II SA/GD 690/23

II SA/Gd 690/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 9 ust. 4 i 5, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.R na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo oddala skargę.
Uzasadnienie
M. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XCV/684/2023 Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo (dalej: Studium gminy Kosakowo lub zaskarżona uchwała) w części dotyczącej działki nr [...], obręb ewidencyjny R., położonej w województwie p., powiecie p., w gminie K.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa, tj.:
1) art. 8 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez nieuzasadnione nadużycie władztwa planistycznego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegające na niewyważeniu interesu publicznego i prywatnego oraz ingerencji w sferę prawa własności niepozostającej w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanowiono określone zaskarżoną uchwałą ograniczenia oraz sprzeczne z zasadą niedyskryminacji;
2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegający na pominięciu istniejącego stanu faktycznego, tj. posadowienia na nieruchomości skarżącej budynku, doprowadzenia przyłączy wodno-kanalizacyjnych oraz prądu, a także nadania danych adresowych przez Wójta Gminy Kosakowo;
3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegające na pominięciu jednego z dominujących kierunków rozwoju gminy Kosakowo w zakresie funkcji rekreacyjnej i turystycznej uwarunkowanej walorami krajobrazowymi, nadmorskim położeniem i sąsiedztwem Aglomeracji Trójmiejskiej;
4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego gruntów, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegający na pominięciu przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości i wydanych w stosunku do niej decyzji administracyjnych;
5) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Pierwszego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (ochrona własności) z dnia 20 marca 1952 r., poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżącej do przedmiotowej działki, poczynionych przez nią inwestycji oraz naruszeniu przez organ władztwa planistycznego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegające na: wadliwym ustaleniu w uchwale przeznaczenia działki nr [...], nieuwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności oraz nieutrzymywaniu przez postanowienia ww. uchwały dotychczasowych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy K. obrębu P., bezzasadnym wprowadzeniu w uchwale dla terenu P. odstępstw od uwarunkowań przestrzennych i prawnych terenu; ingerencji w sferę prawa własności nie pozostającej w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanowiono określone zaskarżoną uchwalą ograniczenia;
6) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieuzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach co jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, a miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegające na uchwaleniu Studium gminy Kosakowo z uwagi na planowaną inwestycję w postaci budowy Eko Mariny, a w konsekwencji wadliwym ustaleniu w zaskarżonej uchwale przeznaczenia działki skarżącej.
Mając na uwadze powyżej podniesione zarzuty, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części tj. w stosunku do przedmiotowej działki nr [...], na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, tj.:
wydruku z księgi wieczystej nr [...], na okoliczność przysługiwania skarżącej prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, stanu prawnego nieruchomości, posiadania przez skarżącą interesu prawnego w jej zaskarżeniu oraz jego rodzaju;
zawiadomienia Wójta z 19 maja 2023 r., na okoliczność posadowienia budynku na działce Skarżącej, wydania przez Wójta decyzji, na mocy której budynkowi przypisano dane adresowe: R., ul. [...], sposobu zagospodarowania terenu na obszarze, którym znajduje się nieruchomość skarżącej oraz wiedzy organu w zakresie stanu faktycznego w zakresie sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, stanu prawnego nieruchomości, posiadania przez nią interesu prawnego w jej zaskarżeniu oraz jego rodzaju;
operatu szacunkowego z 16 grudnia 2022 r., na okoliczność: sposobu zagospodarowania terenu na obszarze, którego znajduje się nieruchomość skarżącej, wartości tej nieruchomości w dacie sprzed podjęcia zaskarżonej uchwały, szacowanego spadku wartości nieruchomości na skutek ustaleń poczynionych w zaskarżonej uchwale i projekcie nowego planu miejscowego, wyrządzenia skarżącej przedmiotową uchwałą szkody majątkowej polegającej na obniżeniu wartości nieruchomości Skarżącej oraz jej potencjalnej wielkości, dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu prawnego gruntów;
umowy o roboty budowlane, na okoliczność zawarcia przez skarżącą umowy na wykonanie odcinka sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej, przyłączy wodociągowych oraz przyłączy kanalizacji sanitarnej na przedmiotowej nieruchomości skarżącej, treści zawartej przez skarżącą umowy, dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu;
umowy nr [...], na okoliczność zawarcia przez skarżącą umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków do przedmiotowej nieruchomości skarżącej, dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu;
umowy z E. S.A., na okoliczność zawarcia przez skarżącą umowy o dostawę prądu do przedmiotowej nieruchomości, przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu;
pomiaru powykonawczego przyłącza wodociągowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej na okoliczność wykonania przyłącza wodociągowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej na przedmiotowej nieruchomości skarżącej, przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu;
umowy sprzedaży oraz montażu instalacji fotowoltaicznej na okoliczność podjętych działań w celu realizacji planów związanych z przedmiotową nieruchomością, przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu;
dokumentu WZ, faktur, umowy wynajmu, protokołu plombowania wodomierza, potwierdzeń przelewu, dwóch wydruków przedstawiających zakup sprzętu Doktor Volt;
- na okoliczność: posiadania przez skarżącą interesu prawnego w jej zaskarżeniu oraz jego rodzaju; naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą; poczynionych przez skarżącą inwestycji na ww. nieruchomości - ich rodzaju oraz wartości; wyrządzenia skarżącej zaskarżoną uchwałą szkody majątkowej; dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu;
W uzasadnieniu skarżąca, uzasadniając swój interes prawny, wskazała, że jest właścicielką działki nr [...]. Zakwestionowane ustalenia zaskarżonej uchwały przewidują zmianę przeznaczenia terenu przedmiotowej działki z "terenów usług turystycznych i sportu z dużym udziałem zieleni", przy czym w rubryce przeznaczenie wskazano, że "na wyznaczonych terenach rozwojowych położonych na gruntach podmokłych i zalewowych dopuszcza się zlokalizowanie pól namiotowych i campingowych oraz innych niekubaturowych form rozwoju turystyki i rekreacji na: "tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych", z wykluczeniem możliwości zabudowy oraz "terenów sportu i rekreacji" z ograniczeniami w zabudowie, na których dopuszcza się wyłącznie zabudowę związaną z wiodąca funkcją sportu lub rekreacji, komunikację, parkingi, przestrzenie publiczne, zieleń urządzoną i krajobrazową, w tym lasy i infrastrukturę techniczną.
