II SA/Gd 822/11

II SA/Gd 822/11 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2011-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wanda Antończyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
art. 17 ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia 14 czerwca 2011r. nr [...].
Uzasadnienie
R. J. w dniu 23 lutego 2011r. złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego-domu jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w miejscowości M., ul. N. [...], gmina B.
Burmistrz, decyzją z dnia 14 czerwca 2011r. Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M., gmina B., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego.
Uzasadniając wydaną w sprawie decyzję organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717, ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków zawartych w art. 61 ust. 1. Organ ustalił, iż dla terenu działki nr [...], brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ ustalił, że po wyznaczeniu obszaru analizowanego i przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) planowane zamierzenie nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z powodu braku zgodności z przepisami odrębnymi.
Działka nr [...] położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. [...]). Przepisy rozporządzenia zawierają między innymi ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ww. zakazy nie dotyczą określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi-gdzie dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej jednakże pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Organ I instancji ustalił, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności zwalniających z cytowanego zakazu. Przedmiotowy teren obejmujący działkę nr [...] położony jest poza wyznaczonym obszarem zwartej zabudowy wsi wskazanym w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i gminy B. (uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 4 lutego 1999r.).
Planowane zamierzenie jest więc sprzeczne z zapisami § 3 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody, a nadto nie zachodzą pozostałe przesłanki zawierające odstępstwa od wymienionych zakazów zawarte w powołanym wyżej § 3 ust. 2 pkt 2-3 rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu.
Organ I instancji wskazał również, że projekt decyzji odmownej przekazano do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz ustawy z dnia 3 października 2008r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 201, poz. 1237 z 2008r.) decyzje w sprawie warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska- w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował pismem z dnia 1 czerwca 2011r., że nie zajmie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, co należy uznać za uzgodnienie projektu decyzji stosownie do zapisów art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
R. J. wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie odwołującego się, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa poprzez błędną interpretację przepisów art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody z dnia 15 maja 2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.
Odwołujący się podniósł, iż organ I instancji błędnie interpretuje przywołane przepisy w sytuacji istnienia zabudowy oraz infrastruktury technicznej na nieruchomościach sąsiednich graniczących z nieruchomością odwołującego oraz w sytuacji prawnych skutków położenia tej nieruchomości poza terenem obowiązującego studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy B. Odwołujący podniósł, że w jego ocenie spełnione zostały określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody wyłączenia z zakazów zabudowy, w sytuacji interpretacji istniejących wyłączeń z pominięciem przedmiotowego studium jako obowiązującego prawa. Odwołujący podniósł, że ustalenia Studium nie stanowią obowiązującego prawa miejscowego, a więc prawa obowiązującego na terenie danej gminy. Z tych też powodów jego postanowienia nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązków. Podniesiono, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą tylko przepisów powszechnie obowiązujących, do których należy ww. rozporządzenie Wojewody, które nie są sprzeczne z Konstytucją RP oraz przepisy prawa miejscowego( plany zagospodarowania przestrzennego). Nadto podniesiono, że pominięcie w studium gminy B. przedmiotowej nieruchomości i innych terenów położonych w obszarze [...] Parku Krajobrazowego jest błędem obciążającym obywatela i nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Odwołujący wskazał, że zrealizowanie planowanej inwestycji nie wpłynie niekorzystnie na chroniony krajobraz. Sąsiadujące nieruchomości są bowiem zabudowane, istnieje utrwalona linia zabudowy a zagospodarowanie nieruchomości odwołującego zabudową zbliżoną do sąsiedniej poprawi krajobraz.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 12 sierpnia 2011 r. sygn. akt [...], wydaną na podstawie art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zw. dalej ustawą, § 3-9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zw. dalej rozporządzeniem oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy ustalił, iż działka nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki B., w jej 100-metrowej strefie ochronnej, w której obowiązuje zakaz zabudowy, w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na którym obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia ustanawia zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wyłączając spod swej regulacji jedynie lokalizowanie obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z treści § 3 ust. 2 uchwały wynika zaś, iż zakazy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczą: 1) określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi - gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych - gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód, 3) istniejących ośrodków wypoczynkowych, dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno -krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód - jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt.
Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. działka nr [...] położona jest w obszarze turystyki pobytowej z ograniczoną działalnością inwestycyjną, nadto położona jest poza wyznaczonym obszarem zwartej zabudowy wsi, na działce tej nie ma też siedliska rolniczego ani ośrodka wypoczynkowego, co oznacza, że na działce tej nie jest możliwa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, iż Studium nie może stanowić podstawy prawnej nałożenia obowiązku na stronę ponieważ nie stanowi aktu prawa miejscowego organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie zapisów studium wynika bezpośrednio z przepisu odrębnego, tj. § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Wojewody nr [...] w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego. Wskazano, że wprawdzie ustalenia Studium nie stanowią aktu prawa miejscowego i nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy to nie oznacza to, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Organ II instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1250/08 oraz na Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym T. Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kraków 2004, s. 54. Organ zaakcentował, że pominięcie postanowień studium powodowałoby sytuację, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalanym dla tego samego terenu planie miejscowym zgodnie z art. 15 ust. i art. 20 ust. 1 ustawy, natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego. Podsumowując Kolegium wskazało, że w tej sytuacji kwestia lokalizacji zabudowy na sąsiednich nieruchomościach i ukształtowania się tym samym linii zabudowy od brzegu rzeki B. nie dotyczy niniejszego postępowania, ponieważ warunki te zostały ustalone w innych odrębnych postępowaniach administracyjnych - w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. działka nr [...] położona jest na obszarze turystyki pobytowej, z ograniczoną działalnością inwestycyjną,
R. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów polegającym na tym, że jej rozstrzygnięcie oparto nie na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, lecz na uregulowaniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy B., które nie stanowi przepisu prawa. Skarżący powołał się argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący dodatkowo wskazał, że przepis § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest przepisem tzw. blankietowym odsyłającym do innego uregulowania danej problematyki. Taki przepis nie zawiera w swojej istocie normy nakazanego zachowania się i tym samym nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy. Skarżący podał, że nie kwestionuje tego, iż rozporządzenie Wojewody stanowi przepis odrębny, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, jednakże obarczony jest on błędem, w zakresie wyżej opisanym i tym samym z aktu tego nie mogą wynikać normy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Powołując się na powyższe skarżący podniósł, że jego wniosek o wydanie warunków zabudowy winien być rozpatrzony wyłącznie w oparciu o przepisy § 3 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia , tj. bez uwzględnienia treści pkt 1 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie na tej podstawie, że decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa)
Dla terenu, na którym planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w M. gmina B. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zmiana zagospodarowania takiego terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.
Art. 61 ust. 1 ustawy przewiduje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w ust. 1-5.
Przepis art. 61 ust. 5 ustawy wprowadza obowiązek zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.
W niniejszej sprawie kwestią sporną była zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi – przepisami rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. [...]).
Działka, której dotyczy wniosek położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Na obszarze tym w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji obowiązywało rozporządzenie Nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zwane dalej rozporządzeniem. Podstawę wydania niniejszego rozporządzenia stanowił przepis art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm.), który w ust. 1 stanowi, iż park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W § 2 rozporządzenia określono szczególne cele ochrony Parku, jakimi są:
1) zachowanie unikatowych form ukształtowania terenu, w tym charakterystycznych dla krajobrazu sandrowego: rynien jeziornych, dolin rzecznych i niecek wytopiskowych,
2) ochrona struktury hydrograficznej charakterystycznej dla obszarów sandrowych oraz poprawa stanu czystości wód powierzchniowych,
3) zachowanie ważnych dla utrzymania różnorodności biologicznej typów siedlisk, w szczególności specyficznych stref ekotonowych oraz siedlisk wodnych, torfowiskowych i bagiennych,
4) utrzymanie spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacja,
5) aktywna ochrona półnaturalnych fitocenoz nieleśnych,
6) ochrona fauny, w tym denaturalizacja siedlisk zniekształconych i nie wprowadzanie gatunków obcych geograficznie,
7) ochrona tożsamości kulturowej Ziemi Z., a zwłaszcza specyfiki jednostek osadniczych i sieci dróg, lokalnej tradycji architektonicznej oraz dziedzictwa kultury materialnej i niematerialnej,
8) ochrona i rewaloryzacja mozaiki zespołów krajobrazu otwartego, w szczególności przedpoli punktów i ciągów widokowych oraz specyficznych wnętrz krajobrazowych.
