II SA/Gd 89/23

II SA/Gd 89/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 1914/23 - Postanowienie NSA z 2024-02-29
II OSK 1914/23 - Wyrok NSA z 2026-01-14
II SA/Po 28/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-05-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 20 ust. 4 pkt 7
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa Pomorskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 25 listopada 2022 r., nr PN-I.4131.54.2022.MK w przedmiocie nieważności uchwały dotyczącej ustanowienia planu ochrony dla Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz Województwa Pomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Województwo Pomorskie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z 25 listopada 2022 r., którym organ ten stwierdził nieważność uchwały Nr 583/XLVII/22 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 24 października 2022 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego.
Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dnia 24 października 2022 r. Sejmik Województwa Pomorskiego podjął uchwałę Nr 583/XLVII/22 w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 listopada 2022 r., Wojewoda stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2094), dalej jako u.s.w.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wezwał Sejmik do uchwalenia audytu krajobrazowego w terminie trzech lat od dnia otrzymania wezwania. Wezwanie doręczone zostało 5 marca 2019 r. Na wniosek Marszałka Województwa Pomorskiego termin wyznaczony przez Wojewodę uległ jednak przedłużeniu. Z powyższego wynika, że organy samorządu województwa pomorskiego miały pełną świadomość braku audytu krajobrazowego oraz konsekwencji związanych z opóźnieniem w tym zakresie.
Zdaniem Wojewody, plan ochrony dla Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego (dalej jako "plan ochrony dla TPK") przyjęty uchwałą Sejmiku nie zawiera obligatoryjnego elementu treściowego, określonego w art. 20 ust. 4 punkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. Z 2022 r., poz. 916 ze zm.), dalej jako "u.o.p.", to jest nie określa stref ochrony krajobrazów tam określonych zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego, a tym samym i zakazów wymienionych w art. 17 ust. 1a u.o.p. Potwierdzeniem niewykonania w pełni dyspozycji art. 20 ust. 4 u.o.p. jest treść uzasadnienia do uchwały, gdzie wskazano na brak uchwalenia dla województwa pomorskiego audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a u.p.z.p.
Plan ochrony dla TPK nie określa stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a u.p.z.p., istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego, wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a, obowiązują w danej strefie, a więc treści, o których mowa w art. 20 ust. 4 u.o..p pkt. 7. W związku z tym uchwała, która w zakresie określenia granic stref, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p., stanowi akt prawa miejscowego, w ocenie organu nadzoru, narusza prawo w sposób istotny, tj. art. 20 ust. 4 u.o.p., poprzez brak obligatoryjnego elementu treści uchwały.
Wojewoda wyjaśnił, że w piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Kwestionowana uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego nie zawiera pełnej treści przewidzianej w art. 20 ust. 4 u.o.p., przez co nie została wypełniona norma prawa, co stanowi istotne naruszenie prawa. Stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który w uzasadnieniu wyroku z 1 lipca 2022 r., sygn. akt. II SA/G1 678/22, wskazał, że uchwała w przedmiocie uchwalenia planu ochrony dla parku krajobrazowego bez uprzedniego podjęcia uchwały w sprawie audytu krajobrazowego jest nieważna.
W skardze na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze podniesiono zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 pkt 7 oraz w zw. z art. 17 ust. 1a i 19 ust. 6a u.o.p., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że uchwała sejmiku województwa w przedmiocie określenia planu ochrony parku krajobrazowego nie może zostać podjęta bez regulacji dotyczących audytu krajobrazowego.
W rezultacie wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadza się do uznania, że uchwała Sejmiku jest wadliwa, gdyż brak w niej elementu określonego w art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p., tj. brak wskazania stref ochrony krajobrazów zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a u.p.z.p. Jednakże, zdaniem strony skarżącej, ustawodawca częściowo pozostawia plan niejako w sferze postulatów, zaś częściowo, w zakresie określonym w art. 20 ust. 4a u.o.p., nadaje mu prymat aktu prawa miejscowego.
