Pełny tekst orzeczenia II SA/Gd 825/24

II SA/Gd 825/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 797/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 37a ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 maja 2024 r. nr SKO Gd/5030/23 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie urządzeń reklamowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 3 lipca 2023 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający
z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 37d ust. 1, 4 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 5 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "Uchwała Krajobrazowa", wymierzył P. K. (dalej: "Strona", "Skarżący"), prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "O.", karę pieniężną w kwocie 1.140,96 zł za umieszczenie w dniach od 25. do 29. października 2021 r. urządzenia reklamowego w formie samochodu osobowego marki W. o numerze rejestracyjnym [...], przy ulicy L. w G., na działce numer [...] obręb S., o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 12,52 m2, niezgodnego z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Stronę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją
z 31 maja 2024 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że 25 października 2021 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie urządzenia reklamowego w formie samochodu osobowego marki W. (nr rejestracyjny [...]) przy ul. L. w G., na działce nr [...] obręb S. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że urządzenie reklamowe ma powierzchnię ekspozycji reklamy wynoszącą 12,52 m2, obliczoną w następujący sposób: pole powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na urządzeniu reklamowym (3,900 x 1,179) x 2 + (1,410 x 1,179) x 2 = 9,20 m2 + 3,32 m2
= 12,52 m2. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół wraz
z dokumentacją fotograficzną potwierdzającą ww. umieszczenie urządzenia reklamowego. Pismem z 26 października 2021 r. zawiadomiono właściciela urządzenia reklamowego
o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Kontrolę powtórzono 29 października 2021 r. Podczas oględzin w dniu
15 listopada 2021 r. stwierdzono, że urządzenie reklamowe zostało usunięte.
Odwołując się do treści art. 2 pkt 16c u.p.z.p. Kolegium wskazało, że urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa,
z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie
z ich przeznaczeniem. Z kolei reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.).
W ocenie Kolegium nie budzi żadnych wątpliwości, że opisany w zaskarżonej decyzji przedmiot, jakim jest pojazd mechaniczny stanowi urządzenie reklamowe
w rozumieniu art. 2 pkt 16c u.p.z.p. Zasadniczą jego funkcją była ekspozycja reklamy
w przestrzenni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów.
Zdaniem organu odwoławczego pojazd będący przedmiotem postępowania z całą pewnością odpowiadał definicji urządzenia reklamowego, albowiem nie będąc tablicą reklamową służył do ekspozycji reklamy. Jakkolwiek samochód może być uznany za urządzenie reklamowe, to jednak nie można zapominać, że jego głównym przeznaczeniem jest poruszanie się po drogach. Dlatego oceniając tego rodzaju obiekt należy odróżnić zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 37d u.p.z.p. Nie każde zaparkowanie pojazdu, mimo że znajdują się na nim reklamy, stanowi umieszczenie reklamy wymagające spełnienia określonych wymogów prawnych. Wstępnie należałoby przyjąć, że dopóki pojazd nawet obklejony reklamami służy do przemieszczania się po drogach, dopóty jego zaparkowanie w określonym miejscu nie może zostać z góry uznane za "umieszczenie" urządzenia reklamowego.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło,
że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami, jeśli jego celem jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, nie zaś korzystanie z drogi publicznej zgodnie
z jej przeznaczeniem. W określonych zatem warunkach faktycznych można uznać pojazd mechaniczny za swoisty słup reklamowy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji przeprowadził dowody, które doprowadziły do wniosku, że pojazd będący przedmiotem postępowania faktycznie utracił swoją zasadniczą funkcję polegającą na przemieszczaniu się, na rzecz prezentowania treści reklamowych.
