III OSK 5936/21

III OSK 5936/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Gd 885/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-04-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 55
art. 84 ust. 3, ust. 4, ust. 7
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 885/20 w sprawie ze skargi P. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 października 2020 r., nr SKO Gd/754/20 w przedmiocie przeliczenia opłaty za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gd 885/20 po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO) z 1 października 2020 r., nr SKO Gd/754/20 w przedmiocie przeliczenia opłaty za usunięcie drzew, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta z 27 marca 2018 r., skarżąca uzyskała zezwolenie na usunięcie 25 sztuk drzew z działki nr [...] obręb [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. W pkt 4 rozstrzygnięcia ustalono opłatę za usunięcie 19 sztuk drzew wymienionych w zezwoleniu, w wysokości 67 415 zł, a w pkt 6 - zgodę na usunięcie drzew uzależniono od posadzenia na terenie nieruchomości nr [...] i nr [...] obręb [...] przy ul. [...], 25 sztuk drzew: tj.: 11 cisów pospolitych o wysokości min. 100 cm, 7 sztuk głogów pośrednich "Paul`s Scarlet" i 7 szt. głogów pośrednich "Candidoplena", o obwodach pni nie mniejszych niż 16 cm mierzonych na wysokości 100 cm. Termin wykonania nasadzeń ustalono do dnia 31 maja 2019 r.
W dniu 6 czerwca 2019 r. skarżąca poinformowała o wykonaniu nasadzeń, a w dniu 18 lipca 2019 r. odbyły się oględziny, podczas których stwierdzono, że wprawdzie wszystkie nasadzenia zachowały żywotność, lecz 14 głogów pośrednich ma obwody pni mniejsze, niż określone w decyzji z 27 marca 2018 r., wynosząc od 9,5 cm do 11 cm.
W tym stanie rzeczy, Prezydent decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r., na podstawie art. 84 ust. 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm., dalej: u.o.p.), orzekł o przeliczeniu opłaty za usunięcie drzew, w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zostały nasadzone zgodnie z decyzją i o ustaleniu jej wysokości na kwotę 37 452,40 zł. Jednocześnie organ zobowiązał skarżącą do zapłaty ww. kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Po wniesieniu odwołania przez skarżącą, decyzją z 1 października 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono naruszenie art. 84 ust. 4 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie, mimo że wszystkie nasadzone drzewa zachowały żywotność, co winno prowadzić do umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew oraz naruszenie art. 84 ust. 7 ustawy poprzez jego błędną wykładnię zakładającą, że każda niezgodność z decyzją ustalającą warunki nasadzeń, uzasadnia proporcjonalne przeliczenie opłaty, mimo że cel kompensacji przyrodniczej został osiągnięty i nie doszło do niewykonania obowiązku nasadzeń.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie zakresu pojęcia dokonania nasadzeń zgodnie z zezwoleniem. Jak wynika bowiem z okoliczności sprawy, które nie są przedmiotem sporu, w zakreślonym terminie skarżąca dokonała nasadzeń wymaganej ilości drzew, odpowiednich gatunków, które to nasadzenia zachowały żywotność. Jednakże, w odniesieniu do 14 sztuk głogów organ stwierdził nasadzenie drzew w obwodach mniejszych, niż określone w zezwoleniu.
Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że strona nie wykonała nasadzeń zgodnie z zezwoleniem w zakresie istotnego parametru dendrometrycznego. Nie ma przy tym znaczenia, że owe nasadzenia zachowały żywotność, skoro kompensacja środowiskowa wymagała posadzenia drzew o określonych obwodach pni.
W skardze kasacyjnej skarżąca, reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Skarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 punkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:
a. art. 84 ust. 7 w zw. z ust. 3 ustawy z 17 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55) przez jego zastosowanie w sytuacji faktycznej niniejszej sprawy, to jest w okolicznościach, że nastąpiło wykonanie nasadzeń zastępczych oraz że nastąpiła pełna kompensacja uszczerbku w przyrodzie.
