Pełny tekst orzeczenia II SA/Gd 754/24

II SA/Gd 754/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 maja 2024 r., nr SKO Gd/497/24 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
E. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Trąbki Wielkie o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją nr WZP.PP.6730.143.2023 z dnia 28 grudnia 2023 r. Wójt Gminy Trąbki Wielkie odmówił E. H. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] położonej w miejscowości S., gmina T.
W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) i wyjaśnił, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. Wnioskowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem inwestycja spełnia wymaganie dotyczące kontynuacji zabudowy sąsiedniej w zakresie funkcji. Następnie organ wskazał, że przedmiotowa działka nie przylega do drogi publicznej. Droga publiczna, z której mógłby się odbywać dojazd do przedmiotowej działki to droga powiatowa - dz. nr [...], poprzez drogę wewnętrzną gminną - dz. nr [...]. Z kolei istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze określonym w art. 61. ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Natomiast odnosząc się do wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. organ przypomniał, że przedmiotowa działka położona jest na gruncie rolnym klasy Rlllb - grunty orne; powierzchnia działki: 0,1469 ha. Zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowy teren nie jest położony w obszarze uzupełnienia zabudowy, w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z tym oraz zgodnie z art. 7 ust. 2a pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W konsekwencji planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Reasumując, Wójt wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p., tj. nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni decyzją o sygn. SKO Gd/497/24 z dnia 29 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał treść stosownych przepisów u.p.z.p. i wskazał, że w toku postępowania organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości 50m wokół terenu inwestycji (front terenu inwestycji wyniósł ok. 6m) i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się nieruchomości zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz zagrodową. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym linie zabudowy znajdują się w odległości 17m od granicy z drogą publiczną; dla nowej zabudowy ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8m od granicy z drogą powiatową - dz. nr [...], oraz 6m od drogi wewnętrznej - dz. nr [...]; w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji wyniósł 9%; dla nowej inwestycji ustalono w maksymalnej wielkości 9%; szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wyniosła 8m, dla nowej zabudowy ustalono - 10m z uwzględnieniem 20% tolerancji; wysokość zabudowy w obszarze analizowanym to 8m; dla nowej zabudowy dopuszczono wysokość 9m; dach dwuspadowy o spadku 45 stopni, dla nowej zabudowy - 35-45 stopni dwuspadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych; dostęp do drogi publicznej - powiatowej przez drogę wewnętrzną dz. nr [...]. Wskazano też, iż w skład działki nr [...] wchodzą grunty klasy Rlllb; powierzchnia działki wyniosła 0.1469 ha.
Na podstawie wyników ww. analizy Wójt sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a następnie przesłał go do uzgodnienia właściwym organom, w tym Staroście Gdańskiemu jako organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.). Postanowieniem z dnia 8 listopada 2023 r. nr ROŚ.673.285.2023.EST Starosta Gdański odmówił uzgodnienia przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 20 listopada 2023 r. Strona nie złożyła zażalenia, wobec czego stało się ono ostateczne z dniem 28 listopada 2023 r. W związku z odmową uzgodnienia przez Starostę Gdańskiego przedłożonego projektu decyzji Wójt zmienił treść rozstrzygnięcia i odmówił ustalenia wnioskowanych przez stronę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Kolegium wyjaśniło, że wydając decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ związany jest orzeczeniem organu uzgadniającego. Wójt Gminy Trąbki Wielkie obowiązany był zatem uwzględnić postanowienie Starosty Gdańskiego o odmowie uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i odmówić ustalenia wnioskowanych przez stronę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie bowiem do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium potwierdziło, iż w decyzji Wójt zaprezentował różne stanowiska w zakresie spełniania przez planowaną inwestycję wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podając raz, iż spełnia ona wymogi, a następnie, iż ich nie spełnia. Jednak błąd ten nie wpłynął na treść rozstrzygnięcia. Kluczowe jest rozstrzygnięcie Starosty Gdańskiego o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku wydania przez którykolwiek organ wymieniony w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. postanowienia odmawiającego uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wbrew postanowieniu uzgadniającemu. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano, organ uzgadniający odmówił uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i stanowisko tego organu jest wiążące dla organu właściwego w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje niezależnie od tego, czy teren inwestycji wymaga zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia. Konieczność uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oznacza, że grunty te bez stosownej zgody nie mogą zostać przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Niezależnie natomiast od tego, czy grunty wymagają uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (starostą), jeżeli teren inwestycji stanowią grunty rolne i postanowienie tego organu jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne. Odmowa uzgodnienia decyzji skutkować musi odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W skardze na powyższą decyzję wnioskodawczyni zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak analizy warunku: teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
3) przepisów prawa procesowego, tj. art 35 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji po upływie miesiąca od dnia otrzymania odwołania (odwołanie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku dnia 22 stycznia 2024 r., decyzja została podjęta dnia 29 maja 2024 r.).
Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 14 czerwca 2023 r. skarżąca zakupiła wspólnie z A. K. działkę nr [...] położoną w miejscowości S., gmina T., od KOWR. Przed zakupem działka została sprawdzona w Urzędzie Gminy Trąbki Wielkie, a po zakupie skarżąca otrzymała kserokopię zaświadczenia z gminy informujące, że działka objęta jest obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy Trąbki Wielkie, które zostało uchwalone uchwałą nr 5/II/2004 Rady Gminy Trąbki Wielkie z dnia 27 lutego 2004 r. i zmienione uchwałą nr XVII/119/2015 Rady Gminy Trąbki Wielkie z dnia 10 listopada 2015 r., według którego przedmiotowa działka znajduje się w strefie A - tereny istniejącej zabudowy.
W dniu 14 czerwca 2023 r. skarżąca wraz z współwłaścicielem działki nr [...] złożyła osobiście wniosek o uwzględnienie działki w planowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren "MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej". Dotąd skarżąca nie otrzymała żadnej odpowiedzi z Urzędu Gminy Trąbki Wielkie w sprawie ww. wniosku.
Następnie skarżąca przypomniała stan sprawy i wskazała, że zarówno Wójt, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonali analizy kluczowego dla przedmiotowej sprawy warunku przewidzianego w art. 61 ust 1 pkt 1a u.p.z.p. dodanego z dniem 24 września 2023 r. w następującym brzmieniu: teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy. W otoczeniu działki nr [...] położonej w miejscowości S. w odległości ok. 50 m znajduje się kilka budynków o funkcji mieszkalnej, między którymi odległości nie przekraczają 100 m (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa zagrodowa). Budynki stanowią zwartą zabudowę. Ponadto działka nr [...] od strony północnej, północno - wschodniej i południowej graniczy z działkami budowlanymi oraz z drogą publiczną powiatową (działka nr [...]) i drogą wewnętrzną gminną (działka nr [...]).
Zdaniem skarżącej w obecnej sytuacji doszło do absurdu - w celu uzyskania warunków zabudowy działki według organów skarżąca musi "odrolnić" działkę, a żeby "odrolnić" działkę skarżąca musi uzyskać decyzję o objęciu działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Nowelizacja m. in. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a konkretnie art. 7 ust. 2a, zwana "reformą planistyczną", weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. i spowodowała konieczność określenia przez gminy obszarów uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym. Gminy otrzymały czas na opracowanie planów ogólnych i wprowadzenie zmian do 31 grudnia 2025 r., a prywatny inwestor, taki jak skarżąca, nie otrzymał takiego okresu przejściowego - zmiany dotknęły skarżącą już od dnia 24 września 2023 r. Skarżąca zakupiła działkę w celu wybudowania domu (obowiązujące Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy Trąbki Wielkie dopuszcza zabudowę istniejącą - dookoła działki skarżącej jest zabudowa mieszkaniowa) w dniu 14 czerwca 2023 r., a po dniu 24 września 2023 r. nie może jej zrealizować na podstawie wcześniejszej regulacji. W ocenie skarżącej gminy i inwestorzy prywatni, tacy jak strona skarżąca, powinni być traktowani przez ustawodawcę jednakowo.