Strona skarżąca wyjaśniła, że art. 20 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 pkt 7 u.o.p. zostały wprowadzone przez ustawodawcę ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774), tą samą, którą wprowadził kompetencje dla sejmików województw do uchwalania audytu krajobrazowego. Ustawą tą wprowadzono również termin, w którym sejmiki województw miały uchwalić pierwszy audyt krajobrazowy. Wobec bezczynności organów administracji rządowej w zakresie wydania rozporządzenia w przedmiocie sposobu konstruowania audytu krajobrazowego ustawodawca nie zdecydował się na zmianę terminu na sporządzenie pierwszego audytu, przy czym nie dokonywał już zmian innych przepisów, na podstawie których wydawane są akty mające uwzględniać audyt krajobrazowy. Nie bez przyczyny ustawodawca uznał bowiem, że w przypadku braku audytu krajobrazowego kolejne akty prawa powinny być wydawane z ominięciem tego zakresu. Taka praktyka ustawodawcza, jak i orzecznicza jest stosowana również w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto zdaniem strony skarżącej, mimo wskazania w ustawie wyników audytu krajobrazowego czy elementów dziedzictwa kulturowego jako elementy obligatoryjne, w sytuacji niewystępowania lub niewskazania na terenie objętym planem chociażby elementów dziedzictwa kulturowego i zabytków, granic zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, czy też terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych lub krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym plany miejscowe winny być uchwalane bez tych elementów. Tą interpretacją kierował się ustawodawca, który w tym samym czasie ustanowił przepis dotyczący kompetencji sejmików województw do uchwalania audytów krajobrazowych, jak i wprowadzenia jego wyników do innych aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Racjonalny ustawodawca zdawał sobie bowiem sprawę, że nie ma realnej możliwości uchwalenia audytu krajobrazowego ad hoc, tak aby móc od razu wprowadzać jego wyniki do innych aktów. Co więcej, ten sam ustawodawca dopuścił odroczenie terminu uchwalenia audytu krajobrazowego nie robiąc jednocześnie żadnego zastrzeżenia, że w okresie do czasu przyjęcia audytu nie należy podejmować żadnych innych aktów prawnych. Taką wykładnią kierują się również inne organy administracji publicznej, w tym Minister Klimatu i Środowiska. U.o.p. przewiduje, że wyniki audytu krajobrazowego są uwzględniane także w planach ochrony dla parku narodowego i rezerwatu przyrody (art. 20 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy). Minister Klimatu i Środowiska tylko w roku 2022 przyjął plan ochrony dla Bieszczadzkiego Parku Narodowego, zaś w 2021 r. dla Gorczańskiego, Tatrzańskiego, Ojcowskiego i Karkonoskiego Parku Narodowego. Żaden z tych planów ochrony nie zawiera wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a u.p.z.p., gdyż w żadnym województwie audyt taki nie został uchwalony.
Również jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 516/18) "przepis przejściowy art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro ustawodawca określił wyłącznie brak wpływu znowelizowanej ustawy na plany zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące i w trakcie opracowywania), to należy uznać, że celowo nie odniósł tej regulacji przejściowej do planów ochrony parków krajobrazowych. Każda zmiana normatywna generuje wystąpienie problemu intertemporalnego polegającego na rozgraniczeniu zakresów zastosowania oraz następstw i skutków prawnych norm prawa nowego i prawa dawnego. Wyznaczenie miarodajnego reżimu oceny prawnej stanów faktycznych powstałych pod rządami danego lub nowego prawa implikuje zastosowanie odpowiedniej metody regulacji intertemporalnej. W wyroku z 18 marca 2016 r., sygn. II OSK 1443/14 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zasadniczo zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego zaistnienia (tempus regit actum). Natomiast metoda wstecznego działania nowego prawa znajdzie zastosowanie do tych sytuacji, gdy regulacja będąca następstwem zmiany normatywnej rozciąga nowe skutki prawne na stany faktyczne powstałe i zakończone w okresie po wejściu w życie dawnego prawa, ale przed wejściem w życie regulacji derogującej. Na pewno metoda bezpośredniego działania nowego prawa będzie wykorzystana w tych sytuacjach, gdy nowe prawo odnosi się wprawdzie do stanów faktycznych powstałych w okresie normatywnego oddziaływania dawnego prawa, jednakże nie narusza sfery skutków prawnych, które zostały powiązane przez dawny reżim z tymi stanami. W skardze obszernie odwołano się do uzasadnienia uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 71), wskazując że w niniejszej sprawie na skutek zastosowania unormowań ww. ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., nie doszło do naruszenia zakazu retroaktywności. W sprawie miało miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa. Przepisy art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie wyłącznie do niezakończonej procedury uchwalania planów miejscowych. Skoro racjonalny ustawodawca dostrzegł problem i określił brak wpływu znowelizowanej ustawy wyłącznie na plany zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące i w trakcie opracowywania), to należy uznać, że celowo nie odniósł tego do planów ochrony parków krajobrazowych