Strona skarżąca podkreśliła, że ustalenia Studium gminy Kosakowo zdeterminują treść planu miejscowego (którego projekt został już przedstawiony z pominięciem procedury zmiany studium, co także ma uzasadniać posiadanie przez skarżącą interesu prawnego, a także jego naruszenie ww. uchwałą).
W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała ma realny wpływ na wykonywanie przez nią prawa własności ww. działki, ograniczając je, przede wszystkim poprzez pozbawienie prawa zabudowy. Na tej nieruchomości skarżąca planowała rozpocząć działalność zgodną z jej dotychczasowym przeznaczeniem, tj. stworzyć pole campingowe służące celom turystycznym, rekreacyjnym i sportowym. Na dzień uchwalenia studium na nieruchomości skarżącej posadowiony był już budynek, któremu mocą decyzji Wójta przypisano dane adresowe. Nadto na podstawie obowiązującego planu miejscowego skarżąca poczyniła na nieruchomości szereg inwestycji w celu rozpoczęcia planowanej działalności. Na działce wykonane zostały m.in. przyłącza wodociągowe i kanalizacja sanitarna. Skarżąca zawarła umowę o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Nieruchomość posiada również przyłącza do sieci energetycznej. Skarżąca zawarła umowę na dostawę prądu, a ponadto dokonała zakupu instalacji fotowoltaicznej z montażem. Łączny koszt nakładów skarżącej na nieruchomość wynosi przeszło 500.000 zł. Jednocześnie, na dzień 16 grudnia 2022 r. wartość nieruchomości skarżącej wyceniona została na kwotę 5 284 300 zł, przy czym zgodnie z operatem szacunkowym możliwość zabudowy w dotychczasowym wymiarze stanowiła cechę rynkowa znacząco wpływająca na jej wartość. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu zaskarżoną uchwałą powoduje, że przeprowadzone inwestycje i poniesione w związku z tym koszty stają się bezcelowe. Nadto zmiana sposobu przeznaczenia terenu oraz związane z tym ograniczenia w zabudowie mają istotny wpływ na wartość nieruchomości skarżącej, powodując jej znaczące obniżenie (wobec całkowitego wkluczenia możliwości zabudowy na nieruchomości i znaczące ograniczenie sposobu korzystania z niej). Zatem skarżąca poniosła istotną szkodę majątkową, zaś sama nieruchomość stała się nieprzydatna dla planowanego celu gospodarczego.
Nadto w ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała obarczona jest wadą, która zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzeniem, że została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca stoi na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do wydania zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], zarówno poprzez dopuszczenie się przez Radę Gminy istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, jak i jego trybu. Organ wbrew art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie ww. działki, w zupełności zaniechał uwzględnienia uwarunkowania wynikającego z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Zgodnie z poprzednio obowiązującym studium (uchwała Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r., nr XI/77/2019), działka skarżącej objęta była obszarem "terenów usług turystycznych i sportu z dużym udziałem zieleni", gdzie w rubryce "przeznaczenie", wskazano, że "na wyznaczonych terenach rozwojowych położonych na gruntach podmokłych i zalewowych dopuszcza się zlokalizowanie pól namiotowych i campingowych oraz innych niekubaturowych form rozwoju turystyki i rekreacji." Jednocześnie uchwała Rady Gminy Kosakowo nr LXX/79/2010 z dnia 6 października 2010 r. dla przedmiotowej działki wskazuje, jako funkcję podstawową: Ut, US, ZP - teren usług turystycznych, rekreacji i sportu, zieleń urządzona, przy czym dopuszczalny jest procent pokrycia powierzchni działki zabudową o powierzchni do 150 m2. Zaskarżoną uchwałą, organ przeznaczył działkę skarżącej na "tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych", z wykluczeniem możliwości zabudowy oraz "terenów sportu i rekreacji" z ograniczeniami w zabudowie, na których dopuszcza się wyłącznie zabudowę związaną z wiodąca funkcja sportu lub rekreacji, komunikację, parkingi, przestrzenie publiczne, zieleń urządzoną i krajobrazową, w tym lasy i infrastrukturę techniczna.
Jak podkreśliła dalej skarżąca, działając na podstawie obowiązującego planu miejscowego i studium, a także kierując się zaufaniem do władzy publicznej oraz nie spodziewając się przystąpienia do zmiany studium w tak dalece krzywdzącym dla niej stopniu, do dnia uchwalenia Studium gminy Kosakowo skarżąca poczyniła na nieruchomości szereg inwestycji w celu rozpoczęcia działalności związanej ze zlokalizowaniem pola campingowego, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. Jednakże dotychczasowy sposób przeznaczenia gruntów, dominujący kierunek rozwoju gminy Kosakowo w zakresie funkcji rekreacyjnej i turystycznej, prawo własności nieruchomości przysługujące skarżącej, wydane w stosunku do tej nieruchomości decyzje administracyjnych oraz dokonane przez skarżąca uzbrojenie nieruchomości oraz poczynione inwestycje nie zostały w żaden sposób uwzględnione w projekcie Studium gminy Kosakowo.
