II SA/GD 946/24

II SA/Gd 946/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi D. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/6326/23 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
D. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 18 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/6326/23 w przedmiocie warunków zabudowy.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydent Miasta Gdyni, po ponownym rozpoznaniu wniosku M.W. z 27 czerwca 2023 r., decyzją z 13 października 2023 r.,
nr RAA.6730.2.22.2023.ES-873/99, ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. W. [...] w G., oznaczonej literami ABCD na załączniku graficznym do decyzji oraz działek nr [...], [...] obręb [...] dla realizacji dojazdu i infrastruktury.
W decyzji ustalono rodzaj inwestycji jako rozbiórka zabudowy istniejącej i budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, rodzaj zabudowy – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Na podstawie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy stwierdzono, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; na podstawie przeprowadzonej analizy przepisów odrębnych stwierdzono, że decyzja jest zgodna z tymi przepisami. W decyzji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy, wskazaną na załączniku graficznym; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 0,27; szerokość elewacji frontowej - 9,6 m z tolerancją do 20% (od ul. A.); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 11,5 m, mierzona od naturalnej istniejącej rzędnej w połowie ustalonej linii zabudowy (od ul. A.), na szerokości działki; geometria dachu - dach płaski. W uzasadnieniu odniesiono się też do uwag stron postępowania, małżonków K. wyjaśniając, że wysokość elewacji odpowiada wysokości budynku przy ul. A. [...]. Szerokość elewacji wynosi 9,60 m z możliwością 20% jej tolerancji. Parametry ustalone niniejszą decyzją są wartościami średnimi występującymi w obszarze analizowanym i nie odbiegają parametrami od zabudowy istniejącej.
Odwołanie od tej decyzji złożyli D. K. i J. K. zarzucając wyznaczenie dostępu do drogi publicznej od strony ul. A., a co za tym idzie zobligowanie inwestora do usunięcia roślinności znajdującej się wzdłuż ulicy oraz na samej działce, w celu utworzenia wjazdu na posesję. Zarzucono także naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dniu 19 stycznia 2024 r. inwestor przedstawił swoje stanowisko co do złożonego odwołania.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją
z 18 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta.
Organ odwoławczy stwierdził, że stanowiąca podstawę decyzji analiza funkcji oraz cech zagospodarowania spełnia wymogi ustawowe, a planowane przedsięwzięcie w zakresie określonym we wniosku inwestora spełnia wymogi określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. Parametry nowej zabudowy zostały określone w sposób dający się pogodzić z zaistniałym stanem rzeczy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że inwestor skierował do Prezydenta Miasta Gdyni wniosek o zaopiniowanie obsługi komunikacyjnej projektowanej zabudowy wielorodzinnej przy ul. W. [...] w G., poprzez wykonanie jednego zjazdu z ulicy A. wraz ze schematem inwestycji oraz kartą terenu, w którym nie przewiduje się wycięcia żadnych drzew (leszczyn tureckich) w związku z projektowanym zjazdem. Obecnie działka nr [...] posiada wjazd od ul. W., przy czym na środku wjazdu rośnie drzewo - jesion. Pismem
z 10 stycznia 2023 r. poprzednia właścicielka działki nr [...] wniosła o wyrażenie zgody na usunięcie drzewa - jesionu rosnącego naprzeciwko dotychczasowego zjazdu na działkę z ulicy W., jednakże Prezydent wniosek ten negatywnie zaopiniował. Z powyższego wynika zatem, że nie nastąpi jakakolwiek zmiana w istniejącym drzewostanie. Ponadto kwestia usunięcia drzew, czy ustalenia lokalizacji zjazdu nie wchodzi w zakres ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa stwierdzono, że sporządzona w sprawie analiza wykazała zgodność planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym.
