II SA/GD 761/23

II SA/Gd 761/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi I. L., J. G., T. S. oraz M. S. na uchwałę Nr XV/256/08 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Charzykowy w gminie Chojnice oddala skargę.
Uzasadnienie
I. L., J. G., M. S. oraz T.S. wnieśli skargę na uchwałę Nr XV/256/08 Rady Gminy w Chojnicach z 27 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Charzykowy w gminie Chojnice domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości w odniesieniu do działek o numerach [...]-[...], ewentualne stwierdzenia jej nieważności:
1) § 2 ust. 1 pkt 17 - w zakresie co najmniej tekstu : " teren wyłączony z możliwości lokalizacji zabudowy",
2) § 5ust.2pkt 1 lit. E,
3) § 5 ust. 4 pkt 2, 3, 4,
4) § 5 ust. 7 pkt 3,
5) § 5 ust. 10,
6) § 5 ust. 13 pkt 1,
7) § 9 pkt 1,2,3,4,
- w zakresie dotyczącym w zakresie dotyczącym działek o numerach [...]-[..].
Skarżący będąc współwłaścicielami działek o numerach [..]-[..] zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie prawa w postaci art. 1 w zw. z art.3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2022r. poz.503, dalej u.p.z.p. ) w zw. z art. 140 k.c., w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1,art. 64, art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji naruszenie władztwa planistycznego z jednoczesnym naruszeniem prawa własności, równości i proporcjonalności.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami działek o numerach [..]-[..] - objętych zaskarżonym planem, w którym została ona przeznaczona na tereny zieleni krajobrazowej oznaczone na rysunku planu literami 2ZN bez prawa zabudowy. W ocenie skarżących brak jest podstaw wyłączenia spod zabudowy należących do nich nieruchomości, a bardzo skromne jednostronicowe uzasadnienie przedmiotowej uchwały w ogóle nie wskazuje jakie były motywy i przyczyny tak rażącego zróżnicowania terenów w zakresie zabudowy. Skarżący wskazali, iż nie było żadnych podstaw faktycznych ani prawnych nadania ich działkom w zaskarżonym planie funkcji terenu zieleni krajobrazowej, konsekwencją czego było wyłączenie możliwości zagospodarowania jakąkolwiek zabudową działek o numerach [..]-[..].
Praktycznie wszystkie pozostałe, bezpośrednio i pośrednio graniczące działki - charakteryzują się tymi samymi co działki o numerach [...]-[..] uwarunkowaniami faktycznymi i prawnymi. W opinii skarżących doszło zatem do przekroczenia władztwa planistycznego poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa i proporcjonalności. Jednocześnie Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego, bowiem w żaden sposób nie zważyła na przepisy art. 1 w zw. z art.3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p - z których należy wyprowadzić, że określenie przeznaczenia terenów w planie miejscowym ma stanowić wyraz prowadzonej w sposób racjonalny polityki przestrzennej przez organy gminy, nie zaś dowolnej, wykraczającej poza ramy władztwa planistycznego ingerencji przez te organy w przestrzeń gminy z pominięciem interesu właściciela nieruchomości. Ostatnie skutkuje koniecznością przyjęcia, że Rada Gminy dokonując stosownych ustaleń w planie miejscowym naruszyła ww. przepisy wymienione w petitum skargi przepisy Konstytucji oraz art.140 k.c., gwarantujące ochronę prawa własności.
Dodali skarżący, że działki o numerach [..]-[..] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek całkowicie zurbanizowanych, jest dobrze skomunikowana i ma bezpośredni dostęp do wszystkich mediów ( kanalizacja, energia elektryczna, gaz ). W ocenie autorów skargi ich działki mają identyczne cechy w zakresie możliwości zabudowy jak działki sąsiednie objęte przedmiotowym planem co prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw wprowadzenia na niej funkcji zieleni krajobrazowej. Wynika to wprost z art. 32 Konstytucji ( zasada równości) oraz z zasad kształtowania i zagospodarowania terenu - między innymi art. 1 ust.4 u.p.z.p., zgodnie z którymi nowa zabudowa powinna być planowana w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy ( przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe ), a działka skarżących takie cechy posiada. W takiej sytuacji, zakaz zabudowy działki skarżących ingerujący bezspornie w prawo własności musiałby wynikać z bardzo ważnych powodów, uzasadnionych w sposób przekonywujący i jednoznaczny, przy respektowaniu zasady proporcjonalności ( art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji ) oraz zasady równości ( art. 32 , art. 64 ust.2 Konstytucji ) i zasady państwa prawa (art.2 Konstytucji). Bardzo ogólne uzasadnienie zaskarżonej uchwały i w ogóle nie odnoszące się do zasad ochrony przyrody oraz bez jakiegokolwiek odniesienia się do działek skarżących takich wymagań nie spełnia. Trudno polemizować z zaskarżoną uchwałą, jeżeli praktycznie nie została ona uzasadniona, a wezwanie kierowane przez skarżących do Rady Gminy pozostało bez odpowiedzi. Kwestionują skarżący przeznaczenia ich działki w zaskarżonym planie miejscowym jako zieleni krajobrazowej, akcentowali w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa kierowanym do Rady Gminy Chojnice.
Podkreślono także, że w sąsiedztwie przedmiotowych działek znajduje się wielokrotnie większa działka leśna ( nr [..] ) należąca do Skarbu Państwa pełniąca w rzeczywistości ze względu na położenie ( praktycznie w środku osiedla ) nie role lasu gospodarczego tylko role lasu społecznego ( parku ) - co całkowicie zapewnia równowagę pomiędzy terenami zabudowanymi a terenami zielonymi z zakazem zabudowy o walorach przyrodniczych i ewentualnie krajobrazowych, a dodatkowo nakaz utrzymania na działkach skarżących zieleni krajobrazowej żadnego krajobrazu nie chroni.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Chojnice wniosła o jej oddalenie podnosząc, że projekt planu uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia wszystkich uczestniczących w procedurze organów, w związku z czym spełnione zostały wszystkie wymogi w zakresie ustaleń dla terenów objętych planem oraz możliwe było przedłożenie przedmiotowego projektu do uchwalenia. Na etapie opracowania planu, jak również przez kolejne lata jego obowiązywania właściciel przedmiotowych nieruchomości nie wnosił żadnych uwag do uchwalonego planu. Skarżący nabyli nieruchomości znając ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w ramach licytacji komorniczej w 2022 r., a wobec kolejnej działki nabytej podczas tej samej licytacji również złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nabywając nieruchomości skarżący mieli wiedzę, że jest ona wyłączona z zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak określonej właściwości sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uprawniony został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79). Natomiast z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91).
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Gminy w Chojnicach z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Charzykowy w gminie Chojnice, która zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Uchwała ta zaskarżona została przez współwłaścicieli działki objętej jej postanowieniami do tutejszego Sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. dalej jako u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga wniesiona została z zachowaniem wymogów formalnych, bowiem poprzedzona została wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako że podjęta została 27 czerwca 2008 r.. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę wnosiło się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Do kategorii takich spraw należały skargi na uchwały organów gminy, składane na podstawie art. 101 u.s.g., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. W świetle ówcześnie obowiązującego art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zgodnie z art. 2 pkt 2 zniosła powyżej wskazany obowiązek. Jednakże stosownie do jej art. 17 ust. 2, przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., oraz przepisy m.in. u.s.g. w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych dopiero po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. W myśl art. 18 ustawy ustawa zmieniająca weszła w życie 1 czerwca 2017 r., a więc do aktów wydanych przed 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy u.s.g. oraz art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. W niniejszej sprawie, z uwagi na datę podjęcia zaskarżonego aktu, tj. 21 grudnia 2015r., bez wątpienia zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące przed 1 czerwca 2017r. Skarżący zgodnie z w/w przepisem przed złożeniem skargi zwrócili się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i następnie wobec braku odpowiedzi organu złożyli skargę do tutejszego Sądu.
W przypadku rozpoznawanej skargi wniesionej w opisanym trybie art. 101 u.s.g. koniecznym jest zbadanie przez Sąd na wstępie czy naruszone zostały interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, a zatem czy posiada on legitymację czynną do wniesienia skargi, bowiem w przypadku stwierdzenia braku takiego naruszenia skarga stosownie to treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. podlega odrzuceniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając stronę pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Naruszenie interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący są legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego aktu przez Sąd. Skarżący są bowiem współwłaścicielami działki nr [..], objętej ustaleniami zaskarżonego aktu, które określają dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości poprzez przeznaczenie jej na teren zieleni krajobrazowej, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego skarżącym prawa własności do wymienionej nieruchomości, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.
Przy czym należy dodatkowo zaznaczyć, że skarżący stali się właścicielami nieruchomości w roku 2022. Sąd uznał, iż powyższe nie stanowi przeszkody w zaskarżeniu uchwały pochodzącej z daty sprzed uzyskania przez skarżących tytułu prawnego do nieruchomości - działek o numerach [..]-[..], objętych skarżonym planem. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok WSA w Gdańsku z 24 maja 2023 r., II SA/Gd 1022/22, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2023 r., II SA/Kr 309/23, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2023 r., IV SA/Po 520/23 (wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W istocie jak wskazuje się w orzecznictwie u podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 5 kwietnia 2012 roku, sygn. II OSK 51/12, NSA z dnia 4 kwietnia 2014 roku, sygn. II OSK 2684/12, NSA z dnia 8 lipca 2014, sygn. II OSK 3005/12, NSA z dnia 25 sierpnia 2022 roku, sygn. II OSK 283/22). Skoro zaś poprzedni właściciele nie skorzystali z w/w uprawnienia dotyczącego przedmiotowych działek o numerach [..]-[..], za dopuszczalne uznać należało złożenie skargi przez I. L., J. G., M. S. oraz T.S.
Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14).
Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Z tego też względu sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego strony skarżącej, który ogranicza się jedynie do tych postanowień planu miejscowego, które kształtują zakres wykonywanych przez stronę skarżącą praw podmiotowych.
Zdaniem Sądu skarżący wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą i są legitymowani do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę.
Oczywistym jest natomiast, że samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia postanowieniami planu interesu prawnego właściciela lub użytkownika gruntu nie jest tożsame z przesądzeniem bezprawności tego naruszenia, tj. tego, że kwestionowane skargą postanowienia planu są prawnie wadliwe (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2970/17). Stwierdzenie w/w naruszenia otwiera dopiero drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli legalności kwestionowanych postanowień planu, tj. do oceny, czy ujawnione naruszenie przez gminę interesu prawnego danego podmiotu zostało dokonane z poszanowaniem zasad porządku prawnego. Gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, ustala w planie miejscowym zasady zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, a zatem jest uprawniona do kształtowania tam sposobu wykonywania przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ich praw poprzez dopuszczenie możliwości realizowania tylko niektórych z potencjalnie możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości. Realizowanie przez gminę powyższych kompetencji będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu w/w osób (poprzez wkraczanie w różnym zakresie w prawo własności czy też użytkowania wieczystego), co jest działaniem dopuszczalnym, o ile nie przekracza granic zakreślonych prawem.
Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15).
Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na co pozwoliłoby mi.in stwierdzenie wadliwości procesu sporządzenia planu miejscowego, o czym stanowi art. 28 u.p.z.p.. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 17 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wymieniał obligatoryjne czynności wójta, burmistrza albo prezydenta miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Analiza akt sprawy pozwala na przyjęcie, że brak jest podstaw do uznania, że organ nie dochował procedury uchwalenia planu. Pomimo braku zarzutów skarżących w tym zakresie Sąd był zobligowany do weryfikacji tej procedury, bowiem przedmiotowa uchwała została poddana ocenie sądu administracyjnego po raz pierwszy. W sprawie zostały dokonane uzgodnienia z właściwymi organami, w tym z Dyrektorem Parku Narodowego Bory Tucholskie, bowiem obszar objęty zaskarżoną uchwałą znajdował się wówczas w planowanej otulinie tego parku narodowego.
Dalej przepis art. 20 u.p.z.p. stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.
Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele.
W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chojnice uchwalonym uchwałą Rady Gminy Chojnice nr XXXII/418/98 z dnia 30 kwietnia 1998 r. teren, na którym zlokalizowane są działki skarżących został przewidziany pod potencjalne tereny rozwojowe. Znajduje się on w obszarze A (gmina została podzielona w studium na 4 obszary funkcjonalno-przestrzenne), który obejmuje północną część gminy, porośniętą lasami, z największą ilością jezior i rzek, zamieszkałą przez około 15% ludności. Wchodzi w ekologiczny system obszarów przyrodniczych, będąc jednocześnie obszarem o największej koncentracji terenów objętych prawną ochroną zasobów przyrodniczych. Jest to region o wysokich walorach krajobrazowych i turystycznych. Obszar pełni funkcje ponadlokalne w postaci obsługi ruchu turystycznego, bazy sportów wodnych, agroturystyki i edukacji ekologicznej. Wiodące ośrodki to Charzykowy, Funka i Swornegacie.