Jednocześnie, wprowadzenie zaskarżoną uchwałą, na terenie działki należącej do skarżącej przeznaczenia "tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych" oraz "tereny sportu i rekreacji" z istotnymi i daleko idącymi ograniczeniami w zabudowie dokonane zostało z rażącym naruszeniem władztwa planistycznego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo iż skarżąca w ramach uwag do projektu studium w trybie art. 11 pkt 8 u.p.z.p. (uwaga nr 5), wskazywała, że projektowane zamiany spowodują znaczącą zmianę przeznaczenia terenu w studium, na których położona jest nieruchomość skarżącej, co doprowadzi do pozbawienia jej prawa do zabudowy, zaś uwagi w powyższym zakresie podniesione zostały również w ramach uwag do projektu Studium gminy Kosakowo w trybie art. 11 pkt 8 u.p.z.p. (uwaga nr 5) - nie zostały one uwzględnione. W rozstrzygnięciu wskazane zostało m.in., że "Obszar objęty uwagą położony jest w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, dla którego obowiązuje Uchwała nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. ze zmianą wprowadzoną Uchwałą nr 444/XLII/17 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 21 grudnia 2017 r. wprowadzające liczne ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu." Wskazać należy jednakże, że rzeczone liczne ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, zgodnie z ww. uchwałami Sejmiku nie dotyczyły obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a ponadto dotyczyły pasa o szerokości 100 m od linii naturalnych zbiorników wodnych. Ograniczenia te zatem nie były objęte zakresem planowanej inwestycji skarżącej - zgodnej z dotychczasowym przeznaczeniem terenu.
Strona skarżąca podkreśliła, że uprawnienia Rady Gminy wynikające z art. 3 i 4 u.p.z.p nie mają charakteru nieograniczonego. Istotnym ograniczeniem jest np. prawo własności, przysługujące, m.in. właścicielom, których nieruchomości objęte są planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, Gmina musi mieć na uwadze, że ograniczenia prawa własności musza być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., II OSK 2478/15). Powyższe stanowisko jest również wyrażane w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu podkreślającym, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem. Jednocześnie, zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i ETPC wskazują, że "dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyrażą zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. ETPC wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z istotnymi i daleko idącymi ograniczeniami w zabudowie np. teren objęty ochroną zabytków, teren zalewowy itp. Zdaniem strony skarżącej Rada Gminy nie wykazała w żaden sposób, że cel, na który się powołuje, może być osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej. Co więcej, Rada Gminy nie wykazała nawet, żeby w ogóle brała pod uwagę jakiekolwiek inne rozwiązania, które jednak okazały się niewystarczające do realizacji zamierzonego celu. Stąd twierdzenie skarżącej, że organ nadużył i znacząco przekroczył swoje uprawnienia wynikające z przysługującego jej władztwa planistycznego zdają się być tym bardziej uzasadnione. W szczególności nie zostały poczynione analizy w celu ustalenia, że koniecznym jest tak daleko idące ograniczenie prawa własności skarżącej. Gmina przekroczyła przysługujące jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne, gdyż nie dowiodła, że potrzeby wspólnoty lokalnej przemawiają za przyjęciem tak daleko idącej zmiany przeznaczenia terenu w zakresie nieruchomości skarżącej.
Zdaniem skarżącej, Gmina naruszyła także zasadę niedyskryminacji, gdyż z nieuzasadnionych przyczyn zmieniła przeznaczenie terenu ww. działki na "tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych", z wykluczeniem możliwości zabudowy oraz "terenów sportu i rekreacji" z ograniczeniami w zabudowie, na których dopuszcza się wyłącznie zabudowę związana z wiodąca funkcją sportu lub rekreacji, komunikację, parkingi, przestrzenie publiczne, zieleń urządzoną i krajobrazową, w tym lasy i infrastrukturę techniczną.
Jednocześnie na terenie, sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, planowanej Eko Mariny zmieniono przeznaczenie terenu na "teren zabudowy usług turystycznych z dużym udziałem zieleni", dopuszczając możliwość zabudowy, zwłaszcza, że nieruchomość skarżącej znajduje się w strefie turystycznej, gdzie jak wskazano "Funkcja zabudowy w tym obszarze silnie związana jest z położeniem wsi na wybrzeżu Zatoki Gdańskiej i Puckiej. W obszarze dominuje funkcja zabudowy turystycznej związanej z bazą noclegową. Strefę uzupełniają tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, lasy i tereny wskazane pod zalesienie, plaże, które także mogą pełnić funkcje rekreacyjno-turystyczne, bez możliwości zabudowy." Wyznaczone zgodnie z uprzednio obowiązującym Studium tereny zieleni stanowiły wystarczajcie uzupełnienie terenów o funkcji turystycznej zatem zasadnym byłoby ich zachowanie, zamiast nieuzasadnionego przekształcania terenów turystycznych w tereny zielone i odwrotnie. Nadmienić należy również, że nie wystąpiono również o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowana budowa Eko Mariny, w celu realizacji której de facto podjęto zaskarżoną uchwałę, jest przedsięwzięciem, które może znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja miałaby się znajdować na terenie sąsiadującym bezpośrednio z obszarem Natura 2000 oraz w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, co już samo przez się winno skutkować głębszą analizą kwestii środowiskowych oraz uzyskania stosownych decyzji oraz opinii. Nie jest wykluczone, że decyzja byłaby odmowna, zaś skutki zaskarżonej uchwały staną się rzeczywiste, tj. zmianie zgodnie ze studium, ulegnie plan miejscowy, w sposób rażąco krzywdzący mieszkańców obszarów nim objętych i sprzeczny z podstawowymi zasadami państwa prawnego.
Nadto budowa Eko Mariny jest projektem wieloletnim i bardzo kosztownym, a na dzień dzisiejszy nie zostały nawet wskazane źródła finansowania tej inwestycji przez Gminę. Pozyskanie przez gminę tak znaczących środków finansowych i przeprowadzenie wszystkich wymaganych prawem procedur jest procesem obarczonym dużym ryzykiem niepowodzenia. Przez ten czas zablokowana będzie możliwość rozwijania usług turystycznych na znacznej części objętego projektem terenu, jest to sprzeczne z celami gminy określonymi w Studium, dotyczącymi rozwoju turystyki, a także w sposób nieuzasadniony i nieproporcjonalny ogranicza właścicielom objętych tym planem nieruchomości, korzystanie z prawa własności i realizowanie zgodnych z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości celów, zgodnych z kierunkami rozwoju gminy.
Reasumując wskazano, że zaskarżona uchwała wydana została przy naruszeniu władztwa planistycznego gminy. Nie stanowi kompromisu między interesami skarżącej a interesem publicznym, uwarunkowaniami przestrzennymi i społeczno-gospodarczymi przedmiotowego terenu. Wprowadzenie tak istotnej zmiany przeznaczenia terenu dla nieruchomości skarżącej, przy szeregu poczynionych przez nią inwestycji oraz podjętych czynności faktycznych i prawnych celem rozpoczęcia realizacji planów związanych z przedmiotową nieruchomością, a tym samym umożliwienia korzystania z przysługującego jej prawa własności, w istocie nie zostało przez organ uzasadnione i wyjaśnione w sposób przekonujący. W rezultacie organ nie wyważył w prawidłowy sposób interesu publicznego i interesu prywatnego skarżącej (o ile w ogóle go wyważył - co w ocenie strony skarżącej jest wątpliwe).
W odpowiedzi na skargę organ, działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, uzasadniając swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że Rada Gminy posiada kompetencje do kształtowania przestrzeni w drodze uchwalenia planu miejscowego, przy czym władztwo planistyczne podlega ograniczeniom wskazanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyjaśniono przy tym, że zaskarżona uchwała wydana została w celu dostosowania do obowiązujących przepisów z zakresu ochrony przyrody i ustawy Prawo wodne, nie zostały natomiast zmienione warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce nr [...], gdyż nadal obowiązuje plan miejscowy uchwalony uchwałą nr LXX/79/2010 Rady Gminy Kosakowo z 6 października 2010 r.
Odpowiadając na zarzut nieuwzględnienia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia pełnomocnik organu wskazał, że nieruchomość skarżącej objęta jest wyżej opisanym planem miejscowym i jest położona na obszarze oznaczonym 89 Ut, US, ZP – teren usług turystycznych, rekreacji i sportu, zieleń urządzona. Na terenie tym nie dopuszcza się zabudowy kubaturowej, za wyjątkiem jednego budynku recepcji z ewentualną wypożyczalnią sprzętu sportowego i sanitariatów. Pełnomocnik organu wskazał, że można przewidzieć urządzenia sportowe, jak place do gier zespołowych, nawierzchnie boisk trawiaste lub z materiałów naturalnych. Warunkiem jakiejkolwiek zabudowy jest wykonanie wału przeciwpowodziowego na warunkach określonych przez Dyrektora właściwego Urzędu Morskiego, z uwagi na obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Nadto częściowo nieruchomość leży na terenie 105ZE – teren zieleni ekologiczno-krajobrazowej z zakazem zabudowy a częściowo na terenie drogi lokalnej 022-KL.
Zdaniem organu przyjęty w Studium gminy Kosakowo kierunek rozwoju: tereny sportu i rekreacji oraz tereny zieleni krajobrazowej łąk pastwisk i zadrzewień śródpolnych, pozostaje zgodny z planem miejscowym oraz odpowiada uwarunkowaniom wynikającym ze stanu prawnego gruntu. Kierunek Studium przeniesiono przy tym wprost z projektu planu miejscowego Ekologicznej Mariny (sporządzonego na podstawie uchwały nr XXXVII/16/2017 Rady Gminy Kosakowo z dnia 9 lutego 2017 r.). Projekt planu Ekologicznej Mariny, obejmujący przedmiotową działkę nr [...] poddany został przy tym opiniowaniu i uzgadnianiu.
Organ podkreślił, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarach chronionych – Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, obszarów Natura 2000, obszarów występowania szczególnie cennych siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków objętych ochroną prawną, a także terenach szczególnego zagrożenia powodzią. Wskazał przy tym na zakazy wprowadzone uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 142/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2017 r. i konieczność uwzględnienia stanowisk organów uzgadniających.