Co do zgodności planowanej inwestycji w zakresie współczynnika intensywności wykorzystania terenu wskazano, iż zgodnie z obowiązującymi regulacjami wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustala się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Inwestor planuje wybudowanie budynku o powierzchni 140 m2 na działce nr [...] o powierzchni 480 m2. Zatem wskaźnik zabudowy dla przedmiotowej działki wynosi 0,31 (140 m2: 480 m2 = 0,31). Z dokumentów w sprawie (w szczególności przedstawionych w piśmie inwestora z 19 stycznia 2024 r. zestawienia poszczególnych działek wraz z określeniem powierzchni działki oraz powierzchni zabudowy) wynika, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 0,27. Wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki nr [...], należącej do skarżących, która przylega bezpośrednio do działki inwestora wynosi 0,32 (106 m2 : 330 m2 = 0,32). Ustalony w zaskarżonej decyzji wskaźnik zabudowy został ustalony w wyniku przeprowadzonej analizy. Inwestor nie złożył w tym zakresie odwołania, przy czym za takowe nie można uznać jego pisma z 14 stycznia 2024 r., jako złożonego po terminie przewidzianym dla złożenia odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. K. i J. K. zarzucili:
naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne - a w efekcie błędne - wyjaśnienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżących;
art. 7 w zw. art. 9 zd. 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżących o złożeniu przez inwestora pisma z dnia 19 stycznia 2024 r. zawierającego wniosek o przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma dokumentów, co uniemożliwiło skarżącym wypowiedzenie się co do tego pisma, obronę swoich interesów, a organowi istotnie utrudniło dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego;
art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niestaranny, co podważa zaufanie skarżących do władzy publicznej;
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdyni oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jej nieuchylenie w całości i nieorzeczenie co do istoty sprawy lub nieumorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, mimo że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;
art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania całokształtu sprawy, a także jedynie skrótowe i ogólnikowe ustosunkowanie się do zarzutów skarżących w uzasadnieniu decyzji.
naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś:
art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji zasady dobrego sąsiedztwa, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przewidującej budowę budynku wielorodzinnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, iż na przedmiotowej działce może powstać jedynie budynek jednorodzinny;
art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy przewidującej dostęp do drogi publicznej od strony ul. A., co za tym idzie - narażenie na uszkodzenie roślinności znajdującej się wzdłuż tej ulicy, podczas gdy nie ma podobnych ani innych przeciwwskazań do wyznaczenia dostępu do drogi publicznej od strony ul. W., obok obecnego wjazdu na posesję.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzucono, że żaden z organów nie odniósł się wyczerpująco do argumentów skarżących przedstawianych w składanych przez nich w toku postępowania pismach z 9 października 2023 r. i 7 listopada 2023 r. Co więcej, organ odwoławczy nie poinformował ich o złożeniu przez inwestora pisma zawierającego wniosek o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów. W rezultacie skarżący nie mieli realnej możliwości odnieść się do tego pisma i przedstawić swoich kontrargumentów, co doprowadziło do sytuacji, w której organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i nie załatwił sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Dalej wyjaśniono, że samo istnienie w promieniu 50 metrów od nieruchomości budynku wielorodzinnego nie umożliwia wybudowania kolejnego wśród budynków jednorodzinnych. W przypadku planowanej inwestycji wyraźnie brakuje zgodności z występującą wyłącznie zabudową jednorodzinną. Organ powinien wziąć pod uwagę przede wszystkim charakter bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości zamiast odnosić się w pierwszej kolejności do budynków najbardziej odległych. Organy nie wzięły pod uwagę faktu, iż znaczna część analizowanego obszaru została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dokładnie określa wymagania w zakresie minimalnej powierzchni działek dla budowy domów wielorodzinnych. Wymagania planu są znacznie bardziej rygorystyczne niż te przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowym postępowaniu.
Skarżący zwrócili też uwagę, że poprzez rozbiórkę istniejącego budynku jednorodzinnego i budowę budynku wielorodzinnego, który ścianą będzie stykał się z budynkiem skarżących, ich dom będzie przypominał mieszkanie w bloku zamiast dom jednorodzinny, straci na wartości, a komfort życia skarżących znacząco ucierpi z uwagi na sąsiedztwo kilku rodzin zamiast jednej, zaraz za ścianą. Do tego planowana zmiana położenia wjazdu będzie oznaczała wzmożony ruch przy samej granicy nieruchomości, co dodatkowo zakłóci spokój skarżących.
Ponadto, zmiana w zakresie dojazdu oznacza konieczność budowy nowego dojazdu wśród istniejącej roślinności, co naraża ją na uszkodzenia. W szczególności, na uszkodzenie narażony jest unikatowy na skalę G. podwójny szpaler leszczyny tureckiej. Istnienie technicznej możliwości uniknięcia wycinki drzew i zlokalizowania wjazdu na posesję pomiędzy nimi nie gwarantuje, że w trakcie budowy roślinność ta nie ucierpi, w szczególności poprzez naruszenie korzeni czy otarcia od pojazdów budowlanych.
W związku z powyższym, konieczne jest dokładne rozważenie wpływu proponowanej zmiany lokalizacji wjazdu na otaczającą przyrodę oraz spełnienie obowiązków wynikających z przepisów dotyczących ochrony przyrody i zieleni, aby zapewnić równowagę między potrzebami inwestycji a ochroną środowiska naturalnego.
