II SA/Gd 836/20

II SA/Gd 836/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-04-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2050/21 - Wyrok NSA z 2024-05-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art.28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi I. A., J. L., Z. H., E. G. oraz R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1 uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego I. A. kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. L. kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. H. kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. G. kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga I. A., J. L., Z. H., E. G. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2020 r. nr [..] w przedmiocie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy decyzją z dnia 12 lipca 2016 r., nr [..] ustalił na wniosek Z. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie gospodarstwa drobiarskiego o innowacyjny obiekt inwentarski przeznaczony do chowu brojlerów kurnych: budowa kurnika o obsadzie 39 tys. sztuk brojlerów (pow. zabudowy - 3000 m2), dwa silosy po 20 ton, dwa zbiorniki LPG podziemne po 6,7 m3 na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości K., gmina P.
W dniu 27 marca 2017 r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek I. A., J. L., Z. H., E. G. i R. M. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji z dnia 12 lipca 2016 r., nr [..].
Wnioskodawcy wskazali, że nie zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu; o wydaniu decyzji dowiedzieli się dopiero w dniu 3 marca 2017 r. po otrzymaniu pisma Wójta Gminy z dnia 29 lutego 2017 r. W konsekwencji wnioskodawcy zostali pozbawieni możliwości brania udziału w postępowaniu mimo tego, że posiadają nieruchomości znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, a co za tym idzie mają interes prawny do brania udziału w sprawie.
Wójt Gminy wznowił postępowanie administracyjne, po czym decyzją z dnia 3 czerwca 2019 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia 12 lipca 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [..] w K. Zdaniem organu wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 12 lipca 2016 r., nie mieli bowiem interesu prawnego do brania w nim udziału. Wskazanie hipotetycznych utrudnień związanych z możliwością wystąpienia uciążliwości np. w ruchu drogowym i zwiększenia intensywności tego ruchu, zwiększeniem hałasu, możliwością zacienienia czy też spadkiem subiektywnie odczuwanego bezpieczeństwa, niewywiedzione z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, nie jest wykazaniem interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wynik zakończonego decyzją postępowania w sposób obiektywny nie wkracza w uprawnienia wnioskodawców w sposób umożliwiający uznanie ich za strony postępowania. Organ wyjaśnił, że zakres przewidywanego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie ustalono na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 6 sierpnia 2013 roku oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko autorstwa zespołu ekspertów pod kierunkiem mgr inż. R. S. z grudnia 2012 r. oraz aneksu do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2013 roku oraz, że uzyskano wymagane uzgodnienia. Decyzję z dnia 6 sierpnia 2013 roku r. inwestor dołączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt przytoczył wnioski analizy raportu oddziaływania na środowisko, zgodnie z którą parametry i normy uciążliwości płynące z realizacji i funkcjonowania inwestycji nie zostaną przekroczone oraz, że projektowane przedsięwzięcie należeć będzie do przedsięwzięć o dopuszczalnym oddziaływaniu na środowisko. Inwestycja nie będzie oddziaływać transgranicznie oraz lokalnie, a projektowany kurnik ma być nowoczesny i prawidłowo wyposażony oraz spełniający wszelkie normy pod względem mikroklimatu. Zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o warunki zabudowy nie wykracza poza teren działki na nieruchomości sąsiednie. Wójt wskazał, że Starosta w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę i rozbudowę gospodarstwa drobiarskiego do chowu brojlerów o innowacyjne obiekty drobiarskie, wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji jako ograniczony do terenu działki nr [..] oraz, że Starosta nie stwierdził, by projektowana inwestycja wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu działek należących do wnioskodawców na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane i innych szczegółowo wskazanych przepisów. Organ pierwszej instancji podkreślił, że przeprowadził analizę oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i z analizy tej wynika, iż obszar oddziaływania inwestycji ograniczony został do terenu działki objętej inwestycją.
I. A., J. L., Z. H., E. G. i R. M. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucili naruszenie art. 107 § 1 i § 1 3 kpa, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 oraz art. 144 k.c., art. 151 § l pkt 1 k.p.a., art. 151 § 2 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 8 września 2020 r. nr [..] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 3 czerwca 2019 r.