Powyższe rozporządzenie zgodnie z uchwałą Nr [...] z dnia 17 kwietnia 2011r. Sejmiku Województwa w sprawie [...] Parku Krajobrazowego utraciło moc w zakresie uregulowanym tą uchwałą (Dz. Urz. z dnia 2 czerwca 2011r. nr 66, poz. 1459). Ww. uchwała weszła w życie z dniem 17 czerwca 2011r., a zatem obowiązywała w dacie orzekania przez organ II instancji i winna być przez ten organ stosowana jako akt prawny obowiązujący w dacie orzekania, albowiem uchwała ta nie zawiera przepisów przejściowych (poza nie mającym w sprawie zastosowania przepisem § 5). Podstawę dla wydania tej uchwały również stanowiły ww. przepisy ustawy o ochronie przyrody. Zawiera ona również w postanowieniu zawartym w § 3 pkt 7 zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej lub rybackiej.
Przepis art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowi, iż w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W oparciu o to uregulowanie w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, jak również uchwały Sejmiku Samorządowego, wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Celem wprowadzenia zakazów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest realizacja wartości wskazanych w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia oraz uchwały zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych w sposób bezpośredni wynika z celów ustanowienia [...] Parku Krajobrazowego wskazanych w cyt. wyżej § 2 rozporządzenia. Zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych ma istotne znaczenie z punktu widzenia zachowania unikatowych form ukształtowania terenu, występujących tam siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt oraz ochrony wartości krajobrazowych obszarów parku.
Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, zakaz ten nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi - gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Przepis § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia umożliwiający budowę nowych obiektów na określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarach zwartej zabudowy wsi, stanowi wyjątek od zasady zakazu zabudowy. Przepis ten wyraźnie uzależnia uchylenie zakazu zabudowy od położenia nieruchomości na terenie zwartej zabudowy wsi określonym w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Unormowanie to odwołuje się do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są aktami podejmowanymi w formie uchwały przez radę gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy).
Przepis § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, jako ustanawiający wyjątek od zasady, nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zatem uchylenie zakazu zabudowy w pasie 100 m od zbiorników wodnych nastąpić może jedynie w przypadku gdy dana nieruchomość znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wskazanym w studium. Prawodawca nie przewidział w rozporządzeniu prawa do rozszerzenia wyłączenia zakazu zabudowy w oparciu o ustalenia odnośnie terenu zwartej zabudowy wsi dokonane w inny sposób niż na podstawie zapisów studium. Autor rozporządzenia był upoważniony do wprowadzenia takiego uregulowania. Treść § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia odpowiada brzmieniu art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Podkreślić należy, iż ustawodawca nie wprowadził obowiązku ustanowienia wyłączeń w razie wprowadzenia tej zasady, w tym zwolnienia od zakazu na terenie zabudowanym. Twórca rozporządzenia, w świetle postanowień ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie miał zatem obowiązku wprowadzenia wyjątków od zasady niedopuszczalności zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Niemniej był on uprawniony do wprowadzenia takich wyjątków jak i określenia ich warunków.
Również powołania uchwała Sejmiku Samorządowego zawiera wyłączenia od powyższego zakazu, które zostały zawarte w § 4 ust. 1. Postanowienia § 4 ust. 1 stanowią, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 nie dotyczy 1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach, 2) istniejących siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód, 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem wejścia 1 stycznia 2004r.- gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększenia powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód. Przy czym z godnie z § 4 ust. 2 uchwały odstępstwa od zakazów wymienionych w § 4 ust. 1 mają zastosowanie w przypadku, gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.
