II SA/Gd 595/22

II SA/Gd 595/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1306/23 - Wyrok NSA z 2024-08-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. A. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 maja 2022 r., nr WOP.7722.57.2022.CM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 31 sierpnia 2020 r. R. A. (dalej: "Inwestor", "Strona", "Skarżący") poinformował Starostę Puckiego (dalej: "Starosta"), że na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) - dalej: "specustawa", prowadzi na działce nr [...] (obręb [..], gmina W.) inwestycję pn.: "Budowa 20 budynków wraz z infrastrukturą towarzyszącą przeznaczonych na stały pobyt ludzi, przewidzianych do stałego ich zamieszkania, o szczególnym przeznaczeniu związanych z zapobieganiem i przeciwdziałaniem COVID-19". Inwestor podał, że inwestycja będzie przeznaczona dla osób skierowanych na kwarantannę, zarówno mieszkańców danego terenu, jak i turystów, zaznaczając że realizowane obiekty znajdują się na terenach o niskiej intensywności zabudowy.
W odpowiedzi (pismo z 7 września 2020 r.) Starosta poinformował Inwestora,
że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w [..] znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, który jako taki podlega regulacjom zawartym m.in. w art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.) - dalej: "u.o.p.". Dodatkowo inwestycja jest położona na gruntach podlegającym regulacjom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
(Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) - dalej: "u.o.g.r.l.". Ponadto, z uwagi na położenie inwestycji w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 390 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne". Starosta podkreślił,
że stosowanie powyższych ustaw nie zostało wyłączone specustawą, zaś złożona przez Inwestora informacja nie spełnia warunków w niej wymienionych.
W dniach 9 i 28 października 2020 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") przeprowadzili oględziny nieruchomości (działki nr [...] w [..]), podczas których stwierdzono wykonanie niwelacji terenu oraz wytyczenia jednego budynku. Do protokołów oględzin dołączono dokumentację fotograficzną.
Pismem z 30 października 2020 r. PINB poinformował Inwestora, że roboty budowlane wykonywane w zakresie przedmiotowej inwestycji będą traktowane jako samowola budowlana.
W odpowiedzi (pismo z 17 grudnia 2020 r.) Inwestor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że inwestycja ma przeciwdziałać COVID-19.
W trakcie kolejnych oględzin w dniu 8 grudnia 2021 r. pracownicy PINB stwierdzili rozpoczęcie budowy 10 budynków o wymiarach 6,65 m x 11,64 m. Stwierdzono, że teren budowy nie był ogrodzony i należycie zabezpieczony. Zgodnie z załączoną dokumentacją fotograficzną w dzienniku budowy dokonano wpisów 31 sierpnia 2020 r. dokumentujących geodezyjne wytyczenie budynku letniskowego, objęcie obowiązków kierownika budowy
i przystąpienie do wygrodzenia terenu, zbierania humusu i robót ziemnych (wykop). Stwierdzono także konieczność wykonania badań geologicznych. Do akt sprawy załączono także opinię geotechniczną do projektu budowy domków wczasowych oraz projekt budowlany zespołu budynków mieszkalnych z listopada 2020 r.
Postanowieniem z 11 stycznia 2022 r. PINB, na podstawie art. 48 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: "k.p.a.": wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego murowanego o dwóch lokalach mieszkalnych trwale związanego z gruntem (posadowionego na betonowych fundamentach) mającego pełnić funkcję mieszkalną, o wymiarach 6,65 m x 11,64 m (oznaczonego nr [...] na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] arkusz 2 obręb ewidencyjny [..] gmina W. oraz poinformował Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zgodnie z w art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że na ww. działce Inwestor realizuje bez wymaganego pozwolenia budowę opisanego wyżej budynku mieszkalnego, którego budowę, zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika Strony, rozpoczęto w listopadzie 2021 r. PINB podkreślił, że samowola budowlana jest naruszeniem konkretnych przepisów Prawa budowlanego i jako taka powinna być sankcjonowana w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zaznaczono, że inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, wobec którego prowadzone jest postępowanie, przysługuje prawo do złożenia wniosku o legalizację tego obiektu w terminie określonym Prawem budowlanym. Organ pierwszej instancji poinformował, że opłata legalizacyjna za przedmiotowy obiekt budowlany zostanie naliczona po otrzymaniu projektu, w którym zostanie określone przeznaczenie ww. obiektu, przy czym dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 50.000 zł.
Odwołując się do treści art. 28 Prawa budowlanego PINB wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wyjątki od tej zasady zawierają: art. 29 (który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę) oraz art. 30 (określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi) Prawa budowlanego. Analizując te regulacje organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonanie ww. budynku wymagało uzyskania decyzji o pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. PINB zaznaczył, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony, nie ma też prawnej możliwości dokonania legalizacji w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Wskazano, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie składając ww. wniosku
w terminie przewidzianym w ustawie lub wycofując wniosek o legalizacje do dnia wydania decyzji o legalizacji uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, rezygnując tym samym ze swoich uprawnień, co w konsekwencji obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania, zgodnie z art. 49e Prawa budowlanego, decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.
W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 12 maja 2022 r. utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 28, art. 48 i art. 49e Prawa budowlanego wskazując, że będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek oznaczony numerem 7 nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, dlatego też organ pierwszej instancji prawidłowo wdrożył procedurę z art. 48 Prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, aby Inwestor uzyskał bądź chociażby wystąpił do właściwego organu o wydanie decyzji o pozwolenia na budowę. Ponadto obszar, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] w J. chroniony jest przepisami u.o.p., Prawa wodnego i u.o.g.r.l. Oznacza to, że w normalnych warunkach Inwestor nie mógłby rozpocząć na tej działce jakiejkolwiek budowy. Dlatego też, zdaniem PWINB, działanie Inwestora miało na celu obejście przepisów Prawa budowlanego.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że powoływanie się na art. 12 specustawy jest dopuszczalne jedynie
w wyjątkowych przypadkach, które niewątpliwie wymagają szczegółowego uzasadnienia,
a także wskazania prawidłowej podstawy realizowanej inwestycji. PWINB zwrócił uwagę, że w treści złożonego do Starosty pisma z 31 sierpnia 2020 r. Inwestor nie uzasadnił,
w jaki sposób budynek miałby przeciwdziałać COVID-19, zaś realizacja celu powinna być w zasadzie oczywista już w chwili rozpoczęcia robót.
Odnosząc się do sformułowanego w zażaleniu zarzutu dotyczącego realizacji inwestycji zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca
2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz. U. z 2020 r.,
poz. 539 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 26 marca 2020 r.", organ odwoławczy stwierdził, że projekt nie wskazuje na ten fakt. PWINB zwrócił uwagę, że zgodnie
z załącznikiem do rozporządzenia (pkt III dotyczący warunków sprawowania opieki
w izolatorium) izolatorium sytuuje się w obiekcie zapewniającym następujący standard warunków lokalowo-pobytowych: osobny pokój i węzeł sanitarny dla każdego izolowanego pacjenta. Organ odwoławczy wskazał, że przedłożony przez Inwestora projekt budowlany poszczególnych domów mieszkalnych przewiduje na poziomie parteru: salon z aneksem oraz sypialnię (dwuosobową) i jedną łazienkę, na piętrze: dwie sypialnie (dwuosobowe) oraz jedną łazienkę. Wskazuje to, że zamierzenie budowlane realizowane na podstawie projektu niezależnie od powyższej przedstawionej oceny nie wypełni wytycznych ww. rozporządzenia.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego R. A. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieobiektywnym ocenianiu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i jego wybiórczym traktowaniu, polegającym na pominięciu okoliczności korzystnych dla Skarżącego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 specustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie ma on zastosowania
w niniejszej sprawie. Stawiając te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów sądowych,
a także kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w przypadku ustanowienia w toku niniejszego postępowania pełnomocnika.
W uzasadnieniu skargi zarzucono m.in., że rozpoznając złożone zażalenie PWINB dopuścił się szeregu naruszeń przepisów postępowania, które polegały na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego, wybiórczym traktowaniu materiału dowodowego i nieuwzględnienia okoliczności przemawiających na korzyść Strony. Zarzucono również, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wiele nieścisłości i sprzeczności, ponadto pominięto w nim wiele znajdujących się w aktach dowodów. W uzasadnieniu oparto się także na okolicznościach nieprawdziwych.
Skarżący zakwestionował uznanie przez organy, że prace budowlane na działce
nr [...] rozpoczęto w listopadzie 2021 r. Zdaniem Skarżącego nie jest to prawdą, albowiem prace te rozpoczęły się 31 sierpnia 2020 r., kiedy dokonano prac przygotowawczych,
tj. ogrodzono działkę i wytyczono budynki, na terenie realizowanej inwestycji znajdowała się także tablica informacyjna, ustanowiony był kierownik budowy. Spełnia to warunki uznania, że roboty budowlane rozpoczęły się, zgodnie z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący zwrócił uwagę, że w aktach sprawy nie ma żadnego pisma lub oświadczenia jego pełnomocnika, z którego wynikałoby, że prace rozpoczęto w listopadzie 2021 r. Organ nie wskazał, z jakiego dokumentu wywodzi fakt złożenia przez pełnomocnika oświadczenia tej treści, pełnomocnik nigdy nie był także o datę rozpoczęcia robót przez organ wprost pytany. Skarżący zaznaczył, że jego pełnomocnik nie jest pełnomocnikiem profesjonalnym (radcą prawnym lub adwokatem), lecz osobą fizyczną przybraną przez niego do pomocy
w prowadzeniu spraw zawodowych, w sytuacji gdy jego osobista obecność w toku danej czynności nie jest możliwa z uwagi na inne zobowiązania.
Skarżący wskazał, że w aktach sprawy znajduje się szereg pism pochodzących od różnych organów, w których wskazuje się wprost na prowadzone przez niego roboty budowlane, od początku budziły one bowiem zastrzeżenia organów i podejmowano w tym zakresie szereg działań. Skarżący wskazał w tym zakresie na dwa pisma z 21 września 2020 r. (Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa kierowane do Starosty oraz Starosty kierowane do Dyrektora RZGW PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Gdańsku),
w których w sposób wyraźny wskazano na prowadzenie robót budowlanych związanych
z budową budynków wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Skoro więc w aktach sprawy znajdują się pisma pochodzące od organów administracji (a więc posiadające przymiot wiarygodności) wskazujące wprost na rozpoczęcie robót budowlanych co najmniej przed datą 21 września 2020 r., to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że prace te rozpoczęły się dopiero w listopadzie 2021 r.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 12 specustawy Skarżący podniósł, że na fakt prowadzenia prac w trybie określonym wskazanym przepisem zarówno on, jak i jego pełnomocnik informowali organy od samego początku, tj. od sierpnia 2020 r. Adnotacja taka znajduje się także w protokole z oględzin nieruchomości z 8 grudnia 2021 r. Także
w pismach pochodzących od organów administracji, znajdujących się w aktach sprawy, znajdują się liczne adnotacje, że Skarżący deklaruje prowadzenie prac właśnie w trybie ww. ustawy. Nie było więc potrzeby występowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Powtórzono, że rozpoczęcie prac budowlanych nastąpiło 31 sierpnia 2020 r.,
tj. w dacie obowiązywania wskazanej wyżej regulacji prawnej. Za daleko idące nadużycie uznano przy tym stawianie przez organ wymogu, aby realizowana inwestycja budowlana spełniała wymogi wskazane w rozporządzeniu z 26 marca 2020 r. Zdaniem Skarżącego art. 12 specustawy w żadnym zakresie nie zawęża się jedynie do takich inwestycji, które wymagania te mają spełniać. Przeciwdziałanie COVID-19 może przybierać różne formy,
w tym takie, jak realizowana przez Stronę inwestycja budowalna.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 12 maja 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 11 stycznia 2022 r. wstrzymujące roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego murowanego o dwóch lokalach mieszkalnych trwale związanego z gruntem (posadowionego na betonowych fundamentach) mającego pełnić funkcję mieszkalną o wymiarach 6,65 m x 11,64 m (oznaczonego numerem [...] na mapie będącej załącznikiem do postanowienia organu pierwszej instancji) realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] arkusz [....] położonej w obrębie ewidencyjnym [..] gmina W.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu.
Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.
Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz
o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej
w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trwale związanego z gruntem, oznaczonego numerem [...] na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia PINB z 11 stycznia 2022 r., położonego na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina W., nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co uzasadniało kwalifikację tej zabudowy jako samowoli i uprawniało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego umożliwiającego przywrócenie stanu zgodności z prawem.
W dacie rozpoczęcia przez Skarżącego działań inwestycyjnych tego rodzaju budynek wymagał - w zależności od tego, czy obszar oddziaływania mieści się w całości na działce zainwestowanej - albo zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 1
pkt 1 Prawa budowlanego), albo pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Żadnego z tych wymogów nie dopełniono.
Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór pomiędzy stronami zawisł na tle interpretacji art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).
Skarżący stoi na stanowisku, że powyższy przepis dał mu umocowanie do zgłoszenia budowy budynku, który wedle oświadczenia miał służyć izolacji osób przebywających na kwarantannie w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, zaś organy nadzoru budowlanego twierdzą, że budynek nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego
w związku z przeciwdziałaniem COVID-19.
W sporze tym rację należy przyznać organom nadzoru budowlanego.
Zgodnie z art. 12 specustawy (w brzmieniu na datę złożenia przez Skarżącego informacji do Starosty) do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania
i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku
z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r.
o działalności leczniczej (ust. 1). Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 2). W informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić rodzaj, zakres
i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych (ust. 3 pkt 1).
W informacji z 31 sierpnia 2020 r. Skarżący jako inwestor wskazał rodzaj, zakres
i sposób wykonywania robót budowlanych. Zakres obejmuje budowę 20 budynków dwukondygnacyjnych o wymiarach 10 m x 7 m, nieprzekraczających wysokości zabudowy 8 m, przeznaczonych na stały pobyt ludzi wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Budynki są przeznaczone do stałego zamieszkania, o szczególnym przeznaczeniu związanym
z zapobieganiem i przeciwdziałaniem COVID-19.
Przedmiotem postępowania na gruncie niniejszej sprawy jest budynek oznaczony
w załączniku do postanowienia PINB z 11 stycznia 2022 r. numerem [...].
Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Skarżącego, jakoby obiekt ten miał jakikolwiek związek z przeciwdziałaniem skutkom pandemii, bowiem działania inwestorskie na mocy art. 12 ust. 1 specustawy ograniczone zostały do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, rozumianym jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby, o której mowa w ust. 1 (art. 2 ust. 2). Dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem
COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że przepis art. 12 specustawy, zgodnie z jej art. 36 ust. 1, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony
w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 maja 2022 r. sygn. akt
II SA/Gd 679/21, gdzie wskazano, że głównym powodem wprowadzenia specustawy była walka ze światową pandemią oraz z czasem, w sytuacji, gdy zastosowanie ogólnych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Stąd wykładnia tego przepisu i całej specustawy musi prowadzić do wniosku, że opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających m.in. z Prawa budowlanego. Zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Ograniczony czas obowiązywania zwolnienia oraz pojęcie "przeciwdziałania COVID-19", mimo jego ogólnego sformułowania, należy więc powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu wirusa
SARS-CoV-2, który co do zasady jest stanem przejściowym. Zwalczenie wirusa
i wywoływanej nim choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. To wszystko świadczy o tym, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 specustawy należy uznać wyłącznie te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i które mają charakter przejściowy, tymczasowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2021 r.
sygn. akt II SA/Kr 493/21). Co więcej, ich związek ze zwalczaniem pandemii COVID-19 musi być bezpośredni i wyłączny. Taki charakter miały tzw. szpitale tymczasowe, organizowane w sytuacji przepełnienia szpitali i konieczności zapewniania opieki medycznej osobom chorym, a likwidowane po okresach wzmożonego zapotrzebowania na opiekę szpitalną. Charakter taki mogą mieć także punkty szczepień, zewnętrzne poczekalnie dla chorych, czy też wykonanie robót budowlanych takich np. jak adaptacja hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny, czy też otwarcie linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji, bądź maseczek w hali magazynowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 109/22). Natomiast takiego charakteru nie sposób przypisać obiektowi budowlanemu, będącemu przedmiotem skargi, zrealizowanemu na działce nr [...] w J., który z istoty swej pierwotnie miał mieć charakter rekreacyjny (letniskowy), a następnie mieszkaniowy (o czym niżej).
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że 31 sierpnia 2020 r. dokonano wytyczenia jednego budynku z dwudziestu, określonego przy tym w dzienniku budowy jako letniskowy, we wrześniu 2020 r. sporządzono opinię geotechniczną, w której określono inwestycję jako budowę domków wczasowych, zaś dopiero w listopadzie 2020 r. sporządzony został projekt budowlany 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych.
Z zebranego materiału dowodowego wynika zatem nie tylko, że budynek ten nie posiada charakteru, o którym mowa powyżej, tj. deklarowanego jako związany
z przeciwdziałaniem COVID-19, ale także, że czynności dokonywane na terenie inwestycji do 20 września 2020 r. dotyczyły budowy budynków o charakterze wczasowