Pełny tekst orzeczenia II SA/Gd 663/22

II SA/Gd 663/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1435/23 - Wyrok NSA z 2024-07-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 - 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 maja 2022 r., nr SKO.450.69.2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
P. [...] (zwana dalej: skarżącą, wnioskodawcą, spółką) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 maja 2022 r., nr SKO.450.69.2022, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza B. z 6 grudnia 2021 r. o odmowie ustalenia skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca wystąpiła do Burmistrza B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą na części działki nr [...], położonej w miejscowości B. Wskazano, że powierzchnia zabudowy w związku z planowaną inwestycją ma wynosić do 1 ha, natomiast moc elektrowni do 2,3 MWp.
W dniu 6 grudnia 2021 r. organ I instancji - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie o numerze GP.6730.63.2021, wydał decyzję o odmowie ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy w zakresie wskazanym we wniosku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na terenie ww. działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – w skrócie "u.p.z.p.", w przypadku braku planu miejscowego inwestycja lokalizowana jest w drodze decyzji o warunkach zabudowy, a jej wydanie jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków zawartych w przepisach art. 61 ust. 1 tej ustawy. Na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) dla działki nr [...] wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Z przeprowadzonej po raz drugi analizy wynikło, że planowana inwestycja - polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą, na terenie części działki nr [...], położonej w B., nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ nadmienił, że co prawda celem funkcjonowania planowanej inwestycji jest produkcja prądu elektrycznego przy wykorzystaniu energii promieniowania słonecznego i w niniejszej sprawie zastosowanie mogą mieć przepisy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), która wprowadziły m.in. zmiany w u.p.z.p., gdzie zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 3 ustawy - przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii – w skrócie "u.o.e.", przy czym zgodnie z art. 2 pkt 13 oraz pkt 22 ww. ustawy energia promieniowania słonecznego została zaliczona do odnawialnych źródeł energii, to jednak wnioskodawca złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z budową elektrowni fotowoltaicznej jedynie na części terenu działki nr [...], a ustalenie warunków zabudowy odnosić się może tylko do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Organ wskazał także, iż brak jest zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., zatwierdzonym uchwałą nr IV-32/99 Rady Miejskiej w Brusach z dnia 4 lutego 1999 r., gdzie w miejscu wskazanej lokalizacji wyznaczono obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością przekształceń z przeznaczeniem pod mieszkalnictwo i usługi w granicach administracyjnych miasta (oznaczone jako RIM) oraz obszar zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno - usługowej. Studium co prawda nie jest aktem prawa miejscowego, jednak nie oznacza to, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Ustawodawca nakazał bowiem sporządzanie studium, aby stanowiło instrument planowania przestrzennego i wyznaczało każdej gminie kierunki zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując swoje rozważania organ I instancji uznał, że nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ nie zostały spełnione łącznie wszystkie uwarunkowania objęte art. 61 ust. 1 pkt 1 do pkt 5 u.p.z.p..
Na skutek wniesionego przez spółkę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku – decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – w skrócie "k.p.a.", uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza B. z dnia 6 grudnia 2021 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja kasacyjna - wobec wniesionego sprzeciwu spółki - została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 171/22.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd odniósł się w pierwszej kolejności do charakteru planowanej inwestycji z perspektywy prawidłowej jej kwalifikacji, wskazując, że ustalenie tego charakteru ma kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W wypadku bowiem kwalifikacji inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji może mieć kluczowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił przy tym, że tego rodzaju analiza nie narusza art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – w skrócie "p.p.s.a.", bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie
art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygając to zagadnienie Sąd wskazał, że z dniem 29 sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego uregulowania, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 nie stosuje się nie tylko do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, ale także do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.e. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej, wprowadzając jednoznaczne uregulowanie, według którego planowaną inwestycję należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.e. w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Konsekwencją powyższego jest brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów
art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Co więcej, Sąd uznał, że nie można ograniczać zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.