b. art. 84 ust. 7 w zw. z ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że każda niezgodność z decyzją ("wszelkie odstępstwa w tym zakresie należy oceniać jako brak takiej kompensacji") ustalającą warunki nasadzeń uzasadnia proporcjonalne przeliczenie opłaty (zastosowanie wykładni językowej w oderwaniu od wykładni celowościowej i systemowej przepisu) i wskutek tego:
- zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy cel kompensacji przyrodniczej został osiągnięty i nie doszło do niewykonania obowiązku dokonania nasadzeń;
- jego zastosowanie, mimo że Sąd uzasadniając literalne stosowanie tego przepisu odnosi się do różnicowania wagi dokonywanych nasadzeń na terenach miejskich i w domyśle innych terenach, wpływu wielkości pnia na żywotność drzewa, jak również wpływu wielkości pnia na szybkość możliwości zastąpienia wyciętego drzewa, mimo że takich ustaleń przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają;
- jego zastosowanie, mimo braku ustalenia jaki charakter ma opłata, o której mowa w tym przepisie,
- jego zastosowanie, mimo że w przypadku dalej idącym, to jest w przypadku niezachowania żywotności nasadzeń z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, "konieczne jest wydanie decyzji organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu nakłada ponownie w drodze decyzji obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych";
c. art. 84 ust. 7 w zw. z ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności błędną wykładnię zakresu terminu dokonania nasadzeń zgodnie z zezwoleniem, sprzeczną z normą z art. 5 Konstytucji RP, stanowiącym o zrównoważonym rozwoju i wskutek tego zastosowanie wskazanego przepisu ustawy o ochronie przyrody w okolicznościach wypełnienia warunków zezwolenia oraz przy pominięciu braku istotnego dowodu w sprawie, to jest braku potwierdzenia prawidłowości pomiaru wskutek braku ustalenia głębokości nasadzeń i poprzez uznanie tego faktu za spekulację,
d. art. 5 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, mimo że zasady zrównoważonego rozwoju przez skarżącą zostały zachowane;
2. na podstawie art. 174 punkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wyniki postępowania, to jest nieprzeprowadzenie dowodu na fakt sposobu pomiaru grubości nasadzeń i przyjęcie zarzutu skarżącej co do jego prawidłowości jako spekulację i nową okoliczność podnoszoną dopiero na etapie postępowania sądowego mimo, że skarżąca na każdym etapie kwestionowała działanie organów administracji.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2022 r., I OSK 2347/21, LEX nr 3436272).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej sformułowany w następujący sposób "2. Na podstawie art. 174 punkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wyniki postępowania, to jest nieprzeprowadzenie dowodu na fakt sposobu pomiaru grubości nasadzeń i przyjęcie zarzutu Skarżącej co do jego prawidłowości jako spekulację i nową okoliczność podnoszoną dopiero na etapie postępowania sądowego mimo, że Skarżąca na każdym etapie kwestionowała działanie organów administracji".
Wyjaśnić należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano żadnych przepisów postępowania, które można powiązać z zarzutem wskazanym w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1235/23 oraz powołane tam orzecznictwo). Z powyższych przyczyn podniesiony zarzut w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku.
W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego podniesione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1.a. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 84 ust. 7 w zw. z ust. 3 ustawy z 17 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55) przez jego zastosowanie w sytuacji faktycznej niniejszej sprawy, to jest w okolicznościach, że nastąpiło wykonanie nasadzeń zastępczych oraz, że nastąpiła pełna kompensacja uszczerbku w przyrodzie. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 84 ust. 7 u.o.p., "W przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem". W myśl art. 84 ust. 3 u.o.p., "W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych".
Z konstrukcji normatywnej art. 84 ust. 7 u.o.p. wynika, że wymogi wykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, powinno określać zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu.
Istotne znaczenie dla wykładni przepisów regulujących zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu mają cele ochrony przyrody. Są one uregulowane w art. 2 ust. 2 u.o.p. Ustawodawca w tym przepisie stworzył zamknięty katalog celów ochrony przyrody przenikający całą problematykę ustawy o ochronie przyrody, w której unormowano zarówno cele ogólne ochrony przyrody, jak i jej cele szczegółowe.