Prawo własności podlega szczególnej ochronie na mocy: art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ponadto z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że Konstytucja RP wymaga, aby sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją była poddana takim przepisom przejściowym, by mogły one mieć czas na dokończenie przedsięwzięć podjętych na podstawie wcześniejszej regulacji i w przekonaniu, że będzie ona miała charakter stabilny. Skoro zatem dany grunt spełniał warunki z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązujący do dnia 23 września 2023 r., to Wójt powinien mieć możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy z ich zastosowaniem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Trąbki Wielkie z dnia 28 grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w miejscowości S.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.) – dalej jako u.p.z.p.
W niniejszej sprawie kluczowe jest to, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy w dniu 28 września 2023 r. (vide: prezentata na pierwszej stronie wniosku), bowiem z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), dalej jako ustawa nowelizująca, która wprowadziła wiele zmian do u.p.z.p., również w zakresie ustalania warunków zabudowy. Do 23 września 2023 r. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Natomiast od 24 września 2023 r. dodano art. 61 ust. 1 pkt 1a, w myśl którego kolejnym warunkiem, który musi zostać spełniony łącznie z innymi wymienionymi w art. 61 ust. 1, jest to, że teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy. Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 1a u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 1a nie stosuje się do inwestycji: 1) zmieniających zagospodarowanie terenu w sposób inny niż budowa obiektu budowlanego; 2) w zakresie budowy obiektu budowlanego polegającej na odbudowie, rozbudowie lub nadbudowie.
Następnie należy wskazać, że w niniejszej sprawie Starosta Gdański – jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne – postanowieniem nr ROŚ.673.285.2023.EST z dnia 8 listopada 2023 r., wydanym na podstawie art. 106 k.p.a., odmówił Wójtowi uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że projekt decyzji został przygotowany na podstawie nieobowiązującego przepisu art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej jako u.o.g.r.).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. (w brzmieniu do 23 września 2023 r.) stanowi, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, w myśl którego nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783);
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Jednakże, co słusznie zauważył Starosta, ustawa nowelizująca zmieniła treść art. 7 ust. 2a u.o.g.r., który od 24 września 2023 r. stanowi, iż nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 13b pkt 3 u.p.z.p. (obowiązujący od 24 września 2023 r.) wskazuje, iż ustalenia planu ogólnego określa się, uwzględniając uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy, w szczególności znajdujące się na obszarze gminy m.in. grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III oraz grunty leśne (lit. q). Wyznaczając strefy planistyczne, o których mowa w art. 13c ust. 2 pkt 1-3, w pierwszej kolejności uwzględnia się obszary, dla których w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej, oraz obszary uzupełnienia zabudowy w ramach istniejącej zabudowy (art. 13d ust. 1).
W konsekwencji przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne co do zasady wymaga zgody właściwego ministra – chyba że zachodzi wyjątek, o którym mowa w ust. 2a, tj. grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III są położone na obszarze uzupełnienia zabudowy.
Przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni 0,1469 ha stanowi użytek rolny oznaczony jako grunty orne R klasy IIIb (vide: uproszczona informacja z rejestru gruntów z dnia 2 października 2023 r. w aktach organu I instancji), a zatem – biorąc pod uwagę treść przepisów od dnia 24 września 2023 r. – oraz fakt, iż działka, której skarżąca jest współwłaścicielką nie jest objęta planem ogólnym, w którym wskazano obszar uzupełnienia zabudowy, Starosta prawidłowo odmówił uzgodnienia. Rozstrzyganie w przedmiocie warunków zabudowy nie może bowiem obejmować swoim zakresem również zmiany przeznaczenia gruntu rolnego, gdyż oceniając dopuszczalność planowanej inwestycji organ gminy sprawdza, czy działka spełnia ustawowe wymogi.
Przypomnieć należy, że Wójt wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do innych organów stosownie do art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym wystąpił do Starosty Gdańskiego jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6). Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 przedmiotowe decyzje wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w tym przepisie. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Wójt wystąpił do Starosty o uzgodnienie w dniu 30 października 2023 r., wniosek elektronicznie trafił do organu w dniu 31 października 2023 r., a w dniu 8 listopada 2023 r. Starosta wydał przedmiotowe postanowienie, które trafiło elektronicznie do organu gminy tego samego dnia. Zatem bezspornie nie doszło do "milczącego" uzgodnienia w związku z upływem 2 tygodni i należy uznać postanowienie Starosty o odmowie uzgodnienia za wydane w terminie i merytorycznie poprawne. Dodatkowo należy wskazać, że postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1493/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem w niniejszej sprawie skoro skarżąca (jako potencjalny inwestor, czyli jedyny podmiot mogący wnieść zażalenie) nie zaskarżyła postanowienia Starosty z dnia 8 listopada 2023 r., to pozostaje ono w mocy, a tym samym wiąże organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy.
W konsekwencji, co słusznie dostrzegły organy obu instancji, nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a zatem organy nie mogły wydać skarżącej pozytywnej decyzji. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r. sygn. II OSK 332/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodatkowo zauważyć trzeba, że organ II instancji zasadnie podniósł, że Wójt (najpewniej omyłkowo) stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, iż powodem odmowy jest niespełnienie również przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w tym z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przesłanka kontynuacja funkcji byłaby spełniona. Jednakże z uwagi na niewątpliwe niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co skutkuje odmową ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy, niecelowe byłoby szczegółowe odnoszenie się do pozostałych parametrów.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że organy obu instancji nie wskazały na obowiązującą od 24 września 2023 r. przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 1a u.p.z.p. należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. od 24 września 2023 r. – przyp. Sądu] i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie [zachowują one moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r.; art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej – przyp. Sądu]: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1 [tj. u.p.z.p. – przyp. Sądu].
Z przywołanego przepisu wynika, że w sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. Skarżąca zarzuciła, że organy nie przenalizowały warunku położenia terenu na obszarze uzupełnienia zabudowy. Jednakże jak wynika z przytoczonego przepisu przejściowego ustawy nowelizującej organy obu instancji prawidłowo nie orzekały w tym zakresie i nie odnosiły się do niego.
Sąd w składzie orzekającym dostrzega i przyznaje skarżącej rację, że ustawodawca przewidział dla organów gminy mających obowiązek sporządzenia planu ogólnego stosunkowo długi okres przejściowy (od 24 września 2023 r. do 31 grudnia 2025 r.). Podobnie zastosował okres przejściowy w przypadku ww. art. 61 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 1a u.p.z.p. Jednocześnie wprowadzając zmiany m.in. do art. 7 ust. 2a u.o.g.r. takiego przepisu przejściowego nie wprowadzono (vide: art. 78 ustawy nowelizującej zarówno w brzmieniu na dzień wejścia w życie – 24 września 2023 r., jak i na dzień wejścia w życie jej nowelizacji – 12 grudnia 2024 r.). Nie mniej jednak powołane przez skarżącą przepisy Konstytucji RP nie mogą stanowić podstawy do orzekania przez tutejszy Sąd wbrew obowiązującym przepisom prawa rangi ustawowej. Zgodnie bowiem z przywołanym powyżej art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jedynym kryterium, wedle którego orzekają sądy administracyjne jest legalność, czyli zgodność z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Natomiast jeżeli chodzi o wniosek skarżącej złożony w dniu 14 czerwca 2023 r. do Urzędu Gminy Trąbki Wielkie o uwzględnienie przedmiotowej działki w planowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren MN i brak reakcji organu w tym zakresie należy wyjaśnić, że przedmiotem kontrolowanej sprawy jest wyłącznie kwestia postępowania z wniosku skarżącej z dnia 28 września 2023 r. o wydanie warunków zabudowy. Natomiast ewentualne kwestie związane z procedurą planistyczną w świetle obowiązujących przepisów nie mają wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.