to sposób wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych przez pracowników Spółdzielni doprowadził do pogorszenia stanu zdrowotnego drzew i tym samym rosnącego ryzyka ich upadku w przyszłości.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.