II SA/Gd 815/25

II SA/Gd 815/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wojciech Wycichowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 960
art. 234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwu B. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2025 r. sygn. akt SKO Gd 5795/24 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 4 marca 2024 r. B. K. wystąpiła do Wójta Gminy Przodkowo (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o przeprowadzenia postępowania,
o którym mowa w art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne", oraz o wydanie na podstawie tego przepisu decyzji przywracającej naruszone stosunki wodne.
Pismem z 7 marca 2024 r. Wójt poinformował o wszczęciu, na podstawie art. 234 Prawa wodnego, postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie.
Po przeprowadzeniu postępowania w powyższym zakresie Wójt wydał w dniu
20 czerwca 2024 r. decyzję, którą - na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) - nakazał B. D. usunięcie odpadów z działki nr [...] obręb K., stanowiącej własność B. K.
W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez B. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 11 września 2024 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość pomiędzy jego przedmiotem określonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania a aktem je kończącym, jakim jest zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, które to postępowanie zakończył decyzją o nakazie usunięcia odpadów. Działanie to Kolegium oceniło jako nieprawidłowe, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji
i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 6 listopada 2024 r. Wójt, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 234 Prawa wodnego, umorzył postępowanie administracyjne
w sprawie zmiany stosunków wodnych na terenie działki nr [...] obręb K.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że 2 października 2024 r. przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że na terenie działek nr [...] i [...] na gruncie rolnym stwierdzono osunięcie skarpy; w wyniku przemieszczenia się mas ziemnych część ziemi osunęła się na działkę nr [...], która stanowi łąkę użytkowaną rolniczo. Obecna podczas oględzin właścicielka działki nr [...] oświadczyła, że należy usunąć masy ziemne z jej działki i zagospodarować wody opadowe na działkach inwestycyjnych zgodnie z warunkami zabudowy. Ponadto oświadczyła, że należy zabezpieczyć skarpy na całej długości działki, zgodnie z prawem budowlanym. Dodatkowo zakwestionowała ilość nawiezionych mas ziemnych na działki inwestycyjne, tj. działkę nr [...] (przed podziałem). Z kolei właściciel działki nr [...] oświadczył, że uporządkuje osunięte masy ziemne, spowodowane wodami opadowymi.
Zdaniem Wójta ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika,
że działka nr [..] (przed podziałem) jest położona znacznie wyżej niż działka nr [...].
W ocenie organu pierwszej instancji z analizy podkładów mapowych wynika, że różnica
w rzędnych terenu wynosi nawet do 10 m (co wynika z naturalnego ukształtowania terenu). Wskazano, że część działki nr [...] (po podziale) osunęła się na działkę nr [...], w wyniku czego doszło do przemieszczenia się mas ziemnych w ilości 33,8 m3 (pomiar mas ziemnych zlecono geodecie w poprzednim postępowaniu) na działkę nr [...]. Wójt podkreślił, że osunięcie ziemi stwierdzono tylko przy działce nr [...], na pozostałych działkach w tym obszarze, graniczących z działką nr [...], stwierdzono skarpy porośnięte roślinnością, drzewami i krzewami, bez oznak osuwania się ziemi. Ponadto w trakcie oględzin nie stwierdzono żadnych zastoisk wodnych, czy podmokłych gruntów.
Odwołując się do treści art. 234 Prawa wodnego organ pierwszej instancji podniósł, że kompetencja do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków o charakterze naprawczym, a więc przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, dotyczy szkód już powstałych, a nie tych, jakie mogą powstać w przyszłości. Przepis ten może zostać zastosowany, jeżeli spowodowane już przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 Prawa wodnego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wójt wskazał, że organ powinien zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, powodującym zmiany w stosunkach wodnych, a stwierdzoną szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo - skutkowy, przy czym zapis w art. 234 Prawa wodnego "zmiana ta wpływa" wskazuje, że zarówno zmiana, jak i jej szkodliwy wpływ powinny realnie wystąpić. Oznacza to, że szkoda ta co do zasady powinna być rzeczywista, a nie czysto hipotetyczna. Szkodą natomiast jest m.in. pogorszenie się warunków wodnych na gruncie, np. poprzez wystąpienie większej ilości wody tam, gdzie poprzednio było jej znacznie mniej, a takich zmian organ pierwszej instancji nie stwierdził.
W opinii Wójta właściciel działki nr [...] nie zmienił kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. W sprawie nie stwierdzono, aby osunięcie się mas ziemnych spowodowało zasypanie zbiornika wodnego i zwiększenie ilości wody w miejscach, gdzie wcześniej się nie znajdowała. Szkodliwe wpływanie na grunty oznacza zaś powstanie konkretnej szkody na gruncie sąsiednim spowodowanej zmianą stosunków wodnych na gruncie.
Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że w zaistniałej sytuacji szkodą niewątpliwe są osunięte masy ziemne, które należy usunąć i uporządkować, co nie wpłynęło na zmianę stosunków wodnych w omawianym obszarze. Powtórzono, że zmiana stanu wody na gruncie to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody
(tj. zwiększenie bądź zmniejszenie ilości wody na grancie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Na działce nr [...] nie stwierdzono zaś podtopień czy zastoisk wodnych, które wystąpiły nagle, po osunięciu się mas ziemnych, zatem nie zachodzą żadne przesłanki do stwierdzenia,
że na działce nr [...] doszło do zmiany stosunków wodnych.
W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez B. K. Kolegium decyzją z 12 września 2025 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie
z którym na działce nr [...] nie doszło do zmiany stosunków wodnych, zostało skutecznie podważone w odwołaniu, w związku z czym sprawa wymaga zbadania z wykorzystaniem wiadomości specjalnych osoby z zakresu geologii czy hydrologii. Kolegium wskazało,
że w judykaturze kładzie się nacisk na konieczność ustalenie związku przyczynowego między działaniami mającymi wpływ na stan wody na gruncie a szkodą na sąsiedniej nieruchomości. Podkreśla się, że działania mające wpływ na stan wody na gruncie nie mają być jakimikolwiek zmianami na działce, ale takimi, które w sposób szkodliwy oddziaływają na grunt sąsiedni. Stąd kluczowe jest ustalenie stanu wcześniejszego, sprzed podjętych szkodliwych działań, określenie rodzaju podjętych działań związanych ze zmianą kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych, a także charakteru szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Ustalenie tych okoliczności, podobnie jak
i w innych sprawach z zakresu stosunków wodnych, wymaga wiedzy specjalistycznej
z zakresu hydrologii, geologii, gospodarki wodnej, niekiedy także przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Regułą w takich sprawach powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podniósł, że wyjściową przesłanką zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jest wiedza na temat stosunków w okresie wcześniejszym, zanim nastąpiło zdarzenie mogące wywołać ich zmianę ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
W ocenie Kolegium niniejsza sprawa wymaga, aby osoba mająca odpowiednią wiedzę wypowiedziała się całościowo na temat zmian zaistniałych na gruncie. Dlatego organ pierwszej instancji powinien rozważyć przeprowadzenie postępowania uzupełniającego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. tego, jak przedstawiają się obecnie stosunki wodne na gruntach, w jaki sposób funkcjonowały one przed osunięciem mas ziemnych, kiedy miało ono miejsce.
Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy nie pozwala na odniesienie się do wskazanego w odwołaniu argumentu dotyczącego zmian w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej. W odwołaniu wyjaśniono, że działka nr [...] (przed podziałem) była wykorzystywana rolniczo, w związku z czym większość wód opadowych była wchłaniana przez grunty rolne znajdujące się na działce nr [...] i nie spływała na działkę nr [...]. Natomiast po nawiezieniu mas ziemnych, utwardzeniu powierzchni ciężkim sprzętem, doszło prawdopodobnie do powstania nieprzepuszczalnej warstwy gleby na działce nr [...]
i cała woda opadowa spływa z niej na działkę nr [...]. W odwołaniu wyrażono pogląd,
że stanowi to zmianę kierunku, a co najmniej zmianę natężenia odpływu wód opadowych
i roztopowych z działki nr [...] na działkę nr [...].
Podsumowując Kolegium podniosło, że Wójt powinien rozważyć powołanie biegłego posiadającego wiedzę niezbędną do oceny stanu faktycznego sprawy. Wiedza tej osoby może być pomocna przy odtworzeniu panujących na badanym obszarze stosunków wodnych oraz ocenie, czy miało miejsce ich naruszenie. Biegły może także zaproponować rozwiązania przywracające stan poprzedni bądź wykonanie stosownego urządzenia, kierując się tym, aby sposób ten był najskuteczniejszy, najprostszy do wykonania oraz wiązał się z możliwie niskimi kosztami.
Od ww. decyzji Kolegium B. D. wniósł sprzeciw wnosząc o jego uwzględnienie oraz ustalenie, że nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do rozpoznania Kolegium ze wskazaniem na nieuwzględnienie odwołania oraz utrzymanie w mocy decyzji Wójta o umorzeniu postępowania.
