II SA/Gd 81/24

II SA/Gd 81/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Krzysztof Przasnyski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 października 2023 r. nr SKO Gd/5590/23 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wycięcia drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 października 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Stegna z dnia 26 września 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wycięcia drzew.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wójt Gminy Stegna decyzją z 8 lipca 2021 r. wymierzył J. B. karę pieniężną za usunięcie bez zgłoszenia z terenu działki nr [...] w J. dwóch drzew z gatunku brzoza brodawkowata, w wysokości 8.816,10 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po rozpoznaniu odwołania J. B., decyzją z 30 sierpnia 2021 r. uchyliło powyższą decyzję oraz umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium wydane przez Wójta Gminy Stegna zaświadczenie z 17 listopada 2020 r. dotyczące drzew rosnących na działce nr [...] przy ul. Z. [...] w J. uprawniało J. B. do usunięcia wskazanych w nim drzew. Działki nr [...] i [...] znajdują się pod tym samym adresem, nie są fizycznie wydzielone, a organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w terenie i wydał zaświadczenie dotyczące usuniętych drzew. Skoro usunięcie drzew będących przedmiotem postępowania zostało usankcjonowane, nawet wskutek błędu organu, wydaniem zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, to drzewa te nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za ich usunięcie. W konsekwencji Kolegium uznało postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.
P. B. pismem z 7 września 2022 r. zażądał wszczęcia postępowania w związku z wycięciem drzew przez J. B. na działce nr [...], której skarżący jest współwłaścicielem.
Wójt Gminy Stegna powołując się na art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735), dalej "k.p.a." postanowieniem z dnia 26 września 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wycięcia drzew na działce nr [...] w J.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając zażalenie skarżącego, postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Stegna z dnia 26 września 2022 r. Zdaniem Kolegium Wójt Gminy Stegna nie mógł na wniosek skarżącego wszcząć postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na J. B. za usunięcie drzew z działki nr [...], gdyż takie postępowanie może zostać wszczęte przez organ administracji publicznej jedynie z urzędu. Ponadto, nawet gdyby organ wszczął takie postępowanie, to wnioskodawca nie byłby jego stroną, gdyż postępowanie to nie dotyczyłoby jego interesu prawnego. Podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu wskazano, że sprawa zakończona decyzją Kolegium z 30 sierpnia 2021 r. dotyczyła kary pieniężnej za usunięcie drzew z działki nr [...], a nie nr [...].
P. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 października 2023 r. zarzucił organowi błędne zastosowanie art 61a k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., a także naruszenie prawa własności oraz prawa do dbałości o środowisko - przez uniemożliwienie uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym naruszenia prawa własności i naruszenia przepisów ochrony środowiska. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.
Zdaniem skarżącego Kolegium nie zauważyło albo nie chciało zauważyć, że jego decyzja z dnia 30 sierpnia 2021 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy Stegna dotyczyła innej nieruchomości, niż ta, która jest przedmiotem decyzji Wójta Gminy Stegna z dnia 8 lipca 2021 r. W związku z tym powoływanie się na poprzednie postępowanie jest bezzasadne, gdyż Wójt Gminy Stegna powinien wszcząć nową procedurę, dotyczącą wycięcia drzew na działce nr [...], a nie na działce nr [...]. Decyzja Kolegium z 30 sierpnia 2021 r. dotyczy nieistniejącej decyzji o wymierzeniu kary za wycięcie drzew na działce ewidencyjnej nr [...], co powoduje, że jest to decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na działce nr [...] przedmiotowych drzew nie wycinano, bo na niej nie rosły.
Skarżący podniósł też, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Malborku z dnia 19 grudnia 2023 sygn. akt II Kp 227/22 i wskazówek zawartych w uzasadnieniu tego postanowienia wynika, że zachodzi duże prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa wyłudzenia poświadczenia nieprawdy przez sprawcę wycięcia drzew, J. B.
Skarżący wyraził też opinię, że zainicjować postępowanie w przedmiocie weryfikacji legalności usunięcia drzew może każdy.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Podstawą rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, a będącego przedmiotem kontroli sądowej jest przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – w skrócie k.p.a., który stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio".