Podkreślono, że obowiązek uchwalania planów ochrony niezależnie od istnienia audytu krajobrazowego można wywieść z przepisów art. 18 ust. 2 i art. 20 ust. 1 u.o.p. określających ustawowy termin ustanowienia pierwszego planu ochrony (w terminie 5 lat od utworzenia parku), jak i obowiązek ponawiania ich co 20 lat. Aktualnie w parkach krajobrazowy wchodzących w skład Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych zbliża się ku końcowi 20-letni okres obowiązywania dotychczasowych planów ochrony bądź plany już wygasły, co uzasadnia uchwalenie nowych w celu zapewnienia należytej ochrony krajobrazowej.
W skardze wskazano także na stanowisko Zastępcy Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który w skierowanym do Przewodniczącego Prezydium Porozumienia Parków Krajobrazowych Polski piśmie z 8 sierpnia 2022 r. wskazał, że możliwe jest uchwalenie planu ochrony parku krajobrazowego mimo braku audytu krajobrazowego, a wymóg uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego przy sporządzaniu planu ochrony parku krajobrazowego ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dla danego województwa audyt taki został sporządzony i przyjęty stosowną uchwałą sejmiku województwa.
Strona skarżąca wyjaśniła, że na terenie województwa pomorskiego przyjmowana jest duża liczba aktów prawa miejscowego - miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które z przyczyn oczywistych nie zawierają obligatoryjnych w myśl art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym. Wiele z nich nie zawiera również obligatoryjnych w myśl art. 15 ust. 2 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.
Wskazano ponadto, że w skali całego kraju z wyjątkiem jednego przypadku, po wejściu w życie w dniu 15 marca 2019 r. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 394), nie były kwestionowane nowo uchwalane plany ochrony parków krajobrazowych, niespełniające wymogów art. 20 ust. 1 pkt 6 oaz ust. 4 pkt 7 u.o.p., których podjęto - według ustaleń skarżącego -12.
Strona skarżąca wyjaśniła także, że proces sporządzania audytu krajobrazowego toczy się nieprzerwanie od 4 września 2018 r., gdy Zarząd Województwa Pomorskiego przyjął uchwałę nr 940/360/18 w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu audytu krajobrazowego dla województwa pomorskiego. Jak dotąd zespół sporządzający dokument dokonał pełnej identyfikacji krajobrazów i określił ich cechy charakterystyczne. Na ukończeniu są oceny zidentyfikowanych krajobrazów, wskazanie ich wartości oraz zagrożeń, a także identyfikacja krajobrazów priorytetowych. Do zadań stojących przed autorami audytu należą jeszcze: określenie lokalnych form architektonicznych oraz sformułowanie zaleceń, rekomendacji i wniosków. O ogromie prac świadczy m.in. liczba wyznaczonych blisko 2 tysiące jednostek krajobrazowych i szacowana na ten moment objętość dokumentu liczona na kilkanaście tysięcy stron. Na zakres koniecznych prac oraz wielkość i złożoność audytu bezpośredni wpływ ma metodyka, określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz. U. poz. 394 ze zm.). Treść rozporządzenia była wielokrotnie komentowana przez wszystkie regiony oraz ekspertów, a głównymi zarzutami były jej błędne założenia metodologiczne oraz detaliczność. Określona w akcie wykonawczym metodyka sprawiła, że początkowe analizy wartości krajobrazów dawały efekt odwrotny od zamierzeń ustawodawcy, a z taką sytuacją spotkały się wszystkie zespoły sporządzające audyty krajobrazowe w Polsce. O potrzebie zmian w metodyce sporządzania audytu świadczy także uzasadnienie zmiany rozporządzenia (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 października 2022 r., Dz. U. poz. 2308), w którym mowa m.in. o tym, że "mechanizm ten nie odzwierciedla prawidłowo wartości zidentyfikowanych krajobrazów", "sposób waloryzacji wskaźnikowej nie przekłada się na właściwe i rzetelne wytypowanie krajobrazów priorytetowych", a także że "obecna metoda oceny krajobrazów, a następnie typowania krajobrazów priorytetowych, choć teoretycznie powinna być obiektywna, w rzeczywistości jednak nie zawsze wskazuje krajobrazy faktycznie cenne". Pomimo licznych zapowiedzi i intensywnych dyskusji, a także upływu czasu zmiana rozporządzenia weszła z życie dopiero 29 listopada 2022 r.