W ocenie Kolegium będący przedmiotem postępowania pojazd nie służył do przemieszczania się, Strona zaś nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, iż pojazd ten był i jest legalnie dopuszczony do ruchu drogowego (nie przedstawiono dowodu w postaci ważnego badania technicznego oraz umowy ubezpieczenia cywilnego dla tego pojazdu). Ponadto opinia biegłego dowodzi, że pojazd nie mógł w okresie objętym decyzją uczestniczyć w ruch drogowym. Wskazano, że kontrole prowadzone w dniach
25. i 29. października 2021 r. wykazały, iż samochód przez cały ten czas znajdował się
w tym samym miejscu. Na zdjęciach widać wyraźnie, że nie był w tym czasie przestawiany, koła samochodu ustawione były dokładnie w ten sam sposób (układ śrub w prawym tylnym kole). Ponadto zgodnie z ekspertyzą wykonaną przez rzeczoznawcę samochodowego powołanego w postępowaniu, którego przedmiotem był ten sam pojazd, stan techniczny pojazdu określono jako zły. Według ekspertyzy biegłego pojazd w stanie technicznym, jaki przedstawiał w dniu wykonania ekspertyzy (31 sierpnia 2022 r.) nie powinien przejść badania technicznego z wynikiem pozytywnym. W ocenie biegłego pojazd w aktualnym stanie technicznym nie powinien uczestniczyć w ruchu drogowym, gdyż stanowi zagrożenie dla kierujących i innych uczestników ruchu drogowego - posiada liczne usterki istotne i stwarzające zagrożenie bezpieczeństwa (m.in. ogniska korozji, połamane klosze lamp, brak lusterka wewnętrznego, popękane elastyczne przewody hamulcowe koła przedniego prawego, sparciałe elementy gumowe łącznika stabilizatora koła tylnego prawego i lewego, brak tłumika tylnego).
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że porównanie zdjęć wykonanych podczas kontroli w październiku 2021 r. oraz zdjęć załączonych do ekspertyzy biegłego wykonanych 31 sierpnia 2022 r. prowadzi do wniosku, że stan pojazdu nie uległ w tym okresie zasadniczej zmianie. Już w październiku 2021 r. pojazd posiadał liczne ogniska korozji, nie posiadał lusterka wewnętrznego i tłumika. Analizując zdjęcia innych zniszczeń
i ubytków w pojeździe wykonanych przez biegłego, a niewidocznych na zdjęciach wykonanych w październiku 2021 r. (przede wszystkim liczne ogniska korozji z ubytkami materiału, popękane przewody hamulcowe, sparciałe ze starości elementy gumowe łącznika stabilizatora koła tylnego prawego i lewego, zdeformowany dach) Kolegium stwierdziło, że zniszczenia te nie mogły powstać w okresie październik 2021 r. - sierpień 2022 r., był to znacznie dłuższy proces.
W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że pojazd został umieszczony przy ul. L. w G. wyłącznie w celu pełnienia funkcji reklamowej.
Odwołując się do treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Kolegium podało, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Organ odwoławczy podkreślił,
że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte
z urzędu, zaś przepisy nie wskazują wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że wszczęcie postępowania
z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobowiązany poinformować strony postępowania, lecz obowiązek ten ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona, może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. A zatem zawiadomienie stron jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy przyznał, że zawiadomienie o czynnościach organu jest niezbędnym wymogiem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty jego wszczęcia. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało,
że 25 października 2021 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie urządzenia reklamowego, którego umieszczenie było niezgodne
z Uchwałą Krajobrazową, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia Strony
o czynności organu przeprowadzonej podczas kontroli i fakt skutecznego doręczenia tego zawiadomienia nie jest kwestionowany, datą, od której należy naliczać karę, jest dzień
25 października 2021 r.
W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaszły przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wskazane w art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", zgodnie z którym można odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej
i poprzestać na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem Kolegium waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma - można byłoby tak mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu Strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której Strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych.