Kolegium stwierdziło najpierw, że analiza oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (k.78-82) sporządzona przez Inspektora ds. Ochrony Środowiska na podstawie decyzji środowiskowej i raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, że projektowany kurnik wraz z infrastrukturą towarzyszącą zostanie zlokalizowany poza zwartą zabudową wiejską miejscowości K., w otoczeniu pól uprawnych i niewielkiego lasu.
Najbliższa zabudowa obca - dom mieszkalny, położona jest w odległości ok. 200 m (działka nr [..]), w kierunku zachodnim względem miejsca planowanej inwestycji. W odległości ok. 270 m w kierunku północno-zachodnim znajduje się gospodarstwo rolne (dz. nr [..]). Na działkach nr [..] i [..] w odległości odpowiednio ok. 250 m i 330 m w kierunku południowo -zachodnim, znajdują się kolejne gospodarstwa rolne, przy czym gospodarstwo rolne na działce nr [..] posiada kurnik o obsadzie 25000 stanowisk. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowione jest przez użytki rolne (działka nr [..] i [..] -kierunek południowy i północny). Od strony wschodniej, działki nr ew. [..]-[..] sąsiaduje z obszarem zalesionym.
Z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że projektowane przedsięwzięcie należeć będzie do przedsięwzięć o dopuszczalnym oddziaływaniu na środowisko, a normy uciążliwości płynące z realizacji i funkcjonowania inwestycji nie zostaną przekroczone. W ocenie Kolegium skoro w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, i w uzgodnieniu z organami ochrony środowiska przyjęto, iż obszar oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem nie będzie wykraczał poza teren działki na nieruchomości sąsiednie, to nie ma podstaw, aby przyjąć odmienne ustalenia w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podobne stanowisko zajął Starosta i Wojewoda w sprawie dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium zauważyło, że skarżący nie wskazali, iż ich nieruchomości graniczą bezpośrednio z działką inwestora, a z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by oddziaływanie planowanej inwestycji mogło skutkować ograniczeniami w sprawowaniu władztwa nad nieruchomościami będącymi własnością skarżących. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji w postaci odorów, natężenia ruchu, hałasu, spalin samochodowych nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy. Podnoszenie, że decyzja może naruszać szereg przepisów w tym m.in. art. 140 k.c. oraz 144 k.c. poprzez nieposzanowanie uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek, naruszenie ich prawa własności oraz sprzeczność z zasadą dobrego sąsiedztwa nie daje podstawy do uznania, iż skarżącym powinien przysługiwać statut stron w tym postępowaniu. W tej sytuacji skoro nie ma podstaw do uznania skarżących za strony postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia 12 lipca 2016 r., nie została spełniona przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że treść uzasadnienia decyzji Wójta jest nieprecyzyjna i poza analizą przysługiwania skarżącym statutu strony postępowania organ wskazał również, iż nieuznanie skarżących za strony postępowania nie miało wpływu na treść decyzji, co mogłoby sugerować, że organ rozważał również zastosowanie w sprawie trybu określonego w 151 § 1 pkt 2 kpa. Uchybienie to zdaniem Kolegium nie miało jednak wpływu na wynik postępowania, a z całokształtu decyzji wynika, że jej podstawą było uznanie, iż w sprawie nie zaszła podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
I. A., J. L., Z. H., E. G. i R. M. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2020 r. nr [..] wnieśli o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji. Zarzucono przy tym organowi naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 oraz art. 144 k.c. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o stwierdzenie, że podmiotom wnioskującym o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 12 lipca 2016 r. o warunkach zabudowy nie przysługuje status strony postępowania, podczas gdy postępowanie to dotyczyło interesu prawnego skarżących, a zatem powinni oni być uznani za stronę postępowania.