W niniejszej sprawie odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku P. B. z dnia 7 września 2022 r. dotyczącego usunięcia przez J. B. drzew na działce nr [...]. Organ pierwszej instancji powołał się na fakt, że postępowanie takie już się toczyło i zostało zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2021 r. uchylającą decyzję organu I instancji (o nałożeniu kary pieniężnej na sprawcę usunięcia drzew) i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji. Kolegium z kolei podniosło, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie z urzędu przez organ administracji publicznej. Nie może ono zostać wszczęte na wniosek współwłaściciela nieruchomości.
W ocenie Sądu w okolicznościach tej sprawy art. 61a § 1 k.p.a. zastosowany został prawidłowo, z obu wskazanych wyżej przyczyn. Przepis ten przewiduje przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. W doktrynie i orzecznictwie odnoszącym się do tej przesłanki wskazuje się, że organ wydaje postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania jeżeli m.in.: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie; nastąpiło przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. Ponadto do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, a także sytuacja, w której w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zostało zakończone. (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2931/15, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 970/16; wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2576/16, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1305/14). Zdaniem Sądu, przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie także w sprawach, w których przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują wszczęcie postępowania tylko z urzędu, tak jak ma to miejsce w tej sprawie.
Należy wyjaśnić, że przepis artykułu 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Artykuł 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami. Przepis art. 61 § 2 k.p.a. przewiduje ze względu na szczególnie ważny interes strony dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony, nie przewiduje natomiast wszczęcia postępowania na wniosek, jeżeli postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu (tak NSA w wyroku z 7 lutego 2023 roku, sygn. II OSK 2827/21).
Postępowanie administracyjne, którego wszczęcia przez organ domagał się skarżący, tj. postępowanie w sprawie wymierzenia w oparciu o art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023r., poz. 1336) kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia jest postępowaniem wszczynanym z urzędu wobec posiadacza nieruchomości, który nie uzyskał zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów o ile było ono wymagane. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a zatem nie ma podstaw do przyznania prawa do żądania wszczęcia postępowania w sprawie. W takim przypadku nie ma podstaw do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., skoro tylko z urzędu w takim przypadku może zostać wszczęte postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2018 r., II OSK 2691/16).
Niewątpliwie zatem zachodzi wskazana przez Kolegium przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania. Pismo skarżącego mogło stanowić co najwyżej impuls do wszczęcia postępowania z urzędu, ale skutku w postaci wszczęcia postępowania nie wywołało. Zachodzi w tej sytuacji "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania.
Natomiast rozważania Kolegium co do tego, czy skarżącemu przysługiwałby status strony w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez stosownego zezwolenia, są zbędne. Należy odróżnić sytuację, w której żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu niebędącego stroną od sytuacji, w której podmiot składa żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1660/21). Wobec tego, odmowa wszczęcia postępowania z tej drugiej przyczyny nie jest równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, czy inaczej: nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie badanie interesu prawnego skarżącego było zatem zbędne, a co za tym idzie – brak było podstaw aby o tym interesie wypowiadał się także Sąd.
Niezależnie od powyższego, inną zachodzącą w sprawie przesłanką przedmiotową wyłączającą dopuszczalność wszczęcia postępowania jest to, że żądanie skarżącego dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną (res iudicata). Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją (wyrok NSA z 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 927/20, wyrok z 22 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 719/19). Tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Te elementy tożsamości sprawy administracyjnej są wyznacznikiem dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego (por. Barbara Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007/1/7 - artykuł).
Podstawę prawną rei iudicatae decyzji administracyjnej tworzą art. 16 § 1 k.p.a., który wyraża (wzruszalny) zakaz ingerencji polegającej na uchyleniu, zmianie lub stwierdzeniu nieważności decyzji, niezależnie od rodzaju aktu stosowania prawa, w drodze którego ona się realizuje, oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zawierający sankcję stwierdzenia nieważności każdej decyzji administracyjnej, która stanowi ingerencję w stabilność sytuacji prawnej jednostki, niezależnie od rodzaju ingerencji, chyba że dopuszcza ją przepis prawa. Podstawa prawna rei iudicatae decyzji w szerszym rozumieniu obejmuje poza art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. również zasadę ochrony praw nabytych, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, bezpieczeństwo i stabilność obrotu prawnego, a także inne zasady i wartości o podobnej treści (por. Konrad Łuczak, Konstrukcja rei iudicatae decyzji administracyjnej, Kw.Pr.Pub. 2012/4/93-109 - artykuł).
W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że hipoteza art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (por. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, część 5, red. B. Adamiak, s. 618 i n.). Innymi słowy, w przypadku gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne, nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 2906/17 i powołane tam orzeczenia). Niemniej jednak w tej konkretnej sprawie w ocenie Sądu stan powagi rzeczy osądzonej zachodzi.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 1 litego 2021 r. Wójt Gminy Stegna wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie 2 sztuk drzew z terenu działki ew. nr [...] w miejscowości J. bez zgody posiadacza nieruchomości. Postępowanie to wszczęte zostało m.in. w związku z pismami P. B. z dnia 4 stycznia, 5 stycznia i 11 stycznia 2021 r. dotyczącymi wycięcia drzew z terenu ww. działki bez zgody współwłaścicieli. Wydaną w wyniku tego postępowania w dniu 8 lipca 2021 r. decyzją Wójt Gminy Stegna wymierzył J. B. administracyjną karę pieniężną za usunięcia 2 sztuk drzew bez zgłoszenia z terenu działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości J. Organ ten ustalił, że J. B. w dniu 29 października 2020 r. dokonał zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew z nieruchomości nr [...], obręb J., błędnie wskazując numer działki, na której planowana jest wycinka. W istocie bowiem J. B. usunął dwa drzewa z sąsiedniej działki nr [...], której jest jednym ze współwłaścicieli. Usunięcie tych drzew wymagało zgłoszenia zamiaru usunięcia, o którym mowa w art. 83f ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, do którego należało dołączyć zgodę pozostałych współwłaścicieli. J. B. nie dokonał takiego zgłoszenia i dokonał samowolnego usunięcia drzew, co uzasadniało nałożenie na niego administracyjnej kary pieniężnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr SKO Gd/4174/21 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W ocenie Kolegium wydane przez Wójta Gminy Stegna zaświadczenie z 17 listopada 2020 r. dotyczące drzew rosnących na działce nr [...] przy ul. Z. [...] w J. uprawniało J.B. do usunięcia wskazanych w nim drzew. Działki nr [...] i [...] znajdują się pod tym samym adresem, nie są fizycznie wydzielone, a organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w terenie i wydał zaświadczenie dotyczące usuniętych drzew. Skoro usunięcie drzew będących przedmiotem postępowania zostało usankcjonowane, nawet wskutek błędu organu, wydaniem zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, to drzewa te nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za ich usunięcie. W konsekwencji Kolegium uznało postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.
W ocenie Sądu funkcjonowanie w obrocie prawym powyższej decyzji stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, tj. sprawie dotyczącej kary administracyjnej za usunięcie przez J. B. drzew na działce nr [...]. Decyzja Kolegium z dnia 30 sierpnia 2021 r. rozstrzyga bowiem nieistnienie przesłanek do wymierzenia J. B. kary administracyjnej za usunięcie tych drzew. W konsekwencji należy uznać ją za decyzję "merytoryczną", tworzącą stan rei iudicatae. Odmienną natomiast kwestią jest to, czy w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji zapewniono udział wszystkim stronom postępowania. Kwestia ta leży jednak poza zakresem niniejszej sprawy.
W świetle dotychczasowych rozważań przyjąć należało, że w realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium prawidłowo zastosowało art. 61a k.p.a. i wobec bezzasadności zażalenia strony na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania prawidłowo utrzymało to postanowienie w mocy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę to na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), Sąd oddalił skargę.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.