Nieruchomości skarżących położone są w otulinie Parku Narodowego Bory Tucholskie i jego strefie ochronnej.
W studium dostrzeżono, że obszar turystyczny w gminie Chojnice położony jest w rejonie objętym szczególnymi formami ochrony, stąd wszelkie działania inwestycyjne oraz rodzaje turystyki i wypoczynku, muszą podlegać rygorom wynikającym z ustaw i przepisów szczególnych z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska.
Na rysunku Studium działki zlokalizowane są na obszarze potencjalnych terenów rozwojowych oraz terenów zainwestowanych ( z dopuszczeniem uzupełnienia i rehabilitacji zabudowy).
Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, Lex nr 3084976). A zatem istotne jest podkreślenie, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962).
W tym miejscu zauważyć należy, że z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały o planie wynika, że podjęto ją po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chojnice uchwalonym uchwałą Rady Gminy Chojnice nr XXXII/418/98 z dnia 30 kwietnia 1998 r..
Sąd podziela powyższe stanowisko w zakresie zgodności zaskarżonego planu ze Studium dostrzegając, że w istocie zapisy Studium nie narzuciły kierunku zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną uchwałą, poza podkreśleniem walorów przyrodniczych i krajobrazowych gminy Chojnice z uwagi na lokalizację na obszarze cennym przyrodniczo.
Przechodząc do oceny regulacji odnoszących się do nieruchomości skarżących wskazać wypada, że wnieśli oni o stwierdzenie nieważności całości uchwały z Rady Gminy w Chojnicach nr XV/256/08 bądź w zakresie zapisów:
1) § 2 ust. 1 pkt 17 - w zakresie co najmniej tekstu : " teren wyłączony z możliwości lokalizacji zabudowy",
2) § 5ust.2pkt 1 lit. e,
3) § 5 ust. 4 pkt 2, 3, 4,
4) § 5 ust. 7 pkt 3,
5) § 5 ust. 10,
6) § 5 ust. 13 pkt 1,
7) § 9 pkt 1,2,3,4,
w zakresie dotyczącym działek o numerach [..]-[..].
Niezasadne jest żądanie stwierdzenia nieważności całości uchwały wobec pozytywnej weryfikacji trybu jej podjęcia. Rozważając żądanie z pkt 1 skargi to zapis § 2 ust. 1 pkt 17 zawiera definicje zieleni krajobrazowej utworzoną na potrzeby niniejszej uchwały i odnosi się ta definicja nie tylko do terenu 2ZN, gdzie zlokalizowane są nieruchomości skarżących, a także do innych jednostek planu ZN. Kwestionowany zapis § 5ust.2pkt 1 lit. e wskazuje, że w granicach planu wyznacza się tereny zieleni krajobrazowej oznaczone na rysunku planu literami ZN. Ma więc charakter informacyjny i jest pochodną obowiązku wyszczególnienia w planie różnego przeznaczenia terenu. To nie jest zapis godzący w uprawnienia właścicielskie skarżących, ani kształtujący zakres wykonywanych przez stronę skarżącą praw podmiotowych. Podobnie jest z kwestionowanym zapisem § 5 ust. 4 pkt 2, 3, 4, gdzie dla całego obszaru planu ustalone zostały zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego:
1) cały obszar planu położony jest w otulinie Parku Narodowego Bory Tucholskie;
2) obowiązuje ograniczenie wycinki drzew do minimum (tylko pod zabudowę i ciągi komunikacyjne);
3) wzdłuż granicy terenu 1KD-Z z terenami 1MN, 7MN, 1U/MN, 2U/MN, 3U/MN, 2ZN i 11MN obowiązuje realizacja nasadzeń zieleni izolacyjnej, wielowarstwowej; minimalna szerokość pasa nasadzeń - 10 m;
4) obowiązuje zakaz nasadzeń roślinności egzotycznej i tropikalnej oraz gatunków obcych florze rodzimej; pożądane do nasadzeń są: sosna, buk, dąb, świerk, wszystkie gatunki jarząbów, brzoza omszona i brodawkowata, derenie, jałowce, bzy, rodzime róże, głogi.