Sąd stwierdził nadto, że kolejną kwestią, wymagającą oceny, jest wpływ ww. nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii, wynikającej z ustawy z dnia 17 września 2021 r., która weszła w życie 30 października 2021 r., na okoliczności niniejszej sprawy. W tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z wprowadzonym w wyniku tej nowelizacji art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie
art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że w odniesieniu do inwestycji, którą planuje spółka, a więc o mocy przekraczającej 1000 kW (planowana inwestycja to budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,3 MW), konieczna jest analiza jej zgodności ze studium, bowiem nie stanowi ona wyjątku, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie pkt 1 ust. 2a art. 10 u.p.z.p., a to ze względu na planowaną moc elektrowni, znacznie przekraczającą przewidziany wyjątek. Sąd podkreślił przy tym, że organ I instancji dokonał oceny inwestycji z perspektywy jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co umknęło ocenie organu odwoławczego.
Reasumując, WSA uznał, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony w okolicznościach niniejszej sprawy uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nastąpiło to w sytuacji, gdy możliwe było przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego i dowodowego w niezbędnym zakresie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy, dopuścił niezbędne dowody, ocenił je i uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Wątpliwości Kolegium w istocie wzbudziła ocena materialnoprawna wniosku inwestycyjnego. W takich okolicznościach jednak trudno stwierdzić istotne naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego poinformowanie inwestora o możliwych korektach wniosku oraz dokonanie analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (której zresztą dokonał organ I instancji) oraz weryfikacja, czy przewiduje ono możliwość lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 1000 kW w miejscowości B., względnie – ustalenie warunków dla inwestycji, co do której inwestor zdecydowałby się na ewentualną korektę wniosku inwestycyjnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium w dniu 6 maja 2022 r. wydało decyzję o nr SKO.450.69.2022 o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia 6 grudnia 2021 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podkreślając, że niespełnienie jednego ze wskazanych w nim warunków wyklucza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ przytoczył także treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 2 pkt 13 u.o.e., wskazując, że we wspomnianym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który zapadł na gruncie niniejszej sprawy, podniesiono, że z powyższych uregulowań nie wynika ograniczenie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy. Zatem przy ustalaniu warunków zabudowy dla instalacji OZE nie sprawdza się spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.
Następnie Kolegium stwierdziło, że z ww. wyroku wynika, iż w odniesieniu do inwestycji, którą planuje inwestor, konieczna jest analiza jej zgodności ze studium. Mając powyższe na uwadze, a także wynikającą z art. 153 p.p.s.a. zasadę związania organów administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić zarzutu odwołania dotyczącego braku wiążącego charakteru studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ II instancji przytoczył rozważania organu I instancji w zakresie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Brusy (uchwała nr IV-32/99 Rady Miejskiej w Brusach z dnia 4 lutego 1999r.) stwierdzając, że analiza zapisów studium oraz jego załącznika graficznego prowadzi do wniosku, iż teren objęty wnioskiem inwestora jest terenem, na którym nie dopuszcza się lokalizacji instalacji OZE, zaś planowana funkcja produkcyjna nie jest zgodna z przewidzianą w studium funkcją mieszkalną i usługową.
Kolegium nie podzieliło również stanowiska inwestora co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej wyjaśniając, że według dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, wydzielonego przez inwestora pod inwestycję. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, niemniej - w ocenie Kolegium - pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. sytuacja gdy część działki objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw. Mając na uwadze powyższe oraz realizując wytyczne Sądu w tym zakresie Kolegium orzekło merytorycznie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji odmowej z uwagi fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żaden ze wspomnianych szczególnych przypadków, pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Kolegium skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
a) błędną wykładnię art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że przepisy te dotyczą także procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko procedur planistycznych;
b) błędną wykładnię art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie jedynie jej części określonej przez wnioskodawcę;
c) niezastosowanie art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., co zostało zamanifestowane poprzez przemilczenie argumentów skarżącej i nieodniesienie się do nich w sposób merytoryczny, w efekcie czego naruszona została zasada przekonywania, jak również zasada zaufania do władzy publicznej.
Z ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji zarzuciła również błędną wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zwolnienie z wykazania spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko niektórych instalacji fotowoltaicznych, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu, który odnosi się do odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.e., a zatem do wszelkich odnawialnych źródeł energii bez wyjątku.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności spółka odniosła się do - jej zdaniem - braku wiążącego charakteru studium w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W jej ocenie przemawia za tym:
- jednolicie przyjmowany dotychczas w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym studium nie jest wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy;
- brak przepisu, który nakazywałby przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy stosować art. 10 ust. 2a u.p.z.p.;
- miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako podstawowy instrument władztwa planistycznego gmin;
- kontekst i cel wprowadzenia art. 10 ust. 2a u.p.z.p..
Spółka podniosła, iż powołane przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą wyłącznie procedury uchwalania studium i procedury planistycznej. W żadnym wypadku nie odnoszą się do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że decyzje o warunkach zabudowy nie muszą być zgodne ze studium, gdyż nie stanowi ono aktu prawa miejscowego (a zatem nie może stanowić podstawy prawnej wydawanych decyzji w sprawach indywidualnych). Brak jest również jakiegokolwiek przepisu, który wprowadzałby wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze studium. Innymi słowy, treść studium nie może samo w sobie stanowić uzasadnienia dla decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, jest jednym z etapów poprzedzających uchwalenie planu i nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca podkreśliła, że podstawowy argument to ten, że studium nie jest źródłem prawa. Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Kontynuując swe rozważania spółka wskazała, że brak jest szczegółowej regulacji, która wprowadzałaby wyjątek od zasady braku związania zapisami studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a do tego sprowadza się uznanie, że art. 10 ust. 2a u.p.z.p. ma znaczenie przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.. Wykładnia prowadząca do wiążącego charakteru studium w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy narusza regułę odrębności procedury uchwalania studium i planu od procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy, wprowadzając ograniczenia, które nie są przewidziane w przepisach.
W ocenie strony również przeprowadzona przez Kolegium wykładnia
art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p., zgodnie z którą nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest błędna i narusza prawo. Odnosząc się m.in. do kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej tylko części działki jedynie w określonych uwarunkowaniach prawnych, skarżąca podniosła, że w rzeczywistości mogą to być także inne uwarunkowania, i tak na gruncie rozpoznawanej sprawy ograniczenie wniosku tylko do części działki wynika z obiektywnych uwarunkowań związanych z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy nie zabraniają wydawania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do części działki ewidencyjnej. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Oba te pojęcia na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art 64 ust. 1 u.p.z.p.).
W dalszej części swojego wywodu strona uargumentowała dlaczego jej zdaniem doszło do złamania przez organ zasady przekonywania i zaufania do władzy publicznej, a także wskazała, że w niniejszej sprawie doszło do zwolnienia z wykazywania spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa w stosunku do instalacji OZE, przez wzgląd na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt. 13 u.o.e.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 maja 2022 r. jest zgodna z prawem.
Kontrolowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w istocie odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,3 MWp wraz z niezbędną infrastrukturą na części działki nr [...] (o pow. do 1 ha), położonej w miejscowości B.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika zaś, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Analizując niniejszą sprawę w kontekście powołanej regulacji podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku odwołania wniesionego od decyzji Burmistrza B. z 6 grudnia 2021 r., mocą której odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 12 kwietnia 2022 roku, sygn. akt II SA/Gd 171/22, uprzednio wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzji z 26 stycznia 2022 r., uchylającej w całości decyzję Burmistrza B. z 6 grudnia 2021 roku i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Przy tym podkreślić trzeba, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto, zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 171/22, wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie Kolegium winno było uwzględnić i to uczyniło, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.e. w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Konsekwencją czego jest brak konieczności weryfikacji czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., ponieważ art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stosuje się do wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii (bez względu na ich moc).