Nadto wbrew twierdzeniom skarżącej, w projekcie planu miejscowego i w Studium gminy Kosakowo utrzymano postanowienia uwzględniające obecnie obowiązujący plan miejscowy w części lokalizacji usług sportu i rekreacji na fragmencie działki przyległym do projektowanej na wale przeciwpowodziowym drogi lokalnej. Organ przytoczył także przyczyny nieuwzględnienia przez Wójta a następnie Radę Gminy uwagi skarżącej składanej w toku procedury sporządzania Studium gminy Kosakowo. Organ wyjaśnił w dalszej kolejności, że Studium gminy Kosakowo umożliwia posadowienie na ww. działce jednego budynku (co dopuszcza obowiązujący plan miejscowy), uszczegółowiając jednak miejsce jego lokalizacji, ze względu na obszary chronione. Uszczegółowienie to było przy tym niezbędne z uwagi na wskazania organów właściwych do uzgodnień projektu planu miejscowego.
Organ wskazał także, że wykonana przez skarżącą na działce zabudowa, w obrębie obszaru 105ZE, nie została poprzedzona wykonaniem wału przeciwpowodziowego, o którym mowa w planie miejscowym. Nadto z przedłożonych przez skarżącą dokumentów nie wynika, że dla dokonanej w ostatnim czasie zmiany zagospodarowania działki i zabudowy uzyskano wymagane prawem zezwolenia, tj. pozwolenie wodnoprawne, pozwolenie na budowę, uzgodnienie Dyrektora Urzędu Morskiego, ocenę wpływu inwestycji na obszary Natura 2000. Organ wyjaśnił także, że nadając numer porządkowy budynkowi, wbrew sugestiom skarżącej w tym zakresie, nie przesądza o jego legalności. Nadanie numeru porządkowego jest czynnością z zakresu administracji publicznej o charakterze technicznym.
Organ uznał przy tym zarzut nie uwzględnienia prawa własności skarżącej za nietrafny. Podkreślił także znaczenie terenów zielonych w kontekście obszaru, objętego szczególnym reżimem prawnym, na jakim znajduje się działka skarżącej.
Przy piśmie z 15 marca 2024 r. organ złożył wyjaśnienia w zakresie wcześniejszej procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ekologicznej Mariny, wskazując, że kierunki rozwoju przyjęte w Studium gminy Kosakowo przeniesiono wprost z projektu wskazanego wyżej planu miejscowego. Projekt planu miejscowego obejmuje także przedmiotową działkę, poddany był przy tym opiniowaniu i uzgadnianiu. W toku procedury Dyrektor RZGW w Gdańsku oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wielokrotnie odmawiali uzgodnień, domagając się dostosowania przepisów projektu planu do obowiązujących przepisów prawa. Do pisma załączono decyzje i postanowienie o odmowie dokonania uzgodnień. Organ podkreślił też, że przyjęte rozwiązania dotyczące nieruchomości skarżącej są wyrazem kompromisu polegającego na uwzględnieniu przepisów szczególnych i stanowisk ww. organów oraz interesu prywatnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:
Przedmiotem skargi jest uchwała nr XCV/684/2023 Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo.
Podkreślenia wymaga, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jak wcześniej "u.p.z.p.", Dz. U. 2023 poz. 977 ), ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Ta ostatnia zasada oznacza z jednej strony to, że przy uchwalaniu planu miejscowego organ uchwałodawczy gminy zobowiązany jest uwzględnić lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego i kierunki polityki przestrzennej przyjęte w studium, gdyż plan miejscowy ustaleń studium naruszać nie może (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), z drugiej zaś strony wskazuje, że postanowienia studium nie oddziałują w sposób bezpośredni na prawa i obowiązki innych podmiotów, będących właścicielami nieruchomości na terenie, którego studium dotyczy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane było stanowisko, że studium nie może naruszyć interesu prawnego jednostki, a konsekwencją tego poglądu było przyjęcie, że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie przyjęcia studium jest niedopuszczalna. Wyrażano również pogląd odmienny, z którego wynika, że studium, pomimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym, istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. Z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) wynika potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. II OSK 706/13, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnienia wymaga także, że gmina, dysponując władztwem planistycznym, ma prawo kształtować politykę przestrzenną z uwzględnieniem interesów ogółu mieszkańców i interesu publicznego, w sposób gwarantujący zachowanie ładu przestrzennego oraz dający gwarancję wykonywania ustawowych obowiązków, w zakresie których leży między innymi zapewnienie obsługi komunikacyjnej, czy zapewnienie dostaw wody i odbioru ścieków.
Dalej wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. Ta ostatnia okoliczność jest szczególnie istotna przy ocenie dopuszczalności merytorycznego badania przez sąd administracyjny aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, do których należy m.in. uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w omawianym wypadku jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559), dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona, m.in. treść art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta 20 czerwca 2023 r., zatem wniesienie skargi w tej sprawie nie musiało zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
Dalej wyjaśnić należy, że legitymacja procesowa strony kwestionującej legalność uchwały, podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, określona została w sposób odmienny, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podkreślenia przy tym wymaga, że wykazanie istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego należy przede wszystkim do tego ostatniego podmiotu. Musi on wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. nakłada obowiązki, bądź pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego (administracyjnego, cywilnego), jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny. Badanie interesu prawnego wnioskodawcy opiera się zatem na sprawdzeniu ww. przesłanek w kontekście przytoczonego przepisu prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza zatem istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć przede wszystkim na uwadze okoliczność, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej.
Skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym R., gminie K., objętej Studium gminy Kosakowo, jako w części: Tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych - stanowią one tereny z wykluczeniem zabudowy oraz Tereny sportu i rekreacji z ograniczeniami w zabudowie, na których dopuszcza się wyłącznie zabudowę związaną z wiodąca funkcją sportu lub rekreacji, komunikację, parkingi, przestrzenie publiczne, zieleń urządzoną i krajobrazową, w tym lasy i infrastrukturę techniczną. Tym samym uznać należy, że istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących treść prawa własności, a zaskarżoną uchwałą, która wpływa na możliwość wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności ww. nieruchomości.
W ocenie Sądu jednak, wbrew twierdzeniom skarżącej, choć ten interes jak wskazano powyżej niewątpliwie został naruszony, to jednak nastąpiło to w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności organom gminy nie można zarzucić zasadnie przekroczenia granic władztwa planistycznego (o czym będzie jeszcze niżej).
Ponadto, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził uchybień procedury planistycznej w zakresie objętym niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym (art. 11 u.p.z.p.) Procedura planistyczna miała następujący przebieg. Uchwałą nr XLII/285/2020 z dnia 29 października 2020 r. przystąpiono do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo. Informacja w tym zakresie została podana w ogłoszeniach prasowych i w obwieszczeniu umieszczonym na tablicy ogłoszeń od 30 marca 2021 r. do 29 kwietnia 2021 r., a także na stronie internetowej BIP Kosakowo. Nadto Wójt poinformował o przystąpieniu do sporządzenia Studium gminy Kosakowo organy i instytucje właściwe do uzgadniania i opiniowania Studium. Do projektu Studium wpłynęły wnioski zarówno od instytucji publicznych jak i osób prywatnych. Projekt Studium był także przedmiotem spotkań w ramach Dialogu Terytorialnego. W toku prac pozyskano także Prognozę oddziaływania na środowisko. W dniu 12 kwietnia 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt z uwagami. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pucku dokonał natomiast uzgodnienia z 24 marca 2021 r. bez uwag. W dokumentacji planistycznej umieszczono opracowanie ekofizjograficzne z kwietnia 2014 r. do zmiany Studium. Pismem z 25 lipca 2022 r. Wójt wystąpił o zaopiniowanie i uzgodnienia projektu Studium w terminie 21 dni od otrzymania (art. 25 ust. 1 u.p.z.p. DZ. U z 2022 r. poz. 503.), otrzymując pozytywne uzgodnienie Dyrektora Urzędu Morskiego z 24 sierpnia 2022 r. Następnie wobec odmowy uzgodnień, Wójt pismami z 6 października 2022 r. wystąpił o zaopiniowanie i uzgodnienia skorygowanego projektu Studium, otrzymując w odpowiedzi pozytywne uzgodnienia Zarządu Województwa z 3 listopada 2022 r., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wody Polskie z 26 października 2022 r. oraz RDOŚ w Gdańsku z 28 października 2022 r. Uzgodnienia z Centralnym Portem Komunikacyjnym dokonano na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. W odpowiedzi organ uzyskał wymagane przepisami opinie, w tym w rozumieniu art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Następnie projekt Studium został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 listopada 2022 r. do 15 grudnia 2022 r., zaś na 5 grudnia 2022 r. przeprowadzono dyskusję publiczną. Jednocześnie umożliwiono składanie wniosków i uwag do projektu Studium do 10 stycznia 2023 r. Po rozpatrzeniu uwag ponownie wystąpiono o uzgodnienia i opinie do projektu Studium, zawierającego zmiany wynikające z uwzględnienia uwag. W rezultacie otrzymano uzgodnienia oraz opinie do projektu Studium. Projekt Studium został ponownie wyłożony w dniach od 4 kwietnia 2023 r. do 25 kwietnia 2023 r., dyskusja publiczna odbyła się 19 kwietnia 2023 r. W rezultacie wniesionych zostało szereg uwag do projektu Studium. Wniesiono także uwagi do prognozy oddziaływania na środowisko. W dniu 9 maja 2023 r. uwagi do projektu Studium wniosła skarżąca M. R., wnosząc o zachowanie lub rozszerzenie na całą nieruchomość dominującego przeznaczenia obszaru, na którym jest położona jej nieruchomość ("teren zabudowy usług turystycznych z dużym udziałem zieleni"), ewentualnie wprowadzenie zmian pozwalających zlokalizowanie pól namiotowych i kempingowych. Jak wynika z załącznika nr 3 do uchwały Studium dla gminy Kosakowo i akt organu, uwaga nie została uwzględniona. Jako uzasadnienie wskazano, że obszar objęty uwagą położony jest w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, dla którego obowiązuje uchwała Nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 roku ze zmianą wprowadzoną uchwałą Nr 444/XLII/17 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 21 grudnia 2017 r., wprowadzająca liczne ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Ograniczenia wprowadzono w celu m. in. zachowania naturalnego charakteru brzegów morskich i ujściowych odcinków rzek oraz specyfiki form mierzejowych, charakterystycznego układu strefowego i ciągłości przestrzennej poszczególnych typów ekosystemów nadmorskich. Obszar objęty uwagą leży także w granicach Obszaru Natura 2000 Zatoka Pucka i Półwysep Helski PL11220032 utworzonego w celu ochrony dużej, płytkiej zatoki morskiej i związanych z nią siedlisk morskich i nadmorskich. Opracowując projekt wzięto pod uwagę ww. uwarunkowania przyrodnicze i dostosowano jego kształt do obecnie obowiązujących przepisów prawa. Dla Studium w takim kształcie uzyskano opinię i uzgodnienie, m.in. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Nadmieniono, że obowiązujący na terenie plan pozostaje w mocy do czasu uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu.
Powyższe wyjaśnienie wskazuje zatem na specyficzne prawne uwarunkowania działki, stanowiącej przedmiot prawa własności skarżącej, wynikające z przepisów szczególnych. Są to uwarunkowania o charakterze przyrodniczym, związane z tym, że nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 Zatoka Pucka PLB220005 i obszaru Natura 2000 PLH 220032 Zatoka Pucka i Półwysep Helski, a także uwarunkowania o charakterze hydrologicznym, związane z położeniem tej nieruchomości również na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Powyższe oznacza, że reżim prawny nieruchomości skarżącej podlega uregulowaniom przepisów szczególnych, takich jak ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. To położenie wymusza zatem ograniczenia wynikające z ww. przepisów szczególnych i wydanych na ich podstawie aktów prawnych. Podkreślić przy tym należy, że tereny położone w granicach form ochrony przyrody oraz ich otulin podlegają ograniczeniom w zabudowie i zagospodarowania, niezależnie od kierunku wskazanego w studium. I tak, obszar Specjalnej Ochrony Natura 2000 "Zatoka Pucka" PLB220005 oraz obszar Mający Znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "Zatoka Pucka i Półwysep Helski" PLH220032 podlegają zakazom obowiązującym na obszarach Natura 2000, zawartym w art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Nadto jak wskazano w treści Studium, zakazy obowiązujące na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego i w jego otulinie określa uchwała nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r., poz. 1457), zmieniona uchwałą nr 444/XLII/17 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 21 grudnia 2017 r. o zmianie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 17 stycznia 2018 r., poz. 202). Nie chodzi przy tym wyłącznie o zakaz zabudowy, skoro nieruchomość skarżącej zgodnie ze Studium znajduje się w dwóch strefach – w większej części na terenie, na którym obowiązują ograniczenia w zabudowie, które jednak pozwalają na zabudowę związaną z wiodąca funkcją sportu lub rekreacji, w tym na komunikację, parkingi, przestrzenie publiczne, zieleń urządzoną i krajobrazową, w tym lasy i infrastrukturę techniczną. Nie ma więc racji skarżąca, wskazując na całkowity zakaz zabudowy, wprowadzony w odniesieniu do jej działki w Studium.
Wyjaśnieniem faktycznym dla wprowadzonych ograniczeń w zabudowie w odniesieniu do nieruchomości są ustalenia zawarte w Prognozie oddziaływania na środowisko Studium (sporządzonej 06.06.2023), która w odniesieniu do terenów znajdujących się w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego wskazuje, że "projekt studium zmienia ustalenia obowiązującego studium, wyłączając tereny z zabudowy usług turystycznych z dużym udziałem zieleni. Na terenie sołectw Mosty jak i Rewa nie przewiduje się już funkcji związanej z zabudową usług turystycznych. Na terenach zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych dopuszcza się: - lokalizację wiat, budynków gospodarczych, budowli rolniczych służących wyłącznie prowadzeniu gospodarstwa rolnego (...), lokalizację urządzeń wodnych oraz obiektów służących wyłącznie prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej oraz ochronie przeciwpowodziowej, - utrzymanie upraw rolnych, - zagospodarowanie zielenią krajobrazową, - lokalizację terenów komunikacji i infrastruktury (...). Obrane w projekcie kierunki rozwoju pozwalają na zachowanie funkcji otuliny oraz nie złamanie zakazów obowiązujących na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego." (s. 73 Prognozy). W odniesieniu do obszarów Natura 2000 w Prognozie (s. 77-82) identyfikuje się istotne zagrożenia dla celów ich ochrony związane z presją turystyczną. Newralgicznym terenem jest tu strefa brzegowa Zalewu Puckiego, historycznie porośnięta szuwarem trzcinowym, a obecnie poddana silnej antropopresji. W Prognozie akcentuje się konieczność stosowania rozwiązań ograniczających presję na cenne siedliska – dostrzegając towarzyszący temu zjawisku opór społeczny (s. 78 Prognozy). Bezsporne jest również położenie nieruchomości skarżącej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przy czym jest to zagrożenie powodzią od morza. Dla tego typu obszarów w Studium (str. 167) przewiduje się zachowanie zakazu lokalizacji nowej zabudowy, ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w odniesieniu do nieruchomości skarżącej w planie miejscowym utrzymano możliwość realizacji jednego budynku w akresie sportu i turystyki (np. recepcji, wypożyczalni sprzętu) o powierzchni zabudowy do 150 m2, uwzględniając interes prawny skarżącej. Przyjęte w zaskarżonym Studium postanowienia dotyczące nieruchomości skarżącej, wbrew jej twierdzeniom nie wykluczają w sposób bezwzględny zabudowy, lecz ją ograniczają. Nieruchomość skarżącej znajduje się w dwóch strefach, a przyjęte postanowienia są kompromisem pomiędzy interesem publicznym, uzasadnionym wyżej opisanymi względami ochrony przyrody i wód powierzchniowych, a interesem prywatnym skarżącej związanym z przysługującym jej prawem własności nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi, organ ważył oba te interesy, przyjmując rozwiązania, które w określonym stopniu oba te interesy uwzględniają. Ostatecznie, tylko na części działki skarżącej wykluczona jest zabudowa (teren zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych), natomiast część stanowi teren sportu i rekreacji z ograniczeniami w zabudowie. Zauważyć jednocześnie należy, że także na terenach zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, które pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt, a które należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową - dopuszcza się określonego rodzaju zabudowę, a mianowicie: − lokalizację urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej oraz ochronie przeciwpowodziowej, − utrzymanie upraw rolnych,− lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko, − zagospodarowanie zielenią krajobrazową, − lokalizację terenów komunikacji i infrastruktury, przy czym drogi rowerowe i trasy piesze zaleca się projektować jako nieutwardzone lub platformy.