Kolejno zaskarżone § 5 ust. 7 pkt 3, ust. 10 i ust. 13 pkt 1 określają parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:
- ust. 7 pkt 3) Pokrycie dachów dachówką ceramiczną lub materiałami przypominającymi wyglądem ww. pokrycie w kolorze czerwonym - naturalnej cegły;
- ust. 10) Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy: obowiązuje zakaz zabudowy na terenach 1ZN, 2ZN, 1KD-Z, 1KD-X, 2KD-X, 1KD-W, 2KD-W, 3KD-W;
- ust. 13 pkt 1) obowiązuje zakaz realizacji wszelkich obiektów, w tym również tymczasowych, na terenach niezagospodarowanych a przeznaczonych do realizacji celów publicznych.
Ostatni zarzut naruszenia § 9 pkt 1,2,3,4 planu jest w ocenie Sądu najistotniejszy dla skarżących bowiem statuuje możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących łącznie z powyżej przytoczonymi i zawiera ustalenia dla terenu oznaczonego w planie symbolami: 1ZN, 2ZN:
1) przeznaczenie terenu: teren zieleni krajobrazowej;
2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
a) obowiązuje zakaz zmiany naturalnej rzeźby terenu,
b) obowiązuje zachowanie istniejącej roślinności w tym drzewostanu o charakterze leśnym;
3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego:
a) obowiązuje zapewnienie ciągłości i połączeń ścieżek leśnych,
b) obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń z wyjątkiem odcinków granic sąsiadujących z terenami: 8MN, 9MN;
4) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:
a) obowiązuje zakaz realizacji zabudowy,
b) obowiązuje zakaz realizacji obiektów małej architektury i innych elementów antropogenicznych,
c) obowiązuje zachowanie minimum 90% powierzchni działki jako terenu biologicznie czynnego.
W ocenie Sądu intencją skarżących jest doprowadzenie do możliwości zabudowy należących do nich działek stąd zwalczają zapisy uchwały, które im to uniemożliwiają wywodząc, że z zaskarżonej uchwały, z jej uzasadnienia oraz wobec braku odpowiedzi Rady Gminy Chojnie na wystosowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz sporządzoną odpowiedź na skargę nie dostrzegają uzasadnienia dla najbardziej rygorystycznego zakazu planu wobec ich nieruchomości – zakazu zabudowy. Podziela Sąd stanowisko skarżących, że zakaz taki stanowi najwyższą ingerencję w prawo własności, bowiem uniemożliwia jakiekolwiek zagospodarowanie nieruchomości zgodne z wolą właścicieli, a zobowiązuje do zachowania i dbania o posiadany teren zielony, teren zieleni krajobrazowej z jednoczesnym powstrzymaniem się z jakąkolwiek ingerencją w nieruchomość.
Przyznaje Sąd także, że zaskarżona uchwała i jej uzasadnienie nie pozwalają na poznanie przesłanek, jakie legły u podstaw wprowadzenia tego typu zakazu. Jednak już analiza materiałów planistycznych, treści dokonanych uzgodnień i zaleceń organów uzgadniających pozwala na rekonstrukcję motywów, które doprowadziły do uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego w takim kształcie.
W dokumencie stanowiącym analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu wskazano na potrzebę ustalenia przeznaczenia terenów i określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Na większości terenu objętego analizą przewidziano umożliwienie realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej nieuciążliwej. Zaznaczono, że cały analizowany teren –o powierzchni 33 ha- położony jest w otulinie Parku Narodowego Bory Tucholskie, a w bliskim sąsiedztwie przebiega granica Zaborskiego Parku Krajobrazowego oraz ostoi NATURA 2000. Obszar ten posiada bardzo specyficzne przyrodnicze i prawne uwarunkowania rozwoju.
