II SA/Gd 749/24

II SA/Gd 749/24 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Umorzono postępowanie z art. 161 ustawy -PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 161 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr LV/1678/23 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane postanawia: umorzyć postępowanie.
Uzasadnienie
A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedziba w G. (dalej:
"Spółka", "Skarżąca"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr LV/1678/23 Rady Miasta Gdyni (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 30 sierpnia 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. Pom. z 27 września 2023 r., poz. 4324) - dalej: "Uchwała LV/1678/23", "Uchwała Krajobrazowa Gdyni", wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 35 z powodu naruszenia art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) - dalej: "u.p.z.p." w związku z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 21, art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny Spółki wynika z faktu, iż jest ona dysponentem dwóch tablic reklamowych usytuowanych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. Nośniki te zostały wzniesione w oparciu o
zgłoszenia dokonane na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – jeden przez właścicieli nieruchomości a jeden przez samą Spółkę. Na podstawie zawartych umów dzierżawy Spółka korzysta z obu nośników zawierając stosowne umowy na ekspozycję reklam ze swoimi klientami.
Dalej wskazano, że zaskarżona Uchwała delegalizuje obydwa nośniki reklamowe, z których korzysta skarżąca. Zapisy zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącej, albowiem uniemożliwiają jej dalsze prowadzenie działalności w sposób dotychczas dozwolony, dodatkowo obligując właścicieli nośników do dostosowania legalnie wzniesionych tablic reklamowych do jej postanowień. Skarżąca wskazała, że w wyroku z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 TK orzekł, iż art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Skarżącej, nie budzi wątpliwości, że wskazane niezgodności powinny skutkować stwierdzeniem nieważności § 35 Uchwały LV/1678/23.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania o jej oddalenie.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano na brak legitymacji skargowej po stronie Spółki. W tym zakresie zwrócono uwagę, że przyjęta w art. 101 ust. 1 u.s.g. konstrukcja określa legitymację strony skarżącej inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Podkreślono, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Sam fakt bycia dzierżawcą nośników reklamowych zdaniem organu nie legitymuje skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę.
Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi w pierwszej kolejności Organ wskazał na trwający od 2015 r. kryzys wokół działalności TK, którego jednym z elementów jest dopuszczenie do orzekania osób nieuprawnionych. Wskazano, że w składzie Trybunału rozstrzygającym w przedmiocie konstytucyjności art. 37a u.p.z.p. orzekał Stanisław Piotrowicz, który w dacie wyboru na stanowisko sędziego TK miał przekroczony wiek 65 lat. Tym samym nie był już zdolny do objęcia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, a w konsekwencji nie mógł również w sposób skuteczny objąć stanowiska sędziego TK. Mając to na uwadze Rada wywiodła, że wyrok w sprawie P 20/19 został wydany w składzie, którego nie wszyscy członkowie mogą być uznani za sędziów TK, co czyni go w sposób nieusuwalny wadliwym i nie może być brany pod uwagę przy ocenie konstytucyjności art. 37a u.p.z.p.
Gdyby jednak przyjąć, że ww. wyrok Trybunału nie jest obarczony powyższą wadą i wywołuje przewidziane w Konstytucji RP skutki (art. 190) to i tak doszukiwanie się w nim przez Skarżącą podstawy dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części Organ uznał za całkowicie chybione. Zwrócono uwagę, że wyrok nie stwierdza niekonstytucyjności delegacji do przyjęcia uchwały, jak również sam w sobie nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności, a jedynie stwierdza niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego w wąskim zakresie, tj. w jakim prawodawca nie przewidział mechanizmu ustalania odszkodowania za realizację obowiązku dostosowawczego wobec nośników posadowionych na podstawie zgody budowlanej. Wskazano również, że przyjmując uchwałę krajobrazową gmina jest zobligowana ukształtować jej treść wyłącznie w takim zakresie, w jakim upoważnia lub obliguje ją do tego ustawa. Tym samym Organ, zgodnie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. (przed opublikowaniem sentencji wyroku TK) obligatoryjnie musiał określić m.in. warunki i termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tablic i urządzeń reklamowych do wymogów uchwały krajobrazowej. Rada nie naruszyła tym samym granic delegacji ustawowej. Nie miała bowiem możliwości uchwalenia mechanizmu kompensacyjnego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nie mogła samowolnie zrezygnować z obowiązku dostosowawczego, gdyż zgodnie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. obowiązek ten miał stanowić element obligatoryjny uchwały krajobrazowej.
Zdaniem Organu brak mechanizmu kompensacyjnego w ustawie nie podważa konstytucyjności art. 37a u.p.z.p., który stanowi upoważnienie samorządu do przyjęcia uchwały porządkującej krajobraz miejski, jak również nie świadczy o jej przyjęciu w sposób niezgodny z prawem. Stwierdzenie przez TK pominięcia prawodawczego ustawodawcy w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie mechanizmu kompensacyjnego nie rzutuje w żaden sposób na konstytucyjność pozostałych przepisów ustawy, dających podstawę do przyjęcia uchwały, jak i samych przepisów uchwały.