Kolejnym wyzwaniem, ściśle związanym ze złożonością i wysokim stopniem skomplikowania audytu, będzie proces konsultacji społecznych dokumentu oraz jego opiniowania. Dla pełnego zrozumienia jego treści oraz możliwości uzyskania wyczerpującej wiedzy, zwłaszcza w zakresie ograniczeń płynących z zapisów audytu, niezbędne powinno być prowadzenie dialogu z interesariuszami - nie tylko w trakcie 30-dniowego okresu wyłożenia i opiniowana, lecz już na etapie wcześniejszym, w nieformalnej formule. Takie podejście daje szansę na znalezienie konsensusu w próbie pogodzenia wielu stanowisk, a także może zwiększyć wartość użytkową audytu, przekładającą się na rzeczywistą i aktywną ochronę krajobrazu w całym regionie.
Podkreślono, że na czasochłonność prowadzonych prac miał również wpływ stan epidemii, w trakcie którego możliwość wyjazdów terenowych lub bezpośredniego pozyskiwania danych od innych instytucji były znacząco ograniczone. Dopiero wraz ze znoszeniem kolejnych obostrzeń możliwe było zintensyfikowanie inwentaryzacji, prac terenowych, a także współpracy zewnętrznej, jednak nie pozwoliło to na zniwelowanie wcześniejszych opóźnień. Obecny termin sporządzenia Audytu Krajobrazowego dla województwa pomorskiego został określony przez Wojewodę na 5 września 2024 r.
W świetle powyższego, w ocenie strony skarżącej, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Nr 583/XLVII/22 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 24 października 2022 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego w zakresie naruszenie prawa poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 20 ust. 7 u.o.p., gdyż dokument ten może być uchwalony w części nie obejmującej zagadnień określonych w art. 20 ust. 7 u.o.p.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z argumentacją skarżącego. Wojewoda wskazał w szczególności na prymat wykładni językowej przepisów prawa podkreślając, że wykładnia językowa zastosowanych przez niego przepisów nie prowadzi do niedających się usunąć wątpliwości. Organ wskazał także, że celem przepisu o ustanawianiu planu ochrony było uwzględnienie wszystkich istotnych aspektów danego obszaru, w tym także zawartych w audycie krajobrazowym. Nadto wyłącznie uwzględnienie wszystkich elementów obligatoryjnych planu pozwoli na zachowanie celu regulacji i zachowanie jej kompletności. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, sejmiki poszczególnych województw zobowiązane zostały do uchwalenia audytów krajobrazowych w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy (11 września 2015 r.). Wojewoda zauważył także, że zarówno audyt krajobrazowy jak i plan ochrony parku krajobrazowego przyjmowany jest w drodze uchwały sejmiku, zatem zachodzi tu tożsamość podmiotowa. W rezultacie nieuzasadnione jest stosowanie przez skarżącego analogii do zasad stosowania prawa w gospodarce przestrzennej. Wojewoda wskazał przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku z 1 lipca 2022 r. wydanym przez WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. II SA/Gl 678/22. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że uchwała w przedmiocie planu ochrony parku krajobrazowego bez uprzedniego podjęcia uchwały w sprawie audytu krajobrazowego jest nieważna. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, przyjęty plan ochrony dla Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego nie zawiera elementu obligatoryjnego określonego w art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p.
