II SA/Gd 842/20

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odtworzenia akt dotyczących dokumentacji projektowej obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

D. O., we wniosku z 24 lutego 2020 r., wystąpiła do Burmistrza Gminy (dalej jako Burmistrz) o wszczęcie postępowania w przedmiocie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy dotyczącej dokumentacji projektowej budynku położonego przy ul. Ż. w P. Z pism uzupełniających ten wniosek wynikało, że chodzi w szczególności o odnalezienie protokołów odbioru ww. budynku mieszkalnego, oddania do użytkowania budynku gospodarczego, aneks do projektu budowlanego (zawierający informacje o kształcie dachu), dziennik budowy, przy czym chodzi o dokumenty przekazane po 31 grudnia 2003 r.

W postanowieniu z 25 maja 2020 r. Burmistrz stwierdził, że odtworzenie zaginionych lub zniszczonych akt sprawy dotyczącej dokumentacji projektowej budynku przy ul. Ż. w P. w części dotyczącej dziennika budowy, protokołów odbioru budynku mieszkalnego i gospodarczego – przekazania do zamieszkania/użytkowania budynku mieszkalnego oraz gospodarczego i innych dokumentów niezbędnych do zakończenia budowy przekazanych pod 31 grudnia 2003 r. jest niemożliwe. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że dokonał kwerendy zasobów archiwalnych Urzędu w odniesieniu do ww. budynku i ujawnił, że posiadana dokumentacja dotyczy lat 1972 – 1992. Organ wyjaśnił też, że w rejestrach znajduje się dokumentacja z lat osiemdziesiątych dotycząca zagospodarowania ww. terenu, w tym decyzje o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wraz z aneksem i kopiami rysunków, decyzja o pozwoleniu na budowę przyłącza i instalacji wewnętrznej oraz decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego wraz z projektem technicznym. Z wszystkimi tymi dokumentacji wnioskodawczyni została zapoznana. Jak podkreślił organ, wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnego dowodu, z którego wynikałoby że istnieją jakiekolwiek dokumenty dotyczące robót budowlanych wykonanych po 2003 r. W konsekwencji, odtworzenie akt we wnioskowanym kierunku jest niemożliwe.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła D. O.

W postanowieniu z 1 września 2020 r., sygn. akt [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Zdaniem Kolegium, żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje, by możliwe było rozstrzyganie "sprawy o odtworzenie akt". Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem żadnej regulacji w tym zakresie, a dział IX ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), regulujący problematykę postępowania w razie zniszczenia lub zaginięcia akt, dotyczy tylko postępowania sądowego. W konsekwencji, wadliwie w niniejszej sprawie Burmistrz wydał postanowienie w rozumieniu k.p.a., gdyż w istocie w niniejszej sprawie nie mogło się toczyć postępowanie administracyjne. Co więcej, zgodnie z k.p.a., zażalenie jako samoistny środek odwoławczy, służy jedynie od postanowień enumeratywnie wskazanych w kodeksie. Niedopuszczalne jest natomiast zażalenie na czynność organu administracji, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a. Organ I instancji również wadliwie pouczył wnioskodawczynię o tym, że tego rodzaju środek odwoławczy jej przysługuje, co jednak – jak wskazało Kolegium - nie może doprowadzić do jego wykreowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Skoro bowiem środek ten nie wynika z przepisów prawa, to o jego istnieniu nie mogą decydować organy administracji.

Na powyższe postanowienie Kolegium skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego. Skarżąca wskazała, że odtworzenie akt, zgodnie z jej wnioskiem, jest dla niej bardzo istotne, bowiem toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, w którym ta dokumentacja jest niezbędna. Zdaniem skarżącej, przysługuje jej zażalenie w niniejszej sprawie, wbrew orzeczeniu Kolegium. W jej ocenie, postępowanie dotyczące odtworzenia akt było prowadzone wadliwie, bowiem organ, wbrew jej wskazaniom, nie wyczerpał pełnej inicjatywy w ich poszukiwaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wiosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Błędnie bowiem organ wyższego stopnia uznał, że w sprawie dotyczącej odtworzenia akt nie toczy się postępowanie, które kończy się wydaniem postanowienia kończącego postępowanie w takiej sprawie, a ponadto – że postanowienie organu I instancji w tym przedmiocie jest niezaskarżalne.