Na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił postępowanie sądowe ze względu na występującą w sprawie kwestię prejudycjalną, albowiem wyrokiem z 6 listopada 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 431/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 35 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej Gdyni.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z uwagi na to, iż w złożonej w niniejszej sprawie skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności § 35 Uchwały LV/1678/23, którego zgodność z prawem była już badana przez sąd administracyjny, celowe jest zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 431/24. Rozstrzygnięcie w tej sprawie determinuje bowiem rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, gdyż prawomocne wyeliminowanie zaskarżonego zapisu Uchwały Krajobrazowej Gdyni z obrotu prawnego spowoduje, że postępowanie zainicjowane skargą Spółki stanie się bezprzedmiotowe.
Postanowieniem z 12 sierpnia 2026 r. Sąd podjął postępowanie w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego.
W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538).
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne.
Skarga A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G.
została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r., poz. 662), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy wskazać, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok TK z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W rozpoznawanej sprawie stroną skarżącą jest spółka prawa handlowego prowadząca działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej, m.in. w G. W ramach tej działalności Spółka przed datą wejścia zaskarżonej uchwały wzniosła na terenie G. tablice reklamowe na podstawie zgłoszeń robót budowlanych (w lokalizacji wskazanej w skardze), bądź wydzierżawiła tablice reklamowe wzniesione na podstawie zgłoszeń robót budowlanych. Spółka eksploatuje te nośniki reklamowe legalnie. Wejście w życie Uchwały Krajobrazowej Gdyni wprowadziło uregulowania dotyczące m.in. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz związany z tym obowiązek dostosowania ich do tych wymogów, co dotyczyło zatem także tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które zostały zrealizowane w sposób legalny przed wejściem w życie Uchwały LV/1678/23. Dostosowanie wskazanych wyżej urządzeń do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdyni spowodowałoby konieczność ich rozebrania, a w konsekwencji utratę przez Skarżącą praw nabytych, wynikających ze zgłoszenia robót budowlanych, utratę przychodów z tytułu reklam umieszczanych na tych nośnikach, czyli szkodę majątkową i uniemożliwienie działalności gospodarczej w tej formie.
Zdaniem Sądu powyższe okoliczności przesądzają o posiadaniu przez Skarżącą interesu prawnego do zaskarżenia Uchwały LV/1678/23. Postanowienia tej uchwały, w zakresie w jakim odnoszą się do stanowiących własność Spółki lub wynajmowanych/dzierżawionych przez nią tablic i urządzeń reklamowych, modyfikując jednocześnie ukształtowany decyzjami administracyjnymi indywidualny stosunek prawny w zakresie tych obiektów, istniejących przed jej wejściem w życie, naruszają interes prawny Skarżącej. W ocenie Sądu Spółka przedstawiła argumentację, z której wynika negatywny wpływ wprowadzonych zmian prawnych na jej sytuację prawną, ukształtowaną ww. zgłoszeniami, związany z koniecznością dostosowania do skarżonej regulacji.
Zaskarżona Uchwała narusza ponadto interes prawny, który Skarżąca wywodzi z prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie reklamy zewnętrznej na obszarze, na którym obowiązuje zaskarżony uchwała. Wprowadzając wobec istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych zakazy i ograniczenia w ich funkcjonowaniu w przestrzeni publicznej Uchwała LV/1678/23 niewątpliwie oddziałuje na sytuację prawną podmiotu, który czerpie zyski z działalności gospodarczej polegającej na sytuowaniu i utrzymywaniu tych tablic i urządzeń. Oznacza to, że jest on uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu, a jego interes prawny wynika także z wolności działalności gospodarczej, wynikającej z art. 22 Konstytucji RP.
Z powyższych powodów niezasadny był sformułowany w odpowiedzi na skargę wniosek Organu o odrzucenie skargi.
Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które dotyczą tego interesu. Tym samym należało rozstrzygnąć o zasadności żądania stwierdzenia nieważności § 35 Uchwały Krajobrazowej Gdyni w zakresie w jakim odnosi się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych opisanych w skardze a wzniesionych przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały na podstawie zgłoszenia dokonanego na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
W tym zakresie należy wskazać, że wyrokiem z 6 listopada 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 431/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 35 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej Gdyni.
W wyniku skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Radę od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 kwietnia 2026 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 264/25 uchylił zaskarżony wyrok w całości i stwierdził nieważność § 35 ust. 1 zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie tej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Przez zgodę budowlaną rozumieć należy m.in. niewniesienie sprzeciwu w drodze decyzji wobec zgłoszenia robót budowlanych (milcząca zgoda). Należy przypomnieć, że Sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącej a interes prawny do zaskarżenia Uchwały skarżąca wywodzi z faktu legalnego użytkowania tablic reklamowych wzniesionych na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia. Oznacza to, że § 35 Uchwały Krajobrazowej w Gdyni w zakresie, w jakim skarżąca domagała się stwierdzenia jego nieważności, wyznaczonym jej interesem prawnym, został wyeliminowany z obrotu prawnego wskazanym wyżej wyrokiem. Tym samym postępowanie zainicjowane skargą Spółki stało się bezprzedmiotowe.
Zgodnie zaś z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
W judykaturze wskazuje się, że pierwotny brak przedmiotu zaskarżenia obliguje sąd do odrzucenia skargi, zaś wtórny do umorzenia postępowania (zob. postanowienie NSA z 23 października 2007 r. sygn. akt I GSK 2218/06, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie w sprawie.