Biorąc zatem pod uwagę opisane wyżej uwarunkowania, zdaniem Sądu, organ uprawniony był do ustanowienia postanowień Studium, wskazujących na ograniczenie możliwości zabudowy. Przepisy te poprzedzone były przy tym dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium, w tym prognozą oddziaływania na środowisko. Zatem już z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie również kolejny zarzut strony skarżącej o naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Bez wpływu na powyższe pozostaje przy tym argumentacja skargi, w szczególności w zakresie dotyczącym wskazanych inwestycji, zrealizowanych przez skarżącą na ww. nieruchomości. Skarżąca podniosła, że na dzień uchwalenia studium na nieruchomości skarżącej posadowiony został budynek, któremu na mocy decyzji organu nadano dane adresowe. Zgodzić się jednak należy z argumentacją odpowiedzi na skargę, że nadanie budynkowi numeru porządkowego (art. 47a i art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne) nie przesądza o legalności zabudowy. W odpowiedzi na skargę wskazano zarazem jednoznacznie, że skarżąca zrealizowała ww. inwestycję bez wymaganych zgód budowlanych i wodnoprawnych. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji, gdy faktyczny stan zagospodarowania terenu, istniejący w dacie uchwalania studium, powstał w drodze samowoli budowlanej, a więc z naruszeniem prawa, to nie można uznać, że organ uchwałodawczy gminy bezwzględnie musi ten niezgodny z prawem stan zalegalizować odpowiednimi przepisami studium. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że nielegalna zabudowa nie stanowi pożądanego sposobu prowadzenia polityki przestrzennej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 311/11, CBOSA). Skarżąca tymczasem nie przedstawiła aktów administracyjnych, z których wynikałoby, że budynek wykonany na jej działce powstał na podstawie wymaganych prawem zgód budowlanych i wodnoprawnych. Jednocześnie, fakt zawarcia umów cywilnoprawnych z dostawcami mediów, nie stanowi okoliczności istotnej z perspektywy uchwalania aktów planowania przestrzennego, świadczących o utrwalonym stanie dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości, podlegającym uwzględnieniu w procedurze planistycznej.
Już na marginesie wskazania wymaga, że zdaniem Sądu o istotnym znaczeniu dla ochrony Nadmorskiego Parku Krajobrazowego świadczy późniejsze uchwalenie na podstawie art. 19 ust. 6a oraz art. 20 ust.1, 4a pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336, ze zm.) uchwały nr 789/LXIII/24 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 marca 2024 r. w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2024 r., poz. 1908), w której (§ 1) ustanawia się na okres 20 lat Plan ochrony dla Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, obejmujący m.in.: część tekstową Planu ochrony dla Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały (pkt 1); mapę działań ochronnych i rekomendacji, w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 4 do uchwały (pkt 4); załącznik nr 5 obejmujący zakres przewidziany dla planu ochrony dla obszaru Natura 2000 – obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Zatoka Pucka i Półwysep Helski PLH220032 – dla części leżącej w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (pkt 5); załącznik nr 6 dla obszaru Natura 2000 Zatoka Pucka PLB 2005 położonego w granicach Parku. W § 3 w Rozdziale II wśród zagrożeń dla tych obszarów wskazano, m.in. w lp. 80. powstanie nowych kempingów wraz ze skupiskami przyczep kempingowych i towarzyszących im obiektów usługowych, wskazując jako możliwe sposoby eliminacji lub ograniczenia zagrożeń i ich skutków, wprowadzenie w dokumentach planistycznych postanowień wykluczających dalszą rozbudowę kempingów lub wskazanie nowych lokalizacji na podstawie studiów krajobrazowych sporządzonych dla makro- i mikro-skali, kontrolę i skuteczne egzekwowanie przepisów dotyczących prawa budowlanego i planowania przestrzennego. W dalszej części jako zagrożenie wskazano nieprawidłowe formy zagospodarowania turystyczno-rekreacyjnego (lp. 88 i 89). Zapis analogicznej treści zawarto w odniesieniu do obszaru Natura 2000 Zatoka Pucka PLB 2005 położonego w granicach Parku.
Powyższe uwarunkowania o charakterze przyrodniczym i przeciwpowodziowym, znajdujące odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, wynikające z przepisów szczególnych, stanowią w ocenie Sądu dostateczne i wystarczające uzasadnienie dla ograniczeń w zabudowie, ustanowionych w Studium w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Nie ma więc racji skarżąca argumentując, że mają one charakter dowolny i nieproporcjonalny, stanowiąc przejaw nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. Organ też skutecznie wykazał, że w toku procedury planistycznej, ważył interes prywatny skarżącej z interesem publicznym, ostatecznie obejmując jej nieruchomość dwiema strefami, w tym w większej części z ograniczeniami w zabudowie, a nie z jej całkowitym wykluczeniem. Plan miejscowy jednocześnie przewiduje zabudowę kubaturową w określonej lokalizacji, co in genere nie wyklucza prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą na tym terenie, lecz wymusza jej dostosowanie do uwarunkowań przyrodniczych i wodnoprawnych.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.