Planowana inwestycja znajduje się w pasie 100 m od linii rzeki B. i nie jest inwestycją służącą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, zatem jej realizacja byłaby możliwa jedynie w razie położenia działki na terenie zwartej zabudowy wsi wskazanej w studium.
W trakcie prowadzonego postępowania organy administracji nie dokonały ustaleń umożliwiających przyjęcie, iż teren działki nr [...] położony jest poza obszarem zwartej zabudowy wsi M. określonym w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. i na obszarze objętym zakazem zabudowy. W aktach sprawy brak jest stosownego, czytelnego graficznego wyrysu ze Studium zawierającego oznaczenie zwartej zabudowy wsi i oznaczenie obszaru, na którym ta zwarta zabudowa się znajduje wraz z oznaczeniem obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego. W aktach postępowania administracyjnego brak jest również części tekstowej powoływanego Studium dotyczącego analizowanego obszaru, z załączonej kserokopii wynika jedynie, że wieś M. znajduje się w obszarze z przewagą turystki pobytowej z ograniczoną działalnością inwestycyjną, szczegółowe zasady inwestowania określa rozporządzenie. Na terenie [...] Parku Krajobrazowego znajdują się miejscowości mające status letniskowych, a także rozrządowo- zaopatrzeniowe dla turystów (M. i L.). W miejscowościach tych można lokalizować obiekty turystyczne, ośrodki wczasowe domki letniskowe na zasadach określonych w rozporządzeniu. Organy nie ustaliły, czy Studium zawiera definicję zwartej zabudowy, w tym zwartej zabudowy wsi bądź też inne definicje, które miałyby zastosowanie w rozpoznawanej sprawie w celu rozpoznania wniosku skarżącego. Z kolei z wyrysu z mapy ewidencyjnej załączonej przez skarżącego do wniosku o wydanie warunków zabudowy wynika, że nieruchomość skarżącego graniczy z nieruchomościami zabudowanymi. Organy nie wyjaśniły jaki jest charakter tej zabudowy, czy jest to zabudowa wsi M. budynkami mieszkalnymi, czy jest to zabudowa letniskowa, usługowa w którym miejscu na terenie wsi M. znajduje się zwarta zabudowa.
Wskazać należy, że celem dopuszczenia w formie wyjątku budowy obiektów w pasie 100 m od zbiorników wodnych na terenie zwartej zabudowy wsi jest umożliwienie uzupełnienia tej zabudowy. Zatem organy winny wyjaśnić, czy planowany obiekt uzupełni zwartą zabudowę wsi. W tym celu w oparciu o wyżej powołane dokumenty źródłowe (część tekstową i graficzną Studium zawierającą oznaczenie zwartej zabudowy i nieruchomości skarżącego) organ winien ustalić jaki jest charakter zabudowy graniczącej z nieruchomością skarżącego, czy są to elementy zwartej zabudowy, czy też zabudowa ta ma inny charakter. Postanowienia w części tekstowej powołane przez organ dotyczące letniskowego charakteru wsi w świetle braku innych ustaleń nie mogą przesądzać, o tym że nieruchomość skarżącego jest położona w oddaleniu od zwartej zabudowy, czy też poza tą zabudową.
Brak powyższych ustaleń dokonanych w oparciu o postanowienia Studium dotyczące przedmiotowego obszaru i na podstawie czytelnego graficznie wyrysu ze Studium przesądza o tym, że wydane decyzje są wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i 80 kpa zobowiązujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i ich oceny. Powyższe braki oznaczają, że organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadami postępowania zawartymi ww. regulacjach kpa. Powyższe naruszenie zasad postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit.c) i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozpoznać wniosek skarżącego mając na uwadze aktualny stan prawny dotyczący [...] Parku Krajobrazowego, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w wyżej opisanym zakresie i z uwzględnieniem wyżej przedstawionych ustaleń winien dokonać oceny, czy działka skarżącego jest wyłączona spod zakazu zabudowy opisanego w z cyt. § 3 ust. 1 pkt 7.