Na wstępie wskazać należy, że rację ma Kolegium wskazując, że problematyka odtwarzania zaginionych lub zniszczonych akt nie jest przedmiotem odrębnego uregulowania w Kodeksie postępowania administracyjnego. Bez wątpienia jednak instytucja ta jest potrzebna i w praktyce może pojawiać się konieczność odtworzenia akt administracyjnych, wytworzonych przez organy administracji. W tej sytuacji pojawia się problem odnalezienia podstawy prawnej odtworzenia akt sprawy administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie odnaleźć można trzy poglądy odnośnie do możliwości w zakresie mogących mieć zastosowanie w tym przypadku przepisów prawa. Mogą to być: 1) przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Wskazuje się tu, że w braku odnośnej regulacji w k.p.a. - dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, tj. art. 716–729 k.p.c.; 2) przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i procedura określona w dziale IX p.p.s.a., do której to procedury zastosowanie mają także przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a.; 3) wyłącznie przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, wynikające z określonych norm procesowych. Wskazuje się tu na przepisy zawierające zasady ogólne k.p.a., zasady i środki dowodowe, przepisy dotyczące niektórych postaci czynności techniczno-procesowych. Zgodnie z tym poglądem czynności odtworzenia akt sprawy administracyjnej indywidualnej znajdują swoje oparcie w przepisach postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym (por. K. Gieroń, Odtworzenie zagubionych lub zniszczonych akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, https://www.repozytorium.uni.wroc.pl/Content/79178/PDF/06_K_Gieron_Odtwarzanie_zagubionych_lub_zniszczonych_akt_sprawy.pdf).

Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że Kolegium nie przeanalizowało w wystarczający sposób problematyki podstawy prawnej prowadzenia sprawy dotyczącej odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy administracyjnej. Tymczasem, ma to istotne znaczenie dla kwestii procesowej formy zakończenia takiej sprawy oraz ustalenia, czy przysługuje od niej środek odwoławczy.

W ocenie sądu, a znajduje to potwierdzenie nie tylko w wyżej przytoczonych poglądach doktryny, ale także w orzecznictwie sądów, akta administracyjne objęte wnioskiem skarżącej powinny być odtwarzane przy wykorzystaniu przepisów k.p.a. oraz per analogiam - przepisów działu IX ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 297 p.p.s.a., po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 295 i art. 296, sąd (i analogicznie – właściwy organ administracji) orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Zgodnie z tym przepisem, na postanowienie przysługuje zażalenie. Dodać należy jedynie dla porządku, że identyczne uregulowanie zawiera także art. 727 kodeksu postępowania cywilnego.

Odnosząc zatem treść art. 297 p.p.s.a. - w drodze analogii - na grunt postępowania o odtworzenie akt sprawy administracyjnej, wskazać należy, że sprawa w przedmiocie odtworzenia akt będzie kończyć się postanowieniem, na które służy zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.). Na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji, jako orzeczenie ostateczne, przysługuje zarazem skarga od sądu administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zaprezentowanego przez orzekający w sprawie organ wyższego stopnia, prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej dwuinstancyjnej drogi postępowania administracyjnego. Ponadto, pogląd powyższy jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. postanowienie NSA z 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1492/14, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2353/15, WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1714/15, CBOSA).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 297 p.p.s.a. per analogiam.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ocenę prawną i rozpozna zażalenie skarżącej merytorycznie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżone postanowienie. W niniejszej sprawie strona skarżąca korzysta z prawa pomocy w zakresie całkowitym. O ewentualnych kosztach należnych pełnomocnikowi skarżącej orzeka w odrębnym postanowieniu referendarz sądowy.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie.