II SA/Gd 60/07

II SA/Gd 60/07 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok
Jolanta Górska
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138, art. 127
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61, art. 4 ust. 1 i 2, art. 52, art. 53 ust. 4 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3, par. 9
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 17 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 23, art. 24 ust. 1 pkt 8, art. 153
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
art. 3
Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia 16 maja 2006r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1589), z wniosku E. i J. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego podpiwniczonego, piętrowego z poddaszem użytkowym z częścią użytkowo – turystyczną wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce Nr 1 i 2 położonych w miejscowości O.
W decyzji ustalono między innymi uwarunkowania urbanistyczno-architektoniczne, w tym linie zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym, w odległości min. 12 m od lasu, min. 20 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej, min. 100 m od Jeziora U. Decyzję wydano po przeprowadzeniu analizy oraz uzgodnieniach ze Starostą Powiatowym, Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody i Zarządem dróg Powiatowych.
E. i J. W. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając:
- naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na wytyczeniu linii zabudowy w oparciu o odległość od brzegu jeziora w sytuacji, gdy przepis ten nie przewiduje takiego sposobu wytyczenia linii zabudowy,
- naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa, polegającym na bezpodstawnym przyjęciu, że na terenie objętym wnioskiem istnieje zakaz zabudowy w odległości 100 m od jeziora wprowadzony rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego nr 5/94, nr 11/98 i nr 12/98.
Domagali się w odwołaniu zmiany decyzji organu I instancji, poprzez wytyczenie linii zabudowy równoległej do drogi publicznej oraz umożliwiającej zagospodarowanie działki poprzez zabudowę budynkiem co najmniej o typowej szerokości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 16 listopada 2006r. podjętą na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO powołując się na art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm) oraz § 3, § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazało, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany, przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Obszar analizowany należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przy czym minimalna odległość dla wyznaczenia obszaru analizowanego wynosi 50 m. Jak twierdzi organ odwoławczy, z akt wynika, że obszar analizowany wyznaczony został w odległości mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki, ponadto nie wyznaczono granic obszaru analizowanego na kopii mapy. Ponadto w Analizie powołano nieobowiązujące przepisy Rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/54 i inne, gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało Rozporządzenia Wojewody Gdańskiego 5/05 z dnia z dnia 24 marca 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 29 marca 2005r., Nr 29, poz. 585), w którym w § 2 ust. 1 pkt 8 wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzeg, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4. Nadto w dacie orzekania przez SKO obowiązywało Rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 54/06 z dnia 15 maja 2006r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 58, poz. 1191). Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało SKO na postanowienie Wojewody z dnia 26 kwietnia 2006r. uzgadniające warunki zabudowy z wymogami zachowania minimalnej odległości 100 m między lokalizacją zabudowy a brzegiem Jeziora O., minimalnej odległości 12 m od lasu oraz pozytywnej opinii projektu budowlanego wydanej przez Dyrektora K. parku Krajobrazowego. Te wymogi organ I instancji był zobowiązany uwzględnić w treści decyzji. Natomiast kwestia możliwości zabudowy zgodnie z przepisami prawa budowlanego będzie rozpatrywana na etapie pozwolenia na budowę.
Na powyższą decyzję E. i J. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na przyjęciu, iż w stosunku do przedmiotowej działki mają zastosowanie przepisy Rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 5/05 z dnia 24 marca 2005r. w sprawie chronionego krajobrazu w województwie pomorskim; naruszenie przepisów prawa materialnego art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że przepisem rangi prawa miejscowego można wprowadzić na gruncie przeznaczonym wcześniej pod zabudowę zakaz zabudowy; naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 2 kpa mimo braku przesłanek do takiego załatwienia sprawy i wydanie wskazań organowi I instancji w zakresie przekraczającym treść tego przepisu. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozważenia możliwości zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie niezgodności art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ten przepis daje podstawę do wprowadzenia zakazu zabudowy na gruntach przewidzianych wcześniej pod zabudowę bez jakiegokolwiek odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W odpowiedzi na skargę – piśmie nadanym 20 marca 2006r., skarżący podtrzymali zarzuty, wskazując między innymi, że przepisy Rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 5/94 w zakresie, w jakim ustanawiały zakazy utraciły moc obowiązującą w dniu 2 lutego 2002r., wtedy bowiem utracił moc przepis art. 37 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody. Według skarżących, na dzień wydania decyzji przez organ I instancji brak było podstawy prawnej do wytyczania linii zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w rozpoznawanej sprawie na skutek odwołania wniesionego E. i J. W., podjęta została na podstawie art. 138 § 2 kpa i ma charakter tzw. decyzji kasacyjnej.
Rozpatrujący odwołanie stosownie do treści art. 127 kpa organ odwoławczy rozstrzyga sprawę wydając jedną z decyzji przewidzianych w przepisie art. 138 kpa.
Zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Stosownie zaś do treści § 2, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji powinno dojść zawsze, gdy nie jest ona zgodna z prawem. Utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji oznacza, że organ odwoławczy wydaje decyzję również naruszającą prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986r., sygn. akt II SA 1829/85 - ONSA 1986, nr 2, poz. 43).
Natomiast mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy stosownie do regulacji zawartej w § 2 powinien albo przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (na podstawie art. 136 kpa), albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydając decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ II instancji dokonuje oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazuje jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Przy czym, jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 kpa, dowody powinien przeprowadzić organ odwoławczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 listopada 2000r., sygn. akt V SA 856/2000 – Baza orzeczeń LEX nr 50108).
Jak wynika z powyższego, organ odwoławczy może zatem albo wydać decyzję rozstrzygającą sprawę w sposób merytoryczny, albo wydać decyzję o charakterze procesowym - o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, o umorzeniu postępowania odwoławczego lub o przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia. Wskazać należy, że wydanie przez organ odwoławczy (w sytuacji wadliwości decyzji pierwszej instancji) decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum, a zatem reformatoryjno–merytorycznej, powinno być zasadą przy rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzja kasacyjna zaś – wyjątkiem, ściśle rozumianym według przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności, mające prawne znaczenie, należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ ten nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia poprzez określony nakaz jej załatwienia – pozytywnie lub negatywnie (por. B. Adamiak, J. Borkowski komentarz do Kodeksu Postępowania Admini-stracyjnego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 599-601).
Tak więc kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie ogranicza się przede wszystkim do zbadania legalności rozstrzygnięcia decyzją kasacyjną pod kątem oceny, czy zachodzą okoliczności wymienione w art. 138 § 2 kpa.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i dokonując oceny znajdującej się w aktach sprawy Analizy, uznało, iż obszar analizowany, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy został wyznaczony wadliwie, w odległości mniejszej nią trzykrotna szerokość frontu działki. Nie wyznaczono również granic obszaru analizowanego na kopii mapy, przez co nie wiadomo, jakie działki przyjęte zostały do analizy.
Zdaniem Sądu powyższe stanowisko jest prawidłowe.
W niniejszej sprawie wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy został złożony przez E. i J. W. Planowana inwestycja dotyczyła budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią pensjonatową, na działkach nr 1 i 2 położonych w miejscowości O. Jest w sprawie niesporne, że z dniem 31 grudnia 2003r. wygasł obowiązujący dotychczas na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S.
Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
W myśl art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
"Zabudowana działka sąsiednia", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest to działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, położona w okolicy stanowiącej pewną urbanistyczną całość. Istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy, tworzącej harmonijny układ oceniany z punktu widzenia urbanistyki, oraz dostęp tej działki do drogi publicznej stanowią warunek konieczny do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (por. Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-498).
Powstająca w sąsiedztwie działki zabudowanej nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, zaś cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do omawianej ustawy, którym jest przywołane wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do treści § 9 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).
Z kolei przywołany przez SKO przepis § 3 omawianego rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
Jak wynika z akt administracyjnych, do decyzji Wójta Gminy z dnia 16 maja 2006r. dołączona została (jako jej integralna część) jedynie mapa sytuacyjno wysokościowa dla celów projektowych w skali 1:500 z pokazanym terenem przeznaczonym pod zabudowę (pkt 7 decyzji). Dokument pod nazwą "Analiza urbanistyczna i formalno-prawna", nie został wymieniony w przedmiotowej decyzji jako jej załącznik. Tym samym, mimo pieczęci o treści "Załącznik nr 2 do decyzji [...] z dnia 16 maja 2006r. o ustaleniu warunków zabudowy" nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy jest to wynik analizy, o którym mowa w przytoczonym wyżej przepisie § 3 i § 9 rozporządzenia. Niezależnie od powyższego, w dokumencie tym wskazano, że "Obszar analizowany wokół dz. nr 1; 2 wyznaczono w odległości min. 50 m we wszystkich kierunkach", co jak trafnie stwierdza SKO w zaskarżonej decyzji, nie spełnia wymogu przytoczonego wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym nie został precyzyjnie wyznaczony ani dokładnie oznaczony obszar analizowany, z zaznaczeniem działek w nim się znajdujących, bowiem jak trafnie zauważył organ odwoławczy, brak jest również części graficznej do analizy, sporządzonej na kopii mapy w sposób określony w § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 i 4 opisanego wyżej rozporządzenia.
Z tych przyczyn, na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania w zakresie dokonania analizy wymagań dla nowej zabudowy wadliwy również jest dowód w postaci wyników tej analizy, niezbędny dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w świetle treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego decyzja organu I instancji rażąco naruszająca przepisy postępowania przewidziane dla wydania przedmiotowej decyzji a określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musiała zostać uchylona. Nadto, ponieważ zakres postępowania dowodowego, które należy przeprowadzić ponownie, odpowiada w ocenie Sądu warunkom określonym w art. 138 § 2 kpa, wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjno–merytorycznej zgodnej z żądaniem odwołania nie byłoby uzasadnione stanem faktycznym sprawy. Z powyższych przyczyn kasacyjna decyzja SKO jest prawidłowa, a zarzut skargi naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa nietrafny.
Prawidłowo również zwrócił uwagę organ odwoławczy na zmianę stanu prawnego w odniesieniu do uzgodnienia dokonanego ostatecznym, jak wynika z okoliczności sprawy i ustaleń SKO, postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 26 kwietnia 2006r. Nr [...] (vide: k. 35 akt administracyjnych I instancji). Jak wynika z jego treści, teren objęty wnioskiem znajduje się w granicach K. Parku Krajobrazowego, podlega zatem regulacji, w tym ograniczeniom wynikającym z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.). W dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązywało Rozporządzenie Nr 54/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 58, poz. 1191), które weszło w życie z dniem 15 czerwca 2006r., podjęte na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Wymieniony przepis przewiduje, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.
Wymienione Rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 54/06 poprzedzone było Rozporządzeniem Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1994r., Nr 27, poz. 195 i z 1998r., Nr 59, poz. 294). Utworzony zatem na podstawie dotychczasowych przepisów K. Park Krajobrazowy, stosownie do treści art. 153 ustawy o ochronie przyrody, stał się parkiem krajobrazowym w rozumieniu tej ustawy.
W art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określone zostały zakazy, które mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego. Wskazać należy, że to organ założycielski decyduje w rozporządzeniu o utworzeniu parku, które z nich będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym (patrz także K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody, Komentarz, Zakamycze, 2005r., do art. 17). Określony w art. 17 ust. 1 pkt 7 omawianej ustawy zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej powtórzony został w § 3 ust. 1 pkt 7 opisanego wyżej Rozporządzenia Wojewody nr 54/6, stosownie do zawartej w ustawie delegacji.
Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia przez SKO przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przewiduje on, że ograniczenia własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy nie naruszają one istoty tego prawa. Zasadą konstytucyjnie określoną - od której tylko wyjątkowo wprowadza się odstępstwa - jest nienaruszalność prawa własności. W tym kontekście należy stwierdzić, że zarzuty skargi nie odnoszą się w istocie do naruszenia istoty prawa własności, koncentrują się zaś na pewnym ograniczeniu wykonywania tego prawa w sferze budowlanej, wynikającym w tym konkretnym przypadku z przepisów ustawy o ochronie środowiska. W ocenie Sądu wykonanie przepisu rangi ustawowej poprzez przepis prawa miejscowego podjęty przez właściwy organ w drodze delegacji ustawowej, nie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Należy również wskazać, że organ administracji publicznej zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa, rozstrzyga na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Skoro stan prawny w chwili orzekania przez SKO uległ zmianie o tyle, że weszły w życie nowe przepisy prawa miejscowego, organ ten winien je uwzględnić przy rozstrzygnięciu sprawy. Ponieważ, jak opisano wyżej, stan sprawy i uchybienia popełnione przez organ I instancji uzasadniały podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, przywołanie nowych przepisów miało jedynie charakter wskazania dla organu I instancji, który będzie rozpatrywał sprawę ponownie. Na marginesie należy tylko zaznaczyć, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji nie jest związany oceną prawną dokonaną przez organ odwoławczy. W tym kontekście zarzut skargi naruszenia prawa materialnego polegający na przyjęciu, iż w stosunku do przedmiotowej działki mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 5/05 z dnia 24 marca 2005r. w sprawie chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, a według skarżących nie mają, pozostaje bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia. Zgodzić się przy tym trzeba ze skarżącym, że zarówno parki krajobrazowe jak i obszary chronionego krajobrazu są odrębnymi formami przyrody, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody. Obszar chronionego krajobrazu może być powołany zgodnie z art. 23 wymienionej ustawy przez wojewodę (ust. 2) lub przez radę gminy (ust. 4). Obszar taki tworzy się ze względu na tereny wyróżniające się krajobrazem o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowych, alternatywnie, ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego w sposób określony wymienionym przepisem ma charakter prawa miejscowego i taki też charakter ma przywołane w zaskarżonej decyzji Rozporządzenie Wojewody Nr 5/05 z dnia 24 marca 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 29 marca 2005r., Nr 29, poz. 585). Słusznie jednak skarżący podnoszą, że w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji zastosowanie mieć będą przede wszystkim przepisy Rozporządzenia Wojewody Nr 54/06, skoro niespornie działki skarżących znajdują się na terenie K. Parku Krajobrazowego. Powyższe jednak nie oznacza, że teren obejmujący działki nie znajduje się również w obszarze chronionego krajobrazu wynikającego z treści Rozporządzenia Nr 5/05. Wskazać należy, że w Załączniku nr 1 do Rozporządzenia Nr 5/05 pod poz. 18 wymieniony został K. Obszar Chronionego Krajobrazu, obejmujący między innymi gminy K. i S., co do którego podstawę do wyznaczenia i określenia granic stanowiło Rozporządzanie Wojewody Gdańskiego Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich nakazów i ograniczeń na terenie parków krajobrazowych, zmienione rozporządzeniem nr 11/98 z dnia 3 września 1998r.
W ocenie Sądu nie ma przeszkód prawnych, by określony teren znajdował się w obszarze objętym ochroną zarówno jako park krajobrazowy jak i obszar chronionego krajobrazu. Katalog zakazów, szerszy a zatem bardziej zaostrzony w przypadku parku krajobrazowego, w obu sytuacjach obejmuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, przy czym wyjątkiem od tego zakazu w odniesieniu do parku krajobrazowego są obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (patrz: art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody); natomiast wyjątek w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu stanowią urządzenia wodne oraz obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej leśnej lub rybackiej (art. 24 ust 1 pkt 8 ustawy o przyrody). Nie wynika z okoliczności sprawy, w szczególności z treści wniosku, żeby planowana inwestycja mieściła się w jednym z opisanych wyżej wyjątków.
Wspólny również dla obu wymienionych wyżej form ochrony przyrody jest obowiązek uzgodnienia wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z gramatycznej wykładni tego przepisu wynika, że wojewódzki konserwator przyrody (działający w imieniu wojewody) upoważniony jest do dokonywania uzgodnień decyzji ustalających warunki zabudowy w stosunku do wszystkich inwestycji, jeżeli spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki:
1. lokalizacja inwestycji planowana jest na pewnym obszarze,
2. obszar ten objęty jest ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody.
Należy uznać, że obszarami tymi są między innymi parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu.
Kwestie podniesione przez skarżących w piśmie procesowym wniesionym przed rozprawą w świetle powyższych rozważań nie mają również decydującego znaczenia prawnego. Skoro bowiem organ I instancji przeprowadził wadliwie postępowanie w zakresie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, co uzasadnia jej uchylenie w drodze decyzji kasacyjnej, kwestia, czy miał podstawę prawną do wytyczenia linii zabudowy w odległości 100 m od jeziora ma znaczenie drugorzędne. Tym bardziej, że decyzja SKO zapadła w stanie prawnym, który z całą pewnością nałożenie zakazu tej treści umożliwiał. Należy jednak wskazać, co słusznie zauważył organ odwoławczy, że obowiązek zachowania minimalnej odległości 100 m od linii brzegów jeziora wynikał z opisanego wyżej ostatecznego postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 26 kwietnia 2006r. Zajęcie przez organ uzgadniający stanowiska określonej treści (uzgodnienie), stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób wiążący wpływa na wydanie określonej decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Wskazać należy, że organ uzgadniający, w tym przypadku wojewódzki konserwator przyrody w imieniu wojewody, działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia, w tym przypadku ustawy o ochronie przyrody. Stosownie zaś do art. 153 omawianej ustawy, formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 5-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy. Sytuacja regulowana wymienionym przepisem występuje zaś w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji, pozostającego w obszarze podlegającym ochronie na podstawie przepisów tej ustawy, a utworzonym przed dniem jej wejścia w życie.
Organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną nie rozstrzygał sprawy merytorycznie a wymienione w skardze przepisy prawa materialnego nie miały przy podjęciu zaskarżonej decyzji zastosowania. Z tych przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie niezgodności art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, niezależnie od tego, że nie powziął wątpliwości co do konstytucyjności wymienionego przepisu ustawy o ochronie przyrody. Podkreślić należy, że stosownie do art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) oraz art. 193 Konstytucji RP, sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jak niezasadną oddalił.