Tym samym niezasadny był zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni
art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zwolnienie z wykazania spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko niektórych instalacji fotowoltaicznych, bowiem takiego poglądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji nie zawarło.
Sąd zważył również, że zgodnie z oceną prawną zawartą w ww. wyroku
z 12 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Gd 171/22, wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie Kolegium winno było uwzględnić i również to uczyniło, że nowelą ustawy o odnawialnych źródłach energii z dnia 17 września 2021 r., która weszła w życie 30 października 2021 r., wprowadzono art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym - jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie
art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2) urządzeń innych niż wolnostojące.
W omawianym wyroku Sąd zawarł pogląd prawny, zgodnie z którym regulacja ta oznacza, że w odniesieniu do inwestycji, którą planuje spółka, a więc o mocy znacznie przekraczającej nie tylko 500 kW, ale także 1000 kW (planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,3 MW), konieczna jest analiza jej zgodności ze studium, bowiem nie stanowi ona wyjątku, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie pkt 1 ust. 2a art. 10 u.p.z.p., a to ze względu na planowaną moc elektrowni, znacznie przekraczającą przewidziany wyjątek. Dlatego też, formułując wytyczne co do dalszego postępowania, Sąd wskazał na konieczność dokonania przez organ odwoławczy analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz weryfikacji czy przewiduje ono możliwość lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 1000 kW w miejscowości B..
Kolegium, stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powyższym wyroku stwierdziło, po przeanalizowaniu zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Brusy, zatwierdzonego uchwałą nr IV-32/99 Rady Miejskiej w Brusach z dnia 4 lutego 1999 r. oraz jego załącznika graficznego, że działka objęta wnioskiem inwestora stanowi teren, na którym nie dopuszcza się lokalizacji instalacji OZE, zaś planowana funkcja produkcyjna nie jest zgodna z przewidzianą w studium funkcją mieszkalną i usługową. Jak bowiem ustaliło Kolegium, obszar wnioskowanej inwestycji położony jest w ustalonej w studium strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością przekształceń z przeznaczeniem pod mieszkalnictwo i usługi w granicach administracyjnych miasta (oznaczone jako RIM) oraz strefie zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno – usługowej, przy czym teren działki nr [...] w znacznej części (w tym tej, na której inwestor planuje lokalizację elektrowni) studium przeznacza pod zabudowę mieszkaniową i usługi. Pozostałą część działki, ze względu na uwarunkowania terenowe, przeznacza pod zieleń.
Z uwagi na opisane powyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zawarte w prawomocnym wyroku, Kolegium przyjęło, że ustalenie przedmiotowej inwestycji, stosownie do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p., możliwe jest tylko na podstawie studium. Jednakże, jak ustalił organ odwoławczy stosując się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tym wyroku, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., zatwierdzonego uchwałą nr IV-32/99 Rady Miejskiej w Brusach z dnia 4 lutego 1999 r., nie przewidziano umieszczenia na działce inwestycyjnej urządzeń fotowoltaicznych. W tych okolicznościach słusznie uznało orzekające w sprawie Kolegium, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji.
W światle powyższego nie można Kolegium postawić zasadnego zarzutu błędnej wykładni art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że przepisy te dotyczą także procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko procedur planistycznych. Oceniając zgodność planowanej inwestycji ze studium Kolegium zastosowało się bowiem do poglądu prawnego i wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2022 roku, sygn. II SA/Gd 171/22, postępując zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Inaczej orzec nie mogło, ponieważ stan prawny sprawy nie uległ zmianie.
Odnosząc się do wyrażonego przez Kolegium poglądu dotyczącego braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, iż co do zasady podziela stanowisko organu, dominujące również w orzecznictwie, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Nie zgadza się jednak z Kolegium, że w tej sprawie takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne - pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki - nie występują. Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1212/19 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w tej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że nie dopatrzył się zarzucanego w niej naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, wyjaśniając w sposób wyczerpujący swoje stanowisko w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.