II SA/Gd 760/08

II SA/Gd 760/08 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2008-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Jędrkowiak
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 734/09 - Wyrok NSA z 2010-04-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie żywopłotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz skarżącego P. L. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 200,- (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 sierpnia 2006 r., na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 47e ust. 1 i ust. 2, art. 47 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.), rozpoznając wniosek Prezydent Miasta, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 października 2002 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta, zezwalającej P. L. na usunięcie 15 m² żywopłotu cisa pospolitego rosnącego na działce nr [...] KM [...] przy ul. [...]w G. Organ uznał, że decyzja z dnia 30 października 2002 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z treści tej decyzji, w ocenie organu, wynikało jednoznacznie, że w geodezyjnie określonych granicach działki nr [...]KM [...] położonej w G. przy ul. [...] P. L. przysługiwało uprawnienie do usunięcia żywopłotu z cisa pospolitego. W ocenie Kolegium okoliczność, że na działkę P. L. przechodziły tylko gałęzie, a na ich usunięcie nie było potrzebne zezwolenie, nie jest wadą skutkującą stwierdzenie nieważności, bowiem w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności badaniu podlega wyłącznie określona decyzja organu administracji publicznej w zakresie wystąpienia kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 k.p.a, nie można natomiast w takim postępowaniu ustalać stanu faktycznego sprawy, jaki miał miejsce w chwili wydawania decyzji.
Kolegium podkreśliło, że katalog sytuacji powodujących nieważność z powodu niewykonalności decyzji jest otwarty, bowiem będą je określać przepisy szczególne, przy czym przepisy te muszą jednak w sposób wyraźny przewidywać sankcje nieważności. Oznacza to, że przepis prawa materialnego musi przewidywać taką możliwość wprost. Jeśli nawet prawdą było, że na działkę P. L. przechodziły jedynie gałęzie (czy korzenie) krzewów to i tak, zdaniem organu, nie byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 października 2002 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., z uwagi na brak przepisu prawa, któryby wyraźnie stanowił, iż w takiej sytuacji decyzja dotknięta jest wadą nieważności.
Organ przyznał jednakże, że w przypadku wycięcia krzewów poza działką P. L. w miejscu, które stanowi granicę, bądź też teren działki K. i A. B., zdarzenie takie rodzić będzie obowiązek naprawienia wyrządzonej szkody. Właściwym w tej sprawie będzie jednakże sąd cywilny.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli K. i A. B., żądając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 października 2002 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.
Wskazali, że zgodnie z art. 47e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. 2001 Nr 99, poz. 1079 ze zm.), usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego nieruchomością. W przedmiotowej sprawie, jak podkreślono, osobą wnioskującą o udzielenie zgody na usunięcie krzewów był P. L., czyli osoba, której nie przysługiwało żadne prawo, ani rzeczowe, ani osobiste, do terenu, na którym rósł żywopłot z cisa pospolitego. Tym samym brak był podstaw do wydania przez organ gminy decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów, a decyzja, która została wydana zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawo, a mianowicie brak przesłanek niezbędnych do wydania decyzji administracyjnej.
Następnie wnioskodawcy odnieśli się do twierdzenia organu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie można ustalać stanu faktycznego sprawy, jaki miał miejsce w chwili wydawania decyzji. Zdaniem skarżących, wobec brzmienia niektórych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a., wydanie obiektywnej decyzji w takim postępowaniu będzie wręcz wymagać zbadania stanu faktycznego celem ustalenia, czy podstawa do stwierdzenia nieważności faktycznie występuje lub nie występuje.
Podkreślono, że K. i A. B. nie uczestniczyli, zarówno w postępowaniu przed Prezydentem Miasta o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie krzewów, jak i nie mieli wpływu na treść wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji w pierwszej instancji, jako że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a strony zostały wezwane jedynie celem zgłoszenia uwag i złożenia wyjaśnień.
Zasadnym jest zatem, w ocenie wnioskujących, w oparciu o art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., wyeliminowanie decyzji z 30 października 2002 r. z obrotu prawnego bądź to poprzez stwierdzenie nieważności, bądź też poprzez wznowienie postępowania, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie zezwolenia na usunięcie krzewów.
Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji z dnia 30 października 2002 r. do osoby nie będącej stroną postępowania. Zdaniem odwołujących się P. L. nie był stroną postępowania, bowiem sporne cisy znajdowały się na działce K. i A. B. Wnioskodawcy wyjaśnili, że na załączonych zdjęciach przedstawiających linię graniczną między nieruchomościami przy ulicy [...] (państwo B.) oraz [...] (państwo L.), wyraźnie widać, że wszelkie krzewy rosną za linią płotu, a więc po stronie wnoszących odwołanie. Za nieprawdziwe uznano również twierdzenia P. L., że rosnące krzewy zagęszczają się na wysokości 1,5 m od ziemi, natomiast poniżej tego poziomu pozbawione są gałęzi.
Ponadto wskazano, że zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, ponieważ w sentencji decyzji z dnia 30 października 2004 r. wyrażono zgodę na wycięcie żywopłotu z cisa pospolitego o powierzchni 15 m², na działce [...] KW [...], gdzie taki żywopłot nigdy nie istniał. Uznać zatem należy, że brak jest wskazanego w decyzji przedmiotu, na usunięcie którego zgodę wyraził organ administracji publicznej. Poza tym niewykonalność ma charakter trwały, bowiem usunięcie nowych krzewów posadzonych na nieruchomości P. L. w okresie po wydaniu tej decyzji wymagałoby uzyskania nowego zezwolenia ze strony Prezydenta Miasta.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 28 sierpnia 2008 r., na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1, a także art.156 § 1 pkt 5 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2006 r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 października 2002 r., zezwalającej P. L. na usunięcie żywopłotu.
Kolegium ustaliło, że sporne cisy rosły na granicy posesji nr [...] (działka [...], stanowiąca własność K. i A. B.) z posesją nr [...] (działka nr [...], stanowiąca własność I. i P. L.), w związku z czym ich usunięcie przez właściciela jednej nieruchomości bez zgody właściciela drugiej nieruchomości prowadziłoby do naruszenia przepisów prawa (art. 199 Kodeksu cywilnego), ponieważ usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości jako czynność przekraczaj zarząd nieruchomością wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli.
Z materiału dowodowego nie wynika zaś, żeby K. i A. B. zgodę wyrazili. Z tego powodu Kolegium uznało, że przedmiotowa decyzja była w dniu jej wydania niewykonalna w sensie prawnym. O niewykonalności mogą również świadczyć ustalenia poczynione przez Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny w sprawie o nakazanie rozbiórki drewnianego płotu postawionego wzdłuż granicy nieruchomości położonych w G. przy ul. [...] i [...], oraz o rozgraniczenie (wyrok z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I C 1706103).
Sąd Rejonowy ustalił, że przy wznoszeniu płotu I. i P. L. przekroczyli granice swojej nieruchomości gruntowej i ogrodzenie postawili na nieruchomości odwołujących się, co niewątpliwie należało uznać za naruszające ich prawo własności. Granica pomiędzy nieruchomościami przebiega bowiem dokładnie na przedłużeniu ściany osi budynku, co zostało wykazane na mapie sporządzonej przez biegłego sądowego.
Kolegium stwierdziło, że powyższe ustalenia Sądu dodatkowo dowodzą prawnej niewykonalności weryfikowanej decyzji, skoro bowiem drewniany płot został postawiony przez P. L. w miejscu wyciętego fragmentu żywopłotu z cisów, zaś z ustaleń dokonanych przez biegłego geodetę wynika, iż płot ten znajduje się w granicach działki stanowiącej własność K. i A. B., to można wnioskować, iż przedmiotowe cisy stanowiły własność K. i A. B.
Mając na względzie powyższe ustalenia Kolegium uznało, że przedmiotowa decyzja była decyzją prawnie niewykonalną, ponieważ mając na uwadze przepisy prawa cywilnego (art.415 i nast. Kodeksu cywilnego) wycięcie przedmiotowych cisów przez P. L. rosnących na posesji Państwa K. i A. B. stanowiłoby naruszający prawo własności czyn niedozwolony.
Skargę na powyższą decyzję wniósł P. L., żądając ponownego rozpoznania sprawy.
Skarżący stwierdził, że K. i A. B. wprowadzili Kolegium w błąd przekazując nieprawdziwe informacje. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 25 stycznia 2007 r. ustalono granice sąsiadujących działek. P. L. podkreślił, że pnie cisów wyrastały z należącej do niego działki [...], gałęzie zachodziły natomiast na działkę sąsiednią. Ponadto zaprzeczył, aby drewniany płot postawiony został w miejscu wyciętego fragmentu żywopłotu z cisów, ponieważ został on postawiony na istniejącym od lat był betonowym fundamencie. P. L. podkreślił, także że w 2007r. biegły geodeta sądowy K. C. wskazał i namalował w terenie znaki graniczne, które są widoczne obecnie. Namalowane zostały na słupku i na elewacji od ul. [...], oraz od strony ogrodu na elewacji i dodatkowo na betonowym ogrodzeniu od ul. [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu skutkującym konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.