Pismem z 3 marca 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej poinformował o uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lutego 2023 r. (III OSK 2376/22), powołanego wyżej wyroku WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. II SA/Gl 678/22, stanowiącego podstawę merytoryczną rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z 25 listopada 2022 r. stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 24 października 2022 r. nr 583/XLVII/2022 w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Jak wynika z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, powodem jego wydania jest pomięcie w treści uchwały w przedmiocie planu ochrony Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego obligatoryjnych ustaleń w zakresie określenia wymienionych w ustawie stref ochrony krajobrazów, zidentyfikowanych w audycie krajobrazowym, wraz ze wskazaniem zakazów obowiązujących w danej strefie. Zdaniem Wojewody stanowi to istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności dotkniętego nim aktu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w granicach zakreślonych podstawą prawną sformułowanego w skardze zarzutu, stanowisko Wojewody Pomorskiego jest wadliwe.
Podstawą prawną podjęcia uchwały w przedmiocie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego jest art. 19 ust. 6a u.o.p., zgodnie z którym sejmik województwa ustanawia, w drodze uchwały, plan ochrony dla parku krajobrazowego w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu albo odmawia jego ustanowienia, jeżeli projekt planu jest niezgodny z celami ochrony przyrody. Plan ochrony może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony przyrody.
Z art. 20 ust. 1 u.o.p. wynikają obligatoryjne elementy treści tego planu, przy czym plan ochrony dla parku krajobrazowego sporządza się na okres 20 lat, m. in. z uwzględnieniem wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a u.p.z.p. (art. 20 ust. 1 pkt 6 u.o.p.). Nadto, na podstawie art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p., plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera określenie granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a u.p.z.p, istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego, wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy, obowiązują w danej strefie. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1a u.o.p., w parku krajobrazowym, w strefach, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7, dla terenów: 1) objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza się zakazy: a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych, b) zalesiania; 2) nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza się zakazy: a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych, b) lokalizowania nowych obiektów budowlanych odbiegających od lokalnej formy architektonicznej, c) lokalizowania nowych obiektów budowlanych o wysokości przekraczającej 2 kondygnacje lub 7 m, d) zalesiania. Powyższe przepisy dotyczące: 1) konieczności uwzględnienia w treści planów ochrony dla parków krajobrazowych wyników audytu krajobrazowego (art. 20 ust. 1 pkt 6 u.o.p.), 2) określenia w nich granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego (art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p.) oraz 3) określenia charakteru prawnego tego aktu w określonym zakresie (art. 20 ust. 4a u.o.p.) - wprowadzone zostały na mocy art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, która weszła w życie z dniem 11 września 2015 r., czyli po 3 miesiącach od dnia jej ogłoszenia (Dz. U. poz. 774 ze zm., ustawa powoływana dalej jako ustawa nowelizująca).
Z kolei, na mocy art. 38 ust. 1a u.p.z.p. dla obszaru województwa sporządza się, nie rzadziej niż raz na 20 lat, audyt krajobrazowy. Przepis ten został wprowadzony na mocy art. 7 pkt 7 ww. ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, i również wszedł w życie z dniem 11 września 2015 r., czyli po 3 miesiącach od dnia jej ogłoszenia.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej sejmiki poszczególnych województw uchwalą audyty krajobrazowe w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do dnia 11 września 2018 r. Natomiast w przypadku bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wezwie sejmik województwa do uchwalenia audytu krajobrazowego w wyznaczonym terminie, a po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 2, audyt krajobrazowy opracowuje i przyjmuje w drodze zarządzenia zastępczego wojewoda, w takim razie koszty sporządzenia audytu krajobrazowego przez wojewodę ponosi właściwy samorząd województwa (art. 13 ust. 2-4 ustawy nowelizującej).
Jednocześnie, na podstawie art. 38a ust. 6 u.p.z.p., przyjęte zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 11 stycznia 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz. U. poz. 394), które weszło w życie 15 marca 2019 r. Rozporządzenie to określa: 1) stosowaną przy sporządzaniu audytów krajobrazowych klasyfikację krajobrazów opracowaną w oparciu w szczególności o takie kryteria jak charakter dominujących w krajobrazie czynników, rzeźba terenu i pokrycie terenu; 2) sposób oceny zidentyfikowanych krajobrazów oraz wskazywania krajobrazów priorytetowych; 3) sposób uwzględnienia w audycie krajobrazowym obiektów, w tym krajobrazów, wpisanych na listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, obszarów Sieci Rezerwatów Biosfery UNESCO (MaB), parków narodowych, rezerwatów i innych form ochrony przyrody wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, 2244 i 2340), obiektów wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 i 2245); 4) szczegółowy zakres i metodologię audytu krajobrazowego. Przy czym, rozporządzenie to podlegało zmianie na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz. U. poz. 2308).
Powyżej przytoczone uregulowania prawne prowadzą do wniosku, że audyt krajobrazowy stał się nową instytucją w polskim systemie planowania przestrzennego i ochrony środowiska. Jest to rejestr występujących w przestrzeni uwarunkowań i elementów przyrodniczych lub wytworów cywilizacji, będących wynikiem działania czynników naturalnych lub człowieka. Określa on cechy charakterystyczne krajobrazu oraz zawiera rekomendacje i wnioski dotyczące jego kształtowania i ochrony. Jest sporządzany dla całego obszaru województwa, nie rzadziej niż raz na 20 lat. Jego celem jest zidentyfikowanie krajobrazów występujących na obszarze województwa, a przede wszystkim krajobrazów priorytetowych, tj. szczególnie istotnych dla społeczności danego województwa ze względu na jego wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, architektoniczne, urbanistyczne, ruralistyczne lub estetyczno-widokowe, i jako takich wymagających zachowania oraz określenia zasad i warunków kształtowania. Nadto, ustalenia audytu uwzględnia się w planie zagospodarowania przestrzennego województwa oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a w zakresie granic i sposobów zagospodarowania krajobrazów priorytetowych - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, K. Kucharski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, wyd. 2021, Legalis, Komentarz do art. 38a).
Natomiast w planach ochrony dla form ochrony przyrody powinny być określone ustalenia do aktów planistycznych. Będą one wiążące i jeżeli zostaną sformułowane w sposób dostatecznie konkretny, staną się zarazem podstawą do zwolnienia organów gminy z ponoszenia w tym zakresie kosztów odszkodowawczych spowodowanych uchwaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (uwzględniających wskazane ustalenia). W sytuacji, kiedy zakres możliwego wdrożenia interpretacji ograniczeń wynikających z ustaleń jest wątpliwy i niejasny, kwestią otwartą pozostaje ewentualny spór, który podmiot za co - w ramach odszkodowania - odpowiada. Dlatego też ustalenia powinny być określone w sposób jednoznaczny, w miarę możliwości odnosić się do konkretnych postanowień obowiązujących aktów planistycznych, bezpośrednio dotyczyć kwestii związanych z ochroną przyrody w ramach konkretnej formy przyrody i być powiązane z pozostałą częścią planów ochrony - muszą bowiem wynikać, z jakiego konkretnie powodu wprowadzane ograniczenie ma miejsce (zob. Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do ustawy i przepisów powiązanych. dr hab. Maciej J. Nowak, wyd. 2020, Legalis, komentarz do art. 20).
Z powołanych powyżej przepisów prawa jednoznacznie wynika, że część ustaleń audytu krajobrazowego w wyżej opisanym zakresie (wyznaczenia stref ochrony krajobrazu i wprowadzanych w nich zakazów) jest obligatoryjnym elementem planu ochrony parku. Niewątpliwie zaś opracowanie audytu krajobrazowego, którego treść determinują zarówno przepisy ustawy, zaś metodykę opracowania – ww. rozporządzenie Rady Ministrów, jest procesem długotrwałym, kosztownym i czasochłonnym. Opracowanie tego aktu jest jednak konieczne, również z tego względu, że determinuje treść innych aktów, w tym w szczególności planu ochrony parku krajobrazowego. Przepisy ustawy bowiem jednoznacznie wskazują jakie elementy treściowe musi zawierać plan ochrony parku (por. cyt. art. 19 ust. 6a, art. 20 ust. 4 i ust. 4a ustawy), wśród nich wymieniając również te, które pochodzą z audytu krajobrazowego.
Bezsporne jest, że uchwała nr 583/XLVII/22 z 24 października 2022 r. w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego nie uwzględnia, stosownie do treści art. 20 ust. 1 pkt 6 u.o.p., wyników audytu krajobrazowego, ponieważ audyt ten nie został opracowany dla województwa pomorskiego. Z tego samego powodu uchwała ta nie zawiera również określenia granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a, obowiązują w danej strefie (stosownie do art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p.).
Osią sporu w niniejszej sprawie jest więc przesądzenie, czy dopuszczalne jest uchwalenie planu ochrony dla parku krajobrazowego, z pominięciem obligatoryjnych elementów jego treści, wynikających z przepisów ustawowych, będących następstwem braku sporządzenia aktu (audytu krajobrazowego), z którego treści te wynikają, przy czym tłem dla rozstrzygnięcia tego sporu są przepisy przejściowe (art. 13) ustawy nowelizującej. W ocenie Sądu orzekającego w sporze tym rację przyznać należy stronie skarżącej. Stanowisko takie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 2376/22, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z 1 lipca 2022 r. (II SA/Gd 678/22), którego uzasadnienie legło u podstaw argumentacji przywołanej w rozstrzygnięciu nadzorczym.
W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że w świetle powołanego już wyżej art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej Sejmiki poszczególnych województw uchwalą audyty krajobrazowe w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. powinny były to uczynić do 11 września 2018 r. Jednocześnie, rozporządzenie Rady Ministrów z 11 stycznia 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz. U. poz. 394), określające metodykę sporządzenia audytów, weszło w życie 15 marca 2019 r., podlegając istotnej nowelizacji na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych. Powyższe obrazuje, że trzyletni termin wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej na opracowanie audytów krajobrazowych, w zakresie wyznaczenia jego daty początkowej, tj. od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej – był nierealny i niewykonalny. Upływ tego terminu, z mocy art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej, powodował przejście kompetencji do uchwalenia audytu krajobrazowego na wojewodów w trybie zarządzenia zastępczego, z czego – w województwie pomorskim wojewoda nie skorzystał – przedłużając sejmikowi województwa termin do opracowania audytu – ostatecznie do 5 września 2024 r. W tej sytuacji zatem trudno dostrzec konsekwencję w działaniu organu nadzoru, który z jednej strony nie realizuje kompetencji w zakresie opracowania audytu krajobrazowego, wynikającej z art. 13 ust. 3 ww. ustawy, jednocześnie przedłużając piastunowi pierwotnej kompetencji w tym zakresie termin do jego opracowania, a zarazem – stwierdza nieważność innego aktu, w którym ustaleń wyników audytu z opisanych przyczyn uwzględnić nie można było.
W takich okolicznościach Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyżej uzasadnieniu wyroku NSA z 28 lutego 2023 r., zgodnie z którym – biorąc pod uwagę przepisy przejściowe ustawy nowelizującej, tj. art. 13 dotyczący audytów krajobrazowych oraz art. 12 dotyczący miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uznać należy, że ustawodawca w tej ustawie nie określił żadnych reguł postępowania dotyczących prac nad planami będącymi w toku opracowania. Wojewoda przyjął, że ustawodawca, wprowadzając w art. 20 ust. 6 u.o.p. wymóg uwzględnienia audytu w uchwałach podjętych w sprawie form ochrony parku krajobrazowego, nie zwolnił z niego planów będących w opracowaniu. Inaczej mówiąc, w obowiązującym stanie prawnym istnieje konieczność poprzedzenia uchwały dotyczącej form ochrony parku krajobrazowego, przeprowadzeniem audytu krajobrazowego, a następnie uwzględnienie jego wyników w uchwalanym akcie. Uznał bowiem, że przepis przejściowy art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej wskazuje, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro ustawodawca określił wyłącznie brak wpływu znowelizowanej ustawy na plany zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące i w trakcie opracowywania), to należy uznać, że celowo nie odniósł tej regulacji przejściowej do planów ochrony parków krajobrazowych. Zdaniem Sądu taka interpretacja jest wadliwa.
W niniejszej sprawie na skutek zastosowania unormowań ustawy nowelizującej nie doszło do naruszenia zakazu retroaktywności. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Czym innym jest natomiast retrospektywność prawa, tj. sytuacja gdy regulacja prawna odnosi się do stosunków prawnych powstałych w przeszłości, które nadal trwają (i ich
treść nie została ostatecznie ukształtowana). W sprawie niniejszej miało miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa, wobec braku upływu ustawowego terminu z jednej strony (skoro został on przedłużony sejmikowi wojewódzkiemu przez wojewodę) i koniecznością kończenia prac nad uchwałą w przedmiocie planu ochrony TPK z drugiej, nie było możliwości wzięcia pod uwagę wyników audytu, którego nie było (tzw. pat uchwałodawczy), a termin uchwalenia audytu krajobrazowego dla Województwa Pomorskiego przedłużono do 5 września 2024 r. Podkreślić trzeba, że plan ochrony parku krajobrazowego jest jednym z instrumentów prawnych, który ma służyć przede wszystkim właściwej ochronie przyrody.
Sąd orzekający podziela również stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA z 28 lutego 2023 r., zgodnie z którym nie można zgodzić się z tezą, że wszystkie dokumenty, które wymagają uwzględnienia postanowień audytu, w swojej treści nie mogą być ustanowione przed uchwaleniem audytu krajobrazowego. Narusza to zarówno władztwo gminy w zakresie planowania przestrzennego, jak też realizację ustawowych obowiązków Dyrektora Parku/Zespołu Parków, czy innych organów uchwalających plany ochrony form ochrony przyrody. Przepisy u.o.p. jednoznacznie wskazują na obowiązek ustanowienia planów ochrony w terminie 5 lat od dnia utworzenia (art. 18 ust. 2 u.o.p.) parków krajobrazowych. Brak audytu nie zwalnia Dyrektora Parku/Zespołu Parków w żadnym przepisie ustawy z obowiązku w zakresie opracowania projektu tego dokumentu, jak i sejmiku województwa – z jego uchwalenia. Stanowisko prezentowane przez Wojewodę oznaczałoby, że nie ma możliwości ustanowienia planów ochrony nie tylko dla parków krajobrazowych, ale także dla parków narodowych i rezerwatów przyrody, które objęte są takim samym wymogiem. Powyższe oznaczałoby więc, że z powodu braku działań lub zaniechania jednego organu, nie byłoby możliwe realizowanie ustawowych obowiązków nałożonych na organy ochrony przyrody, skutkiem czego byłby brak adekwatnej ochrony najcenniejszych obszarów chronionych. Analizowany wymóg uwzględnienia wyników audytów w dokumentach planistycznych ma na celu wzmocnienie ochrony obszarów chronionych, tymczasem wstrzymanie z powodu braku audytu krajobrazowego, planowania ochrony tych obszarów i ustanawiania dla nich planów ochrony, byłoby osłabieniem ich ochrony. Konsekwencji tych nie dałoby się w żaden sposób pogodzić z celem omawianych regulacji. Intencją ustawodawcy było z całą pewnością wzmocnienie ochrony przyrody poprzez dodatkowe narzędzia w zakresie ochrony krajobrazu. Wyniki audytu, choć mogą zawierać pewne wskazania dotyczące ochrony krajobrazu w granicach parku krajobrazowego, nie są niezbędne, ani nawet kluczowe dla opracowania planu jego ochrony, w tym dla ustalenia szczegółowych celów ochrony, identyfikacji zagrożeń i sposobów ich eliminacji, wskazania obszarów realizacji działań ochronnych, czy określenia w planie ochrony zakresu prac związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazu oraz wskazań do dokumentów planistycznych. Jedynym elementem planu ochrony, niemożliwym do określenia w planie z uwagi na brak audytu krajobrazowego, jest określenie granic stref ochrony krajobrazów. Trzeba jednak podkreślić, że nie jest to element niezbędny w planie ochrony i warunkujący jego funkcjonowanie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały sejmiku województwa pomorskiego z 24 października 2022 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego ze względu na brak uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, z opisanych wyżej przyczyn było wadliwe.
W tej sytuacji, na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego (punkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając na rzecz Województwa Pomorskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie, na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na wniosek Wojewody, przy braku sprzeciwu strony skarżącej.