Jak wskazano, skarżący są właścicielami nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja objęta wnioskiem Z. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [..] położonej w K.: właścicielem działek o nr. ewidencyjnych [..] oraz [..] jest E. G., natomiast działki o nr. [..] I. A. Nieruchomości te leżą w najbliższym sąsiedztwie obszaru, na którym realizowana ma być inwestycja. Działki od nieruchomości, na której wybudowany ma zostać kurnik, oddziela wyłącznie wąska lokalna droga (odległość od działki [..] wynosi ok 9 m). R. M. jest właścicielem działki [..] (powstała z podziału działki nr [..]), która również położona jest w bliskim sąsiedztwie działki nr [..]. Z kolei J. L. jest właścicielem działek o nr. [..] oraz [..], które również leżą w bliskim sąsiedztwie działki objętej przedmiotową inwestycją. Wskazane wyżej działki położone są w odległości ok 120 m od działki nr [..]. Z. H. jest właścicielem zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [..], zabudowania od nieruchomości objętej inwestycją oddziela wyłącznie lokalna, wąska droga.
Już tylko ze względu na tę okoliczność oraz charakter planowanej inwestycji posiadają oni interes prawny, który determinuje ich status jako strony postępowania, a którego źródło leży w szczególności w art. 140 k.c. i art 144 k.c. Podkreślono, że organ nie jest związany ustaleniami powziętymi w toku postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania nie może ograniczać się do mechanicznego powielenia rozstrzygnięcia zapadłego w innym postępowaniu, a przepisy prawa cywilnego mogą stanowić skuteczną podstawę do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Stwierdzono też, że okoliczność faktyczna polegająca na wydzielaniu się nieprzyjemnego zapachu może również uzasadniać przyznanie podmiotowi statusu strony. W ocenie skargi inwestycja zakłóca korzystanie z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, czym narusza art. 144 k.c. powodując zagrożenie bezpieczeństwa skarżących np. utrudnienie jedynego dojazdu do nieruchomości skarżących; narażenie na niebezpieczeństwo osób korzystających z drogi o nr ew. [..]; znaczny wzrost natężenia hałasu i spalin samochodowych związany z wzmożonym ruchem ciężarowych samochodów dostawczych obsługujących zamierzoną inwestycję; powstawanie odorów związanych z eksploatacją planowanego budynku inwentarskiego, czyli emisja do atmosfery substancji zapachowo-czynnych, takich jak amoniak, siarkowodór powstałych w wyniku prowadzenia działalności związanej z produkcją zwierzęcą. Biorąc to pod uwagę, niedopuszczalne jest pominięcie przez organ praw skarżących do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2020 r. nr [..] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy.
Kwestią sporną pomiędzy stronami jest okoliczność, czy skarżący posiadali status stron w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 12 lipca 2016 r., nr [..] ustalającą na wniosek Z. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie gospodarstwa drobiarskiego o innowacyjny obiekt inwentarski przeznaczony do chowu brojlerów kurnych: budowa kurnika o obsadzie 39 tys. sztuk brojlerów (pow. zabudowy - 3000 m2), dwa silosy po 20 ton, dwa zbiorniki LPG podziemne po 6,7 m3 na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości K., gmina P.
Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako k.p.a.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W celu wykazania posiadania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym koniecznym jest zatem wykazanie istnienia podstawy materialnoprawnej z której wynika interes prawny.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154, wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., IV SA 858/97, Lex nr 47313, wyrok NSA z dnia 7 marca 2000 r., IV SA 364/99, Lex nr 54743, wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1618/04, Lex nr 168098). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, iż stronami tego postępowania mogą być - w zależności od okoliczności - także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99, Lex nr 54166, wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/04, Lex 160631).
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zakres stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy winien zostać określony również z uwzględnieniem granic obszaru analizowanego wyznaczone na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Właściciele nieruchomości położonych w tym obszarze winni zostać uznani za strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.
Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organy administracyjne obu instancji oceniając przymiot skarżących jako stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy nie zbadały czy należące do skarżących nieruchomości położone są w obszarze analizowanym wyznaczonym w tej sprawie. Natomiast ustalenia w tym zakresie oparły wyłącznie na podstawie innych postępowań, to jest: zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia 6 sierpnia 2013 r oraz Starosty o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę i rozbudowę gospodarstwa drobiarskiego do chowu brojlerów o innowacyjne obiekty drobiarskie. Oznacza to w ocenie Sądu, iż organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Mając powyższe na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustalą w pierwszej kolejności czy należące do skarżących nieruchomości są położone w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną w przedmiocie warunków zabudowy i następnie czy posiadali oni przymiot stron tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.