Skarżący zaznaczyli też, że przed doręczeniem im zaskarżonej decyzji nie mieli wiedzy o tym, że poprzedniej właścicielce działki nr [...] odmówiono wycinki drzewa utrudniającego wjazd od strony ul. W. Z uwagi jednak na fakt, iż inwestycja oznaczać będzie wyburzenie starego budynku i postawienie nowego od podstaw, brak jest przeciwwskazań do wykonania wjazdu w bezpiecznej odległości od drzewa aktualnie utrudniającego wjazd, tym bardziej, że inwestor był w stanie zaplanować wjazd pomiędzy gęsto rosnącą leszczyną na odcinku 16 metrów, więc ominięcie jednego drzewa na odcinku 30 metrów nie powinno nastręczać najmniejszych trudności. W razie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącej nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, wskazane jest ustalenie dojazdu od strony ul. W.
Końcowo podkreślono, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich może dotyczyć tych kwestii, które są przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, która rozstrzyga o tym, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna na konkretnym terenie. W szczególności zaś przedmiotowa decyzja narusza interes skarżących w zakresie, w jakim dopuszcza budowę budynku wielorodzinnego dzielącego ścianę z budynkiem jednorodzinnym skarżących i posiadającego wjazd od tej samej strony mimo możliwości budowy dogodnego wjazdu od strony ul. W.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie z 16 października 2024 r. skarżący oświadczyli, że wyznaczenie rozprawy nie jest konieczne do rozstrzygnięcia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 9354 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 18 czerwca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 13 października 2023 r. ustalająca, na wniosek M. W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. W. [...] w G.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do przepisu art.61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
teren ma dostęp do drogi publicznej;
istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia grantów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie.
Weryfikacja powyższych przesłanek ustalenia warunków zabudowy wymaga przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Sposób ustalenia parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie).
Dokonując oceny sporządzonej analizy oraz jej wyników Sąd doszedł do przekonania, że została ona sporządzona prawidłowo i mogła stanowić podstawę decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności, jak wynika z akt sprawy, szerokość frontu działki nr [...] wynosi 16 m, stąd 3-krotna szerokość frontu wynosi 48 m
(3 x 16 m). Z uwagi na to, że odległość ta jest mniejsza niż minimalny obszar analizowany dopuszczony przez ustawodawcę, prawidłowo w sprawie wyznaczono obszar analizowany w odległości 50 m wokół wnioskowanej działki (od granic terenu działki nr [...]). Natomiast, co również prawidłowo ustalono, na tak wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz mieszkalno-usługowa. Zatem planowana zabudowa (wielorodzinna) stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.
Odnosząc się do tej kwestii należy wyjaśnić skarżącym, że zabudowa wielorodzinna nie stanowi naruszenia ładu przestrzennego na terenie, na którym dominuje zabudowa jednorodzinna, jeżeli w tym obszarze potwierdzone zostanie, że istnieje również zabudowa wielorodzinna, a zaprojektowane parametry nowej zabudowy nie będą przekraczać parametrów zastanej zabudowy wielorodzinnej. Zgodność nowej zabudowy w zakresie funkcji i parametrów, a więc wyrażona
w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bowiem bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10).
W związku z tym zarzut, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna, nie stanowi przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego. Takiej przesłanki nie stanowi też fakt, że projektowany budynek przylegać będzie (tak jak dotychczas istniejący budynek jednorodzinny) do domu jednorodzinnego skarżących i spowoduje, że ich dom "przypominać" będzie bardziej mieszkanie w bloku, niż w domu jednorodzinnym. Preferencje wizualne, odczucia i wrażenia właścicieli zabudowy w obszarze analizowanym nie stanowią bowiem przedmiotu rozważań organu ustalającego warunki zabudowy. Projektowana zabudowa w żaden sposób wewnętrznie nie wpływa na jednorodzinną zabudowę skarżących, nadal mieszkają oni w domu jednorodzinnym i nowa budowa nie zmieni tego układu. Naturalną zaś rzeczą jest rozwój urbanistyczny miast i wsi, zaś chęć zamieszkiwania przez skarżących w bardziej kameralnej okolicy nie może tego rozwoju hamować, jeżeli nowa zabudowa spełnia ustawowe wymogi. Także napływ nowych mieszkańców nie może stanowić przeciwskazania do realizowania przez właściciela działki zamierzeń inwestycyjnych. Komfort życia, na który wskazują skarżący, jest niewątpliwie wartością istotną i pożądaną, podobnie jak i wartość posiadanej nieruchomości oraz jej walory użytkowe. W sprawie niniejszej nie ma jednak podstaw prawnych, aby uniemożliwić inwestorce zabudowę jej nieruchomości zabudową wielorodzinną. Przepisy prawa nie uprawniają sąsiadów do domagania się, by sposób zagospodarowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie był dostosowany do ich wizji urbanistycznej. Skarżący nie mogą również wywodzić interesu prawnego z własnych bliżej nieokreślonych przewidywań co do natężenia ruchu, hałasu czy utrudnień w parkowaniu, gdyż po pierwsze zarzuty te są czysto hipotetyczne, po drugie dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego.
Niezasadny jest też zarzut wskazujący, że znaczna część obszaru analizowanego objęta jest regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dokładnie określa wymagania co do minimalnej powierzchni działek dla budowy domów wielorodzinnych, które są bardziej rygorystyczne, niż ustalenia decyzji. Jak już bowiem wskazano, decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana właśnie w sytuacji, gdy na danym terenie (tj. dla działki inwestycyjnej) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. I o ile nie budzi wątpliwości, że nowa zabudowa ma kontynuować funkcję i parametry zastanej na obszarze analizowanym zabudowy, nie oznacza to zgodności z ustaleniami planów miejscowych obejmujących tę istniejącą zabudowę. Nowa inwestycja ma być zgodna z parametrami istniejącej zabudowy, a nie z aktem prawnym regulującym kwestie zabudowy w sposób ogólny. Plan bowiem wyznacza pewne ramy, a ostateczny kształt zabudowie nadaje pozwolenie na budowę i do tych właśnie parametrów ma dostawać objęta wnioskiem o warunki zabudowy planowana inwestycja.
Zatem fakt, że przedmiotowa działka nie spełnia warunku minimalnej powierzchni działki dla zabudowy wielorodzinnej ustalonej w planie miejscowym obejmującym sąsiednie nieruchomości w obszarze analizowanym, nie stanowi o niedopuszczalności wnioskowanej zabudowy wielorodzinnej, gdyż powierzchnia przewidziana we wniosku kontynuuje parametr średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, który to parametr jest parametrem wynikającym wprost z rozporządzenia. Sama powierzchnia działki takim parametrem nie jest.
Natomiast to, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decyduje porównanie parametrów projektowanej zabudowy i występującej w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1626/21). W tym zaś zakresie, zdaniem Sądu w decyzji prawidłowo ustalono możliwe parametry zabudowy, przyjmując wskaźniki znajdujące odzwierciedlenie w istniejącej zabudowie na obszarze analizowanym, co zostało właściwie uzasadnione w sporządzonej analizie. Linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia jako nawiązanie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym, geometrię dachu ustalono na podstawie § 8 rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, w którym występują dachy płaskie.
Przechodząc do dalszych zarzutów należy stwierdzić, że ich osią jest zakwestionowanie ustalenia dotyczącego obsługi komunikacyjnej inwestycji, a mianowicie zapis, że obsługa ta odbywać się będzie od strony ul. A., nie zaś od ul. W., co z jednej strony oznaczać będzie wzmożony ruch przy samej granicy nieruchomości skarżących i zakłóci ich spokój, a z drugiej naruszy znajdującą się tam roślinność. W tym zakresie wskazać trzeba, że w toku postępowania jednoznacznie ustalono, iż wjazd na działkę od ul. W. nie jest możliwy ze względu na znajdujące się tam drzewo. Realizacja tego wjazdu wymagałaby usunięcia drzewa, a na to zgody nie uzyskała już poprzednia właścicielka nieruchomości. Natomiast, choć przeniesienie wjazdu od strony ul. A. potencjalnie również może naruszyć roślinność, to kwestia tych potencjalnych naruszeń nie stanowi o braku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) w zakresie ochrony przyrody. Trzeba bowiem podkreślić, że w wydanej decyzji inwestor został zobowiązany do takiego wykonywania prac budowlanych, aby nie naruszyć owej roślinności, ewentualnie uzyskać odpowiednie zgody i zezwolenia, zaś w wypadku niespełnienia tych wymagań – do naprawienia szkód. Obawy skarżących, że ich komfort może zostać pogorszony przez ruch samochodów wjeżdżających na sąsiednią posesję od strony ul. A., nie stanowią wystarczającej podstawy do odmówienia inwestorce takiej obsługi komunikacyjnej nieruchomości, zwłaszcza że Prezydent Miasta pozytywnie zaopiniował pismem z dnia 5 stycznia 2024 r. zaproponowany sposób obsługi planowanej inwestycji, wskazując na ograniczenia terenowe i cel zachowania istniejącego drzewostanu. W świetle obowiązujących regulacji teren inwestycji może zostać skomunikowany zarówno od strony ul. W. jak i od strony ul. A., a decyzja w tym zakresie należy do inwestora. Ponownie też podkreślić trzeba, że hałas związany z przyjeżdzającymi i parkującymi samochodami oraz komfort życia skarżących nie jest ustawową przesłanką ograniczającą w tym zakresie inwestora.