Badając zaskarżoną decyzję, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga P. L. jest zasadna.
Rozstrzygnięcie o słuszności zarzutów skargi sprowadzało się w niniejszej sprawie do odpowiedzi na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, iż decyzja z dnia 30 października 2002 r., wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta, zezwalająca P. L. na usunięcie 15 m² żywopłotu cisa pospolitego rosnącego na działce nr [...] KM [...] przy ul. [...] [...] w G. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., co stało się podstawą stwierdzenia jej nieważności.
Należy zauważyć, że każde postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, w tym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, ma ograniczony zakres, albowiem w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i nie ma możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie, którego dotyczyła istota sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu jedynie weryfikację rozstrzygnięcia z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymienione zostały w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Zgodnie z jednolitym kierunkiem orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności ( art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania. W przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jako miarodajny stan rzeczy przyjęto ten, który istnieje w "dacie wydania decyzji".
Zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności. Niewykonalność zrodzona później może być podstawą uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość ( wyr. NSA z dnia 15 czerwca 1999 r., IV SA 505/96, niepubl.);
Po drugie niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 917). Zatem oceny wykonalności decyzji nie można wiązać tylko z datą jej wydania, lecz należy uwzględniać okoliczności zachodzące później. Charakterystyczne w tym względzie jest stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 12 lutego 1985 r., SA/Kr 1260/84, GAP 1987, nr 8, s. 45): "Ocena niewykonalności decyzji organu administracji państwowej, powodująca nieważność takiej decyzji, nie może wynikać wyłącznie ze stanu rzeczy istniejącego jedynie w dniu wydania decyzji, lecz musi uwzględniać faktyczny brak możliwości jej wykonania również po jej wydaniu".
Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii).
Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Działanie powodujące szkodę może być zawinione, jak też wynikać z odpowiedzialności za działania innych osób, za skutek działalności z użyciem rzeczy lub sił przyrody (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 735).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie zbadało w sposób prawidłowy istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, w szczególności nie ustaliło czy decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością, mają zwłaszcza obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.
Ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Niewykonalność decyzji w przedmiotowej sprawie jest związana bezpośrednio z ustaleniami dotyczącymi przebiegu granicy pomiędzy posesją nr [...] (działka [...], stanowiąca własność K. i A. B.), a posesją nr [...] (działka nr [...], stanowiąca własność I. i P. L.), a w szczególności ustaleniami dotyczącymi położenia w stosunku do tej granicy przedmiotowego żywopłotu. Jedynie bowiem ustalenie, że żywopłot zarówno w dacie wydania decyzji, jak też w okresie późniejszym znajdował się w całości na działce należącej do K. i A. B., dawałoby podstawę do uznania, że kwestionowana decyzja udzielająca P. L. zezwolenia na wycięcie tego żywopłotu jest trwale niewykonalna, co stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Powyższe ustalenia wymagają przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla ustalenia prawdziwości przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W zakresie tego postępowania mieści się zarówno wizja w terenie, jak też opinia biegłego geodety dotycząca przebiegu granicy pomiędzy działkami przed rozgraniczeniem wyrokiem Sądu Rejonowego, jak też zgodnie z treścią tego wyroku. Zgodnie z tymi ustaleniami biegły powinien także wskazać lokalizację żywopłotu w stosunku do tej granicy.
Dopiero uzupełnione w ten sposób postępowanie dowodowe pozwoli organowi właściwie ocenić wykonalność kwestionowanej decyzji, i co za tym idzie przesądzić o jej nieważności.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł. tytułem zwrotu wpisu. W pozostałej części żądanie skarżącego, dotyczące zwrotu kosztów porady prawnej, geodety i wysyłki listów poleconych w łącznej kwocie 660 zł. nie zostało przez Sąd uwzględnione.
Zgodnie z powołanym wyżej przepisami w razie uwzględnienia skargi przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zalicza się poniesione koszty sądowe (wpis), koszty przejazdu strony do Sądu, oraz równowartość utraconego wskutek stawiennictwa w Sądzie zarobku. Wpis zostanie skarżącemu zwrócony, natomiast nie ma możliwości zasądzenia na rzecz skarżącego innych niż wymienione w ustawie, poniesionych w sprawie wydatków.