W opracowaniu ekofizjograficznym, sporządzonym w toku procedowania, wskazano na projekt planu ochrony krajobrazu Parku Narodowego Bory Tucholskie, który sprowadza się do ochrony starodrzewu, zwłaszcza w zasięgu widoczności ze szlaków turystycznych, zakazu wprowadzania zabudowy kubaturowej o powierzchni rzutu większej niż w proporcjach innych niż 9x15m oraz wyższej niż 9 m, stosowania jaskrawych kolorów...(str. 13 opracowania). Dokument ten narzuca, żeby przystępując do sporządzania projektu planu uwzględniono konieczność, żeby nowy plan miejscowy był próbą godzenia potrzeb specyficznego i bardzo wymagającego środowiska przyrodniczego z interesami okolicznych mieszkańców i właścicieli gruntów (str. 18 opracowania). Oceniając stan zachowania walorów krajobrazowych oraz możliwości ich kształtowania podkreślono, że obszar opracowania posiada wysokie walory krajobrazowe. Wynikają one przede wszystkim z urozmaiconej rzeźby terenu oraz naturalnego pokrycia. Jedynym widocznym elementem antropogenicznym jest droga.
Szczególnie dobrze widoczna z drogi wojewódzkiej jest północna i wschodnia część terenu. Z przeprowadzonej analizy wynika, że na etapie projektowania miejscowego planu, dla zachowania wysokich walorów krajobrazowych terenu, konieczne będzie wprowadzenie następujących ustaleń:
• ustalenia jednolitej kolorystyki, gabarytów i stylu architektonicznego nowych budynków (i ogrodzeń) w sposób, który pozwoli na harmonijne wkomponowanie ich w otoczenie,
• realizacji zabudowy nawiązującej stylem architektonicznym do tradycji regionalnych,
• zakazu wycinki drzew i krzewów oraz stosowania nasadzeń dostosowanych do lokalnych warunków siedliskowych,
• zakazu zabudowy przedpoli widokowych wzdłuż drogi wojewódzkiej, nakaz realizacji ogrodzeń ażurowych. (str. 19 opracowania).
Dalej w opracowaniu wskazano, że cały analizowany teren położony jest w otulinie Parku Narodowego Boru Tucholskie, a w bliskim sąsiedztwie przebiega granica Zaborskiego Parku Krajobrazowego oraz ostoi NATURA 2000. Obszar ten posiada więc bardzo specyficzne: przyrodnicze i prawne, uwarunkowania rozwoju.
Plan ochrony parku narodowego nie został jeszcze uchwalony, choć prace projektowe zostały zakończone i obecnie trwa procedura uzgadniania. W tej sytuacji nie ma obowiązku respektowania ustaleń planu ochrony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jednak ze względu na wybitne walory przyrodnicze tego regionu, niezwykle pożądane jest stosowania się do wskazówek zawartych w tym dokumencie (str. 20).
W zasadzie cały obszar opracowania, ze względu na wysokie formy ochrony jakimi jest objęty, oraz obecność form ochrony przyrody w najbliższej okolicy, musi zostać uznany za teren którego użytkowanie i zagospodarowanie powinno być podporządkowane potrzebom środowiska przyrodniczego. Z drugiej jednak strony w opracowaniu dostrzeżono, że bezpośrednio w granicach opracowania nie stwierdzono szczególnie cennych elementów przyrodniczych, których istnienie determinowałoby przyszłe zagospodarowanie. Przy projektowaniu przestrzeni należy więc przede wszystkim uwzględnić połączenia ekologiczne z szerszym otoczeniem. Opracowanie zawiera m.in. zalecenie zachowania terenu leśnego jako korytarza ekologicznego o szerokości 100 m z zakazem grodzenia terenu, ograniczenie wycinki drzew do minimum – tylko pod zabudowę i ciągi komunikacyjne. (str. 21).
Dyrektor Parku Narodowego Bory Tucholskie w piśmie z 5 lipca 2006 r. zobowiązał procedujący organ do wyznaczenia korytarza ekologicznego, który stanowi dziś las i naturalne nasadzenia, a także do wyznaczenia pasa pod zadrzewienia o szerokości min. 50 m od drogi Chojnice – Charzykowy. Dyrektor uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Charzykowy pod warunkiem:
1. wyznaczenia w planie korytarza ekologicznego o szerokości min. 100 m wyłączonego z zabudowy:
2. wprowadzenia zakazu lokalizacji obiektów małej architektury, ścieżek i innych elementów antropogenicznych na terenach 2ZN, 3ZN, 4ZN w celu zapewnienia warunków migracji zwierząt i zabezpieczenia Parku Narodowego Bory Tucholskie przed przerwaniem powiązań przyrodniczych z terenami sąsiednimi. Na załączniku graficznym dołączonym do tego postanowienia nieruchomość skarżących znalazła się w części przewidzianej na korytarz ekologiczny.