Końcowo Sąd zauważa, że organ nie miał obowiązku doręczenia skarżącym pisma inwestora z 19 stycznia 2024 r. Prawo skarżących do zapoznania się z tym pismem realizowane jest przez prawo do zapoznania się z aktami sprawy (art. 73 k.p.a.).
Dostrzec jednak należy, że przed wydaniem decyzji Kolegium zignorowało obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). Tymczasem Kolegium wydało decyzję z ewidentnym naruszeniem powyższych przepisów, nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ani nie utrwalił w aktach sprawy przyczyn tego stanu rzeczy.
Wyjaśnić jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obecnie jednolity i utrwalony jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18; z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17, z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2908/17).
W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Wprawdzie pismo inwestora z 19 stycznia 2024 r. wniesione zostało na etapie postępowania odwoławczego i na pismo to powołało się Kolegium w swoim rozstrzygnięciu, lecz w ocenie Sądu nie miało ono istotnego wpływu na prawa stron i rozstrzygnięcie sprawy. Pismo to nie stanowiło bowiem podstawy ustaleń w sprawie a jedynie miało na celu podkreślenie poprawności parametrów wyznaczonych w decyzji – w szczególności w zakresie powierzchni zabudowy i wyjaśnienie skarżącym rozbieżności między pierwotnie ustalonym wskaźnikiem (0,25) a ostatecznie ustalonym w decyzji (9,27) jak też wyjaśnienie planów inwestora w kontekście obaw skarżących o zniszczenie roślinności. Omawiany zarzut jest też o tyle niezasadny, że skarżący ostatecznie w skardze nie kwestionują ww. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a jedynie niespełnienie minimalnej wielkości powierzchni działki wynikającej z planu miejscowego dla sąsiednich działek, którą to kwestię już wyjaśniono. Tak więc ostatecznie naruszenie przez Kolegium obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, nie miało bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Sąd pragnie jednak podkreślić, że mimo iż wskazane naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy, to jednak taki sposób procedowania z ewidentnym naruszeniem prawa strony do tzw. ostatniego słowa ocenić należy jako naganny, nie odpowiadający zasadom rzetelności i profesjonalizmu, jakimi powinny kierować się instytucje publiczne w wykonywaniu nałożonych na nie zadań.
Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym można wyprowadzać z preambuły i całokształtu przepisów Konstytucji RP, w szczególności na podstawie art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 7 (zasada legalizmu), ponadto znaczenie ma preambuła we fragmencie mówiącym o "pragnieniu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych". Jak zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną (zob. np. wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r. sygn. akt K 14/03, OTK-A 2004/1/1).
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) prawo do dobrej administracji obejmuje prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację. Ponadto, zgodnie z art. 16 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) w przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewnia przestrzeganie prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do podjęcia decyzji (ust. 1). W przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia (ust. 2).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 866/11, "Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na uchwalony w dniu 6 września 2001r. przez Parlament Europejski "Europejski Kodeks Dobrej Administracji". Otóż Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w grudniu 2000 r. w Nicei umieściła w katalogu zawartych w niej praw prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela załatwienia sprawy. Nie ma przy tym żadnych powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym "dobra praktyka administracyjna", o której mówi Kodeks jest pojęciem szerszym niż przestrzeganie przepisów prawa.".
W ocenie Sądu wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek organów zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, czyli zapewnienia stronie prawa do tzw. ostatniego słowa, należy do podstawowych obowiązków procesowych organów administracji publicznej działających w sposób rzetelny i profesjonalny, z dbałością o zachowanie pełnych procesowych praw uczestników postępowania, czego wymagają zasady państwa prawa. Jakkolwiek niedochowanie tego obowiązku jest w postępowaniu sądowym oceniane pod kątem wpływu na wynik sprawy, niemniej jednak uznanie, że w okolicznościach danej sprawy taki wpływ nie zaistniał, nie oznacza akceptacji dla praktyk organów naruszających standardy dobrej administracji, którymi powinny się kierować.
Reasumując, wbrew zarzutom skargi, kontrolowane decyzje wydane zostały na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz zgodnie z przepisami prawa materialnego, mającymi zastosowanie w sprawie, w tym również przywołanymi w skardze.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie zgłosili skarżący (pismo z 19 października 2024 r.), a pozostałe strony postępowania nie wniosły sprzeciwu.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).