Wnoszący sprzeciw wskazał, że wniosek B. K. z 4 marca 2024 r. został zarejestrowany (po uchyleniu decyzji Wójta z 20 czerwca 2024 r.) do odrębnego postępowania w sprawie gromadzenia odpadów na działce nr [...] oraz w sprawie przywrócenia działki nr [...] do stanu poprzedniego. Pierwsze postępowanie prowadzono w sprawie gromadzenia odpadów na terenach nieruchomości [...]-[...], drugie w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce nr [...]. Druga sprawa została zakończona decyzją Wójta z 6 listopada 2024 r., a postępowanie w pierwszej sprawie decyzją Wójta z 4 grudnia 2024 r. Wskazano, że wynikający z tej decyzji nakaz usunięcia osuwiska mas ziemnych
z działki nr [...] (wskutek nawałnic burzowych wiosną 2024 r., co było wynikiem działania sił natury) wnoszący sprzeciw wykonał, zawiadamiając o tym Wójta pismem z 9 kwietnia 2025 r. Wyjaśniono, że skarpa na granicy działek nr [...] i [...] powstała w wyniku działania lodowców i ich oddziaływania w okresie zlodowaceń plejstoceńskich (tzw. zlodowaceń północnopolskich). Podkreślono, że osuwisko nie zawierało odpadów ani żadnych naniesień innych ziem, zaś koszt wykonania decyzji Wójta z 4 grudnia 2024 r. przez wnoszącego sprzeciw zamknął się kwotą 12.300 zł (wraz z utylizacją własnych ziem osuniętych na działkę nr [...]) oraz kosztem urządzenia na działce nr [...] specjalnego dojazdu do osuwiska (B. K. zakazała wjazdu sprzętu w celu wykonania decyzji z 4 grudnia 2024 r.).
Jako nieprawdziwe wnoszący sprzeciw ocenił twierdzenia B. K.,
że na działce nr [...] (przed podziałem) istniały znaczne różnice poziomów po nawiezieniu ziemi dla wyrównania jej kształtu z nieznacznym podwyższeniem rzędu max. 5 cm (opinia biegłego inż. S. F.). Za nieprawdziwe uznano również twierdzenia, że na działce nr [..] utwardzono grunt ciężkim sprzętem, zaś spekulacje co do prawdopodobieństwa istnienia nieprzepuszczalnych warstw gleby uznano za pozbawione sensu i podstaw. Wnoszący sprzeciw podkreślił, że ziemia przemieszczona z terenu graniczącego z działką nr [...] została zagospodarowana na obszarze działki nr [...] poprzez jej rozplantowanie
w głębi, tj. na południe i południowy zachód. Zdaniem wnoszącego sprzeciw odtworzenie - jak argumentuje Kolegium - stanu sprzed wykonania prac ziemnych jest niewykonalne,
a niewykonalność polegająca na zmianie ukształtowania terenu na charakter trwały. Skarpa w wyniku osunięcia spłaszczyła się w stosunku do poprzedniego stanu, a podjazd wykonany dla wykonania decyzji Wójta z 4 grudnia 2024 r. nakazującej usunięcie osuwiska spłaszczył teren dodatkowo. Ewentualna opinia biegłego hydrologa nie odnajdzie ani nie ustali punktu wyjściowego "przywracającego stan poprzedni".
Odnosząc się do zakwestionowania przez B. K. ilości mas ziemnych na działce nr [..] (przed podziałem) wnoszący sprzeciw podniósł, że w istocie działki utworzone wskutek podziału, graniczące z działką nr [...], nie stanowią roli, lecz są działkami "inwestycyjnymi", tj. z ostatecznymi warunkami zabudowy. Wskazano, że działka nr [...] posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a proces budowy został rozpoczęty wpisami w dzienniku budowy. Wnoszący sprzeciw wskazał, że nabył prawo do wzniesienia na tych działkach budynków mieszkalnych i z prawa tego nie zamierza rezygnować, zaś masa 33,8 m3 ziemi z działki nr [...] została usunięta z działki nr [...]
i zgodne z prawem zutylizowana.
Wnoszący sprzeciw podkreślił, że pogorszenie się warunków wodnych na gruncie musi mieć charakter realny, a nie hipotetyczny oraz pozostawać w związku przyczynowo - skutkowym. Zaakcentowano, że nigdzie i nigdy po usunięciu osuwiska nie stwierdzono większych ilości wody na działce nr [...] ani aby istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy wyrównaniem działki nr [...] nawiezieniem i odkładem z działki nr [...] a jakąkolwiek zmianą stosunków wodnych na łące, tj. działce nr [...].
Zdaniem wnoszącego sprzeciw wnioski Kolegium prowadzące do uchylenia decyzji Wójta w celu "odtworzenia" dowodem z opinii biegłego geologa "stanu stosunków wodnych na badanym obszarze, oraz oceny, czy miało miejsce ich naruszenie" stają się w świetle całokształtu postępowań z udziałem stron niewykonalne lub co najmniej naruszające normę art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Zdaniem wnoszącego sprzeciw ustalony w sprawie przez organ pierwszej instancji stan faktyczny odpowiada zgromadzonym dowodom, które zostały przez ten organ ocenione zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i wszechstronnie rozpatrzone.
Wnoszący sprzeciw podkreślił, że nie złamał zakazu wynikającego z art. 234 ust. 1 Prawa wodnego, nie zmienił ani kierunku ani natężenia odpływu wód opadowych ani roztopowych ze swoich nieruchomości. Wskazano, że na działce nr [...] (przed podziałem) nie ma źródeł wody, które mogłyby w jakikolwiek sposób szkodliwie wpływać na działkę
nr [...]. Powtórzono, że wnoszący sprzeciw wykonał obowiązek usunięcia przeszkód oraz ewentualnych hipotetycznych zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku. Wnoszący sprzeciw (ani siły przyrody) nie spowodował zmian stanu wody powierzchniowej ani podziemnych szkodliwie lub w jakkolwiek sposób wpływających na grunt sąsiadujący z działką nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 września 2025 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje,
że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji
w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane
w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości
(i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.
Kolegium prawidłowo bowiem oceniło, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, co uprawnia organ administracji publicznej do zwrócenia się do biegłego
o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne
(Dz. U. z 2025 r., poz. 960) jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Nakazy, o których mowa w przytoczonej wyżej regulacji, stanowią konsekwencję naruszenia przez właściciela gruntu zakazów określonych w art. 234 ust. 1 Prawa wodnego oraz niewykonywania przez niego obowiązku wskazanego w art. 234 ust. 2 tej ustawy. Z ustępu pierwszego wynika, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie zaś z ustępem drugim na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Analiza art. 234 Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakich mowa w ustępie trzecim, to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany np. z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. Innymi słowy, aby nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom musi zostać wykazane, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zaś obowiązki nałożone decyzją wydaną na podstawie ustępu trzeciego ww. artykułu polegające na przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu odpowiednich urządzeń powinny zapobiegać szkodom.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że niedozwolona zmiana stanu wody może polegać na zmianie kierunku wód opadowych i kierunku odpływu wód ze źródeł. Zmianą taką będzie także zmiana stanu wód podziemnych, gdy wpływa na zmianę ilości wody na gruncie, ale zawsze powinna dotyczyć sytuacji, gdy będzie wywoływać szkodę na gruncie sąsiednim. Aby organ mógł zastosować wspomnianą sankcję musi zatem stwierdzić, że zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie oraz że między tą zmianą a szkodą istnieje związek przyczynowo - skutkowy (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 7/14).
Do zastosowania przepisu art. 234 ust. 3 Prawa wodnego nie jest przy tym konieczne stwierdzenie szkody, która już wystąpiła, lecz stwierdzenie samej, potencjalnej możliwości powstania szkody. Na gruncie identycznie brzmiącego art. art. 29 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przyjęte w omawianych przepisach pojęcie "szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie" nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody rozumianej jako uszczerbek majątkowy. Dla zastosowania tych przepisów nie jest więc konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła (a tym bardziej ustalenie jej wysokości). Wystarczy,
że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód (wyrok z 12 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1026/07).
Należy podkreślić, że sprawy z zakresu stosunków wodnych, co do zasady, wymagają dla zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego wiadomości specjalnych, przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego oraz zwykłego zakresu wiedzy posiadanej przez pracowników organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych,
a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody, takie jak oględziny, czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo - skutkowy między dokonaną zmianą a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (zob. wyroki NSA: z 19 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 1455/24, z 18 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2347/22 i z 7 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 3170/21).
Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zgromadzony dotąd przez Wójta materiał dowodowy nie pozwala na odniesienie się stanowiska B. K. dotyczącego zmian w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej w kontekście zastosowania art. 234 Prawa wodnego. B. K. wyjaśniła, że działka nr [,,,] (przed podziałem) była wykorzystywana rolniczo, w związku z czym większość wód opadowych była wchłaniana przez grunty rolne znajdujące się na tej działce [...] i nie spływała na sąsiednią działkę nr [...]. Natomiast po nawiezieniu mas ziemnych na działkę nr [...] doszło prawdopodobnie do powstania nieprzepuszczalnej warstwy gleby na tej działce i woda opadowa spływa
z niej na działkę nr [...]. Koniecznie jest zatem powołanie biegłego ds. hydrologii, którego zadaniem będzie wyjaśnienie, czy w sprawie doszło do zmiany kierunku bądź zmiany natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych z działki nr [...] na działkę nr [...].
Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16).
Zdaniem Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania uprawniały Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Istota sformułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy
z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody
i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska,
M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]