W skardze na decyzję organu odwoławczego P. K., reprezentowany przez pełnomocnik będącą adwokatem, zarzucił jej naruszenie następujących przepisów postępowania:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w tym także brak przeprowadzenia dowodu z wyjaśnień Skarżącego, a także brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie decyzji na zebranym wybiórczo materiale dowodowym, bez uwzględnienia okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organów administracji publicznej polegające w szczególności na lakonicznym powieleniu uzasadnienia organu pierwszej instancji i prowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wyjątkowo ograniczony, a nadto zawiadomienie strony postępowania po prawie dwóch tygodniach od podjęcia pierwszych czynności sprawdzających, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
3. art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ drugiej instancji samodzielnej
i kompleksowej analizy sytuacji prawnej, w tym przedstawionych zarzutów i powielanie wniosków i stanowiska organu pierwszej instancji, co godzi w zasadę dwuinstancyjności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
4. art. 77 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony postępowania, ani też żadnego innego zmierzającego do ustalenia prawdziwych okoliczności związanych z umieszczeniem tablicy reklamowej przez Skarżącego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
5. art. 80 k.p.a. przez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnych wniosków
i dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczo zebranym materiale dowodowych, bez uwzględnienia okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości
i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
7. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię skutkującą brakiem umorzenia postępowania w sprawie, podczas gdy w żaden sposób nie wskazano, dlaczego
w ocenie organu waga naruszenia prawa nie jest znikoma, gdy tymczasem w świetle okoliczności sprawy spełnione zostały wszystkie warunki do uznania znikomości naruszenia prawa i zaprzestania naruszenia, co warunkuje dopuszczalność umorzenia postępowania w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
8. art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu
w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przesłanek, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania adresatów działań władzy publicznej do organów tejże władzy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
9. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, co w znaczący sposób wpłynęło na wydanie zaskarżonej decyzji;
10. art. 7 i art. 77 k.p.a., do którego doszło w związku z nieprzeprowadzeniem przez organy administracyjne z urzędu niezbędnego postępowania dowodowego w sprawie i nie uchylenie w związku z tym zaskarżonej decyzji poprzez niedostrzeżenie zaniechań organu pierwszej instancji w zakresie odpowiedniej i możliwej do przeprowadzenia weryfikacji z urzędu okoliczności dotyczących statusu auta uznanego za urządzenie reklamowe, tj. weryfikacji m.in. w zakresie dotyczącym jego ubezpieczenia.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 2 pkt 16a oraz 16b u.p.z.p. poprzez dokonanie niewłaściwych ustaleń i interpretacji pojęcia reklama, co
w konsekwencji stanowiło bezzasadne przyjęcie, że samochód osobowy marki W. stanowił urządzenie reklamowe.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji
i umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Kolegium nie uwzględniło faktu, iż będący przedmiotem postępowania pojazd posiadał pełne ubezpieczenie OC (na tę okoliczność przedłożono dokumentację obejmującą całą historię ubezpieczenia pojazdu). Tym samym organ odwoławczy niezasadnie przerzucił na Skarżącego obowiązek wykazania okoliczności przemawiających za zupełnym brakiem podstaw do uznania pojazdu za urządzenie reklamowe, nie podejmując w tym zakresie ustaleń faktycznych co do statusu pojazdu ani nie wzywając Skarżącego do przedłożenia stosownej dokumentacji. Zdaniem strony skarżącej nie stanowi żadnego argumentu, że w ocenie biegłego pojazd był w złym stanie technicznym i nie powinien być dopuszczony do ruchu, gdyż o tej okoliczności nie decyduje biegły, lecz uprawniony organ kontroli diagnostycznej. Z przedłożonej dokumentacji wynika zaś, że pojazd posiadał nie tylko ciągłość ubezpieczenia OC, ale został dopuszczony do ruchu, co oznacza, że dostrzeżone i niewątpliwie wyolbrzymione przez rzeczoznawcę usterki nie miały charakteru, który uniemożliwiałby poruszanie się pojazdu po drogach publicznych. Poza tym, nawet w sytuacji, gdy pojazd porusza się po drogach bez ważnego badania technicznego to nie jest to jednocześnie związane z tym,
że pojazd nie może się poruszać, albowiem w takich przypadkach dowód rejestracyjny zostaje zatrzymany, a kierujący otrzymuje dokument, który uprawnia go do czasowego poruszania się, w tym przede wszystkim w celu przeprowadzenia stosownych badań diagnostycznych.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 31 maja 2024 r. utrzymująca
w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 3 lipca 2023 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, którą wymierzono P. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "O.", karę pieniężną w kwocie 1.140,96 zł za umieszczenie w dniach od 25 października 2021 r. do 29 października 2021 r. urządzenia reklamowego w formie samochodu osobowego marki W. o numerze rejestracyjnym [...], przy ulicy L. w G., na działce numer [...] obręb S., o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 12,52 m2, niezgodnego z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolował już legalność decyzji, którymi wymierzono Skarżącemu kary pieniężne za umieszczenie urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej
w wyrokach z 2 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 589/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 590/24 i II SA/Gd 591/24 oaz z 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1132/23 (zarówno te, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tych wyrokach w zdecydowanej większości aprobuje i przyjmuje za własną.
Na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału,
z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła
w życie 3 kwietnia 2018 r.
Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych
z sytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d tej ustawy przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie
w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz
40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej,
o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego
z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba,
że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie
art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony
o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Przechodząc na grunt Uchwały Krajobrazowej należy wskazać, że w § 2 ust. 1 i 2 lokalny prawodawca ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w tej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych. W Uchwale Krajobrazowej zasady
i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.
Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że P. K. jest właścicielem samochodu osobowego marki W. (numer rejestracyjny [...]), który w okresie od 25. do 29. października 2021 r. był umieszczony przy ulicy L. w G., na działce nr [...] obręb S.
Orzekające w sprawie organy uznały, że ww. samochód jest urządzeniem reklamowym w rozumieniu art. 2 pkt 16c u.p.z.p. oraz że Uchwała Krajobrazowa nie dopuszcza sytuowania w obszarze SP tego typu urządzeń reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
Natomiast strona skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 2 pkt 16a oraz 16b u.p.z.p. poprzez dokonanie niewłaściwych ustaleń i interpretacji pojęcia reklama, co
w konsekwencji stanowiło bezzasadne przyjęcie, że samochód osobowy marki W. stanowi urządzenie reklamowe. W tym zakresie argumentowano, że będący przedmiotem postępowania pojazd posiadał nie tylko pełne ubezpieczenie OC, ale został dopuszczony do ruchu, co oznacza, że mógł poruszać się po drogach publicznych.
W powyższym sporze należy przyznać rację organom administracji publicznej, które prawidłowo uznały, że pojazd będący przedmiotem postępowania stanowi urządzenie reklamowe podlegające regulacjom Uchwały Krajobrazowej.
Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie
w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz
z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.).
Jak wynika z powyższego, definicja urządzenia reklamowego jest szeroka. Obejmuje każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz
z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony, jak i służy ekspozycji reklamy.
W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że będący przedmiotem postępowania pojazd mechaniczny (oklejony reklamami o treści: "[...]" i danymi identyfikującymi prowadzoną przez Stronę działalność gospodarczą) stanowi na gruncie niniejszej sprawy urządzenie reklamowe, które zostało umieszczone
w sposób niezgodny w wymogami Uchwały Krajobrazowej.
Zły stan techniczny pojazdu, uniemożliwiający korzystanie z niego, potwierdza wykonana przez biegłego rzeczoznawcę samochodowego (na potrzeby innego postępowania administracyjnego, ale dotyczącego tego samego pojazdu) ekspertyza techniczna nr [...], w której stan techniczny pojazdu określono jako zły. Pojazd według ekspertyzy biegłego w stanie technicznym, jaki przedstawiał w dniu jej wykonania (31 sierpnia 2022 r.) nie powinien przejść badania technicznego z wynikiem pozytywnym. W ocenie biegłego pojazd w aktualnym stanie technicznym nie powinien uczestniczyć
w ruchu drogowym, gdyż stanowi zagrożenie dla kierujących i innych uczestników ruchu drogowego - posiada liczne usterki istotne i stwarzające zagrożenie bezpieczeństwa
(m.in. ogniska korozji, połamane klosze lamp, brak lusterka wewnętrznego, popękane elastyczne przewody hamulcowe koła przedniego prawego, sparciałe elementy gumowe łącznika stabilizatora koła tylnego prawego i lewego, brak tłumika tylnego).
Powyższe pozwala na uznanie, że z całą pewnością przedmiotowy pojazd nie spełniał warunków dopuszczenia do ruchu oraz nie służył do przemieszczania się,
a wyłącznie spełniał funkcje reklamowe.
Jak słusznie wskazało Kolegium - przez cały wskazany w zaskarżonej decyzji czas pojazd stał przy drodze publicznej, a treści na nim prezentowane stanowiły w niewątpliwy sposób reklamę. Zawierały one bowiem informacje o towarach (drony, notebooki) oraz numery telefonów, a zatem rozpowszechniały informacje o towarach, usługach oraz miejscach, w których można je nabyć. Tym sam należy uznać, że przedmiotowy pojazd stanowił urządzenie reklamowe umieszczone w przestrzeni publicznej.
Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37a ust. 1 tej ustawy rada gminy może ustalić
w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Zgodnie z kolei z § 1 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej uchwala się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Natomiast w myśl § 2 ust. 1 zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa
w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały,
z zastrzeżeniem ust. 2. Ponadto w rozdziale 4 Uchwały Krajobrazowej, odnoszącej się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zawarto regulacje dotyczące zakazów
i nakazów związanych z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych.
Należy również wskazać, że przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) - dalej: "Ustawa Krajobrazowa". Założeniem tej ustawy było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Omawianą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ustawową definicję krajobrazu stanowiąc, że jest to "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka".