Przepisy regulujące zezwolenie na usuwanie drzewa lub krzewu należy interpretować z uwzględnieniem schematu odpowiedzi na trzy pytania: 1) jak dany cel ochrony przyrody należy realizować, udzielając zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu (art. 83 u.o.p.)?; 2) jakie sposoby działania należy wybrać do realizacji takiego zezwolenia (art. 83a u.o.p.)?; 3) jakie warunki powinny być stworzone do wykonania przedmiotowego zezwolenia (art. 83b u.o.p.)? Ustawodawca w art. 83 ust. 1 u.o.p. uregulował zasadę, według której usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3169/17, LEX nr 2761949). W piśmiennictwie wskazano, że "(...) istota zezwoleń polega na indywidualnym uchylaniu zakazu wprowadzonego przez ustawodawcę w celach prewencyjnych. Uchylenie takie może nastąpić tylko w takiej sytuacji, w jakiej przewidział to ustawodawca" (M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1996, s. 153). Pozycję prawną adresata zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu w przepisach ustawy o ochronie przyrody określają obowiązki i uprawnienia. Obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art. 74 i 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.) – dalej Konstytucja RP, por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1871/10, LEX nr 1134691). W prawie charakterystykę obowiązku prawnego można przeprowadzić wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, autor ten wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela, przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125).
Według NSA: "Wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, jest pozostawione uznaniu administracyjnemu na warunkach ustawowo określonych i podlega kontroli sądowej" (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2023 r., sygn. akt. III OSK 6808/21, LEX nr 3502076).
Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że różnica między obwodami pni drzew nasadzonych, a tymi określonymi w zezwoleniu z 27 marca 2018 r. jest duża (od 6,5 cm do 5 cm), co niewątpliwie ma znaczenie dla oceny kompensacji takich nasadzeń oraz dla uszczerbku w środowisku, jak i dla kwestii postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie z uwagi na znacznie mniejszą średnicę drzew nasadzonych od tych, które były objęte obowiązkiem nasadzenia, konstatację zawartą dopiero w skardze co do możliwości wpływu głębokości nasadzeń na mniejszą średnicę drzew mierzonych na wysokości 100 cm trzeba ocenić jako spekulację. Zarzut co do sposobu pomiaru nasadzeń nie został sformułowany w postępowaniu przed organami, a kwestia nasadzeń 14 sztuk głogu o obwodach mniejszych niż nakazano w decyzji z 27 marca 2018 r. była niezaprzeczalna.
Nie jest zasadny również zarzut przedstawiony w pkt 1.b. petitum skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 84 ust. 7 w zw. z ust. 3 u.o.p. polegającej na przyjęciu, że każda niezgodność z decyzją ("wszelkie odstępstwa w tym zakresie należy oceniać jako brak takiej kompensacji") ustalającą warunki nasadzeń uzasadnia proporcjonalne przeliczenie opłaty. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji ocenił zakres odstępstw od warunków określonych w decyzji.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w zezwoleniu z 27 marca 2018 r. Prezydent nakazał dokonać nasadzenia m.in. 7 sztuk głogu pośredniego "Paul`s Scarlet" i 7 sztuk głogu pośredniego "Candidoplena" o obwodach pni nie mniejszych niż 16 cm mierzonych na wysokości 100 cm. Z niekwestionowanych na etapie postępowania administracyjnego ustaleń organu wynika natomiast, że skarżąca dokonała nasadzeń głogów w wystarczającej ilości, jednakże obwody pni okazały się mniejsze i wynosiły od 9,5 cm do 11 cm. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona nie wykonała nasadzeń zgodnie z zezwoleniem w zakresie istotnego parametru dendrometrycznego. Nie ma przy tym znaczenia, że owe nasadzenia zachowały żywotność, skoro kompensacja środowiskowa wymagała posadzenia drzew o określonych obwodach pni. Mimo więc posadzenia drzew odpowiedniego gatunku, lecz o istotnie mniejszych parametrach, działania te w rzeczywistości tylko pozornie kompensują uszczerbek w środowisku, gdyż osiągnięcie przez nasadzenia parametrów istotnych środowiskowo będzie wydłużone w czasie w stosunku do dokonania nasadzeń o odpowiednich obwodach pni ustalonych przez Prezydenta Miasta.
Odnosząc się dalej do treści zarzutu przedstawionego w pkt 1.b. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 84 ust. 7 w zw. z ust. 3 u.o.p., ponieważ cel kompensacji przyrodniczej nie został osiągnięty i nie doszło do wykonania obowiązku dokonania nasadzeń zgodnie z treścią zezwolenia. Wskazać należy, że różnica między obwodami pni drzew nasadzonych, a tymi określonymi w zezwoleniu z 27 marca 2018 r. jest duża (od 6,5 cm do 5 cm).
Skarżąca w skardze kasacyjnej nie zakwestionowała w sposób skuteczny, że naliczona opłata nie została przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który za zasadne uznał działania organów polegające na zastosowaniu art. 84 ust. 7 u.o.p i dokonaniu przeliczenia opłaty za wycięcie drzew proporcjonalnie do zakresu nasadzeń zrealizowanych niezgodnie z zezwoleniem z 27 marca 2018 r.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1.d.c. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 84 ust. 7 w zw. z ust. 3 u.o.p. przez jego błędną wykładnię, a w szczególności błędną wykładnię zakresu terminu dokonania nasadzeń zgodnie z zezwoleniem, sprzeczną z normą z art. 5 Konstytucji RP, stanowiącym o zrównoważonym rozwoju i wskutek tego zastosowanie wskazanego przepisu ustawy o ochronie przyrody w okolicznościach wypełnienia warunków zezwolenia oraz przy pominięciu braku istotnego dowodu w sprawie, to jest braku potwierdzenia prawidłowości pomiaru wskutek braku ustalenia głębokości nasadzeń i poprzez uznanie tego faktu za spekulację oraz art. 5 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, mimo że zasady zrównoważonego rozwoju przez skarżącą zostały zachowane.
Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie z uwagi na znacznie mniejszą średnicę drzew nasadzonych od tych, które były objęte obowiązkiem nasadzenia, konstatację zawartą dopiero w skardze co do możliwości wpływu głębokości nasadzeń na mniejszą średnicę drzew mierzonych na wysokości 100 cm, należało ocenić jako spekulację. Ma rację Sąd I instancji, że zarzut co do sposobu pomiaru nasadzeń nie został sformułowany w postępowaniu przed organami, a kwestia nasadzeń 14 sztuk głogu o obwodach mniejszych niż nakazano w decyzji z 27 marca 2018 r. nie była kwestionowana.
Wykładnia art. 84 ust. 7 w zw. z ust. 3 u.o.p. jest zgodna z zasadą zrównoważonego rozwoju. Zasada zrównoważonego rozwoju wyznacza koncepcję programową całego systemu przepisów prawa ochrony środowiska. Obecnie podstawowe normy konstytucyjne dotyczące zasad ochrony środowiska są zawarte w art. 5, 74 i 86 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Należy zgodzić się z A. Kaźmierską-Patrzyczną, że: "[...] zasada zrównoważonego rozwoju, będąc początkowo jedynie ideą programów ochrony środowiska i dokumentów politycznych, miała charakter postulatu systemu prawa, była wskazówką w procesie stosowania lub tworzenia prawa. Wprowadzenie jej do Konstytucji RP oraz przepisówustawowych spowodowało, że zrównoważony rozwój stał się zasadą prawną, regułą zawartą wprost w tekstach aktów prawnych. Dlatego też należy stwierdzić, że zrównoważony rozwój jako zasada prawna jest wiążącą prawnie normą, włączoną do systemu prawa i spełniającą szczególną rolę wobec innych norm tego systemu" (zob. A. Kaźmierska-Patrzyczna, Ochrona różnorodności biologicznej w systemie prawnej ochrony przyrody, Warszawa 2019, s. 91).
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i opartej na wyroku WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 66/21 wskazać należy, że wyrok ten jest nieprawomocny i został uchylony wyrokiem NSA z 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5875/21. NSA uchylając wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 66/21 i odnosząc się do wykładni art. 84 ust. 7 u.o.p. wskazał, że "Jeżeli brzmienie danej normy nie budzi żadnej wątpliwości, czyli ma miejsce zrozumienie bezpośrednie, a więc clara non sunt interpretanda, to nie zachodzi konieczność dokonywania wykładni normy prawa. Gdyby nawet przyjąć, że należy dokonać wykładni normy prawa, to w pierwszym rzędzie należy ustalać znaczenie normy ze względu na kontekst językowy". Wykładnia systemowa, czy też celowościowa nie może w żadnym razie być contra legem czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę przez wykreowanie nowej sprzecznej z gramatycznym brzmieniem przepisu normy prawnej, gdyż wówczas podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej. Zgodzić należy się z poglądem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji dokonując wykładni ww. przepisu pomija fakt, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty lub dokonanie nowych nasadzeń mających zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia.
Naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 84 ust. 7 u.o.p., polegające na niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, musi pociągać za sobą skutki prawne w postaci naliczenia opłaty, która jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5875/21).
Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.