Po uwzględnieniu powyższego Wójt Gminy Chojnice naniósł na projekt planu zmiany postulowane przez Dyrektora PNBT i ponownie przesłał projekt do akceptacji. Postanowieniem z 22 maja 2007 r. Dyrektor PNBT uzgodnił projekt planu pod warunkiem: 1. wyznaczenia w planie korytarza ekologicznego o szerokości min. 100 m wyłączonego z zabudowy; 2. wprowadzenia zakazu lokalizacji obiektów malej architektury, ścieżek i innych elementów antropogenicznych na terenach 2ZN, 3ZN, 4ZN w celu zapewnienia warunków migracji zwierząt i zabezpieczenia Parku Narodowego "Bory Tucholskie" przed przerwaniem powiązań przyrodniczych z terenami sąsiednimi.
Po wprowadzeniu do projektu planu zapisów realizujących powyższe warunki Dyrektor PNBT ostatecznie postanowieniem z 11 lipca 2007 r. zaakceptował projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kształcę jaki dziś jest przedmiotem zaskarżenia.
Specjalistyczne dokumenty środowiskowe, wykorzystane w kontrolowanej procedurze planistycznej, dopuszczały tego rodzaju zainwestowanie, które stanowi wyraz pogodzenia różnorodnych potrzeb właściciela nieruchomości z interesami ochrony środowiska.
Reasumując podkreślić należy, że powołanie i przytoczone dokumenty specjalistyczne oraz wiążące stanowisko Dyrektora Parku Narodowego w sposób adekwatny do specyficznych potrzeb ochrony wartości przyrodniczych w Parku Narodowym oraz Zaborskim Parku Krajobrazowym określiły pożądany kierunek eksploatacji terenów objętych planem, w tym działek o numerach [..]-[..].
Konfrontując obowiązujące gminę przy sporządzaniu planu kierunki zagospodarowania terenu wyznaczone w Studium, zasady ochrony środowiska obowiązujące w otulinie Parku Narodowego wynikające z planu ochrony, zasady gospodarowania na terenie Zaborskiego Parku Krajobrazowego oraz szczegółowe uwarunkowania środowiskowe tego terenu określone w opracowaniu ekofizjograficznym i w prognozie oddziaływania na środowisko, a także wiążące uzgodnienia organów ochrony środowiska, Sąd doszedł do wniosku, że przy formułowaniu postanowień § 5 i planu wyznaczającego zasady zagospodarowywania terenu 2ZN odnoszący się do działek o numerach [..]-[..] w pełni uwzględniono uwarunkowania ekofizjograficzne i przyrodnicze tego terenu oraz wynikające z nich ograniczenia, określając zasady zagospodarowania w sposób pozwalający na zachowanie dotychczasowego leśnego sposobu użytkowania, zapewnienie korytarza migracyjnego dla zwierząt oraz ograniczenia barier antropogenicznych zagrażających cennym walorom przyrodniczym terenów chronionych prawnie.
Podkreślić należy, że pomimo tego, że prawo własności jest w Polsce chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (w szczególności art. 6 ust. 1), to nie jest ono prawem bezwzględnym, a Konstytucja RP w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, tyle że w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności (wyrok NSA z dnia 22 września 2004 r., OSK 756/04).
W świetle powyższego, jeżeli rada gminy ograniczy sposób wykonywania prawa własności poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie u.p.z.p. (art. 3 ust. 1) proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te stanowione są w istocie w drodze ustawy, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji. Nie ma bowiem naruszenia art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w sytuacji, gdy rada gminy planem wprowadza konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Gmina realizując zadanie własne w zakresie kształtowania i dbałości o ład przestrzenny zobowiązana była do takiego ukształtowania postanowień planu, które w szerokiej perspektywie czasowej wspomagałyby proces integrowania w skali gminy działań gospodarczy i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności i obywateli. Uchwałodawca gminny musiał wyważyć interes publiczny, przejawiający się w konieczności stworzenia prawidłowych warunków do funkcjonowania na terenie gminy jej mieszkańców, z interesem prywatnym, przejawiającym się w potrzebie mieszkaniowego i rekreacyjnego wykorzystania nieruchomości położonych na terenie gminy, której walory przyrodnicze i krajobrazowe sprzyjają inwestycjom rekreacyjnym i mieszkaniowym.
W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP).
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w oparciu o przepis art. 119 pkt 2 p.p.s.a.