W uzasadnieniu projektu ww. ustawy (druk sejmowy nr 1525, Sejm VII kadencji) wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi" jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c).
Dalej w uzasadnieniu projektu Ustawy Krajobrazowej wskazano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje.
Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynika m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2005 r. Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji w dniu 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Konwencji stanowi,
że prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji
i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D Konwencji), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.
Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Zawarta w u.p.z.p. definicja krajobrazu odpowiada Konwencji, która w art. 1 lit. a definiuje krajobraz jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Konwencja kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule ("Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie"), jak i w jej zakresie przedmiotowym. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań, czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że na gruncie analizowanych przepisów znaczenie ma to, czy dane urządzenie reklamowe funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak - jest objęte regulacjami uchwały krajobrazowej, jeśli nie - tymi regulacjami nie jest objęte. W niniejszej sprawie pojazd będący przedmiotem postępowania kierował emitowane przez niego treści reklamowe do przestrzeni publicznej, jest zatem objęty regulacjami Uchwały Krajobrazowej chroniącej krajobraz w rozumieniu podanym wyżej, czyli jako przestrzeń postrzeganą przez ludzi.
Poczynione wyżej rozważania pozwalają przejść dalej, do oceny zgodności przedmiotowego pojazdu z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
Przypomnieć należy przytaczaną już zasadę, wynikającą z § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej, że zakazane jest sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale.
Ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wolnostojących przenośnych, sytuowanych na obiektach w obszarze SP określa § 18
ust. 5 Uchwały Krajobrazowej. Nie jest w sprawie sporne, że żaden z przepisów tej uchwały nie dopuszcza w obszarze SP reklam w formie pojazdów samochodowych. Oznacza to, że pojazd będący przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem SP.
W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności urządzenie reklamowego
z Uchwałą Krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.
Przechodząc do kwestii wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i związanych z tym konsekwencji należy wskazać, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym
w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, przy czym obowiązek ten ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (tak: WSA
w Warszawie w wyroku z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność, wszczyna postępowanie.
W ocenie Sądu wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. odnośnie do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu Skarżący dowiedział się o toczącym się
z jego udziałem postępowaniu, mógł skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień.
W wyroku z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1316/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że - co do zasady - wszczęcie postępowania, o którym mowa
w art. 37d ust. 4 u.p.z.p., należy wiązać z datą doręczenia sprawcy deliktu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, chyba że wcześniej podmiot powziął informację o wszczęciu postępowania.
Zdaniem Sądu oceny, czy warunki uzyskania przez bezprawny delikt cechy karalności zostały spełnione, nie można w niniejszej sprawie odrywać od tego,
że w odniesieniu do Skarżącego toczyło się szereg postępowań administracyjnych
o wymierzenie kar pieniężnych za umieszczenie niezgodnie z Uchwałą Krajobrazową urządzeń reklamowych w postaci samochodów osobowych.
W związku z tym należało ocenić, czy udział Skarżącego (jego przedstawicieli) we wcześniejszych postępowaniach związanych z tożsamymi naruszeniami Uchwały Krajobrazowej, oznaczający uzyskanie przez Skarżącego informacji o stanowisko organu
o karalności tego rodzaju deliktu, ma wpływ na zastosowanie art. 37d ust. 4 u.p.z.p.
w niniejszej sprawie. Dotyczy to zwłaszcza udziału w postępowaniach dotyczących urządzeń reklamowych umieszczonych przy ul. L. w G.
Zdaniem Sądu w dacie przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie Skarżący wiedział o tym, że umieszczanie urządzeń reklamowych w formie samochodu osobowego jest traktowane przez właściwy organ jako bezprawny i karalny delikt naruszający przepisy Uchwały Krajobrazowej.
Jako niezasadny należało również ocenić sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię.
Powyższy przepis umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma, zaś strona zaprzestała naruszania prawa.
Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma
(por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w doktrynie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu
(zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa
w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak
i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA
w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/20).
Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez Skarżącego prawa - zakazu umieszczania urządzeń reklamowych z naruszeniem zasad określonych w Uchwale Krajobrazowej - nie była znikoma. Skarżący, jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinien mieć wiedzę
o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska.
W niniejszym przypadku było to kolejne naruszenie przez Stronę postanowień Uchwały Krajobrazowej, z którego Skarżący czerpał korzyści finansowe. Ponawianie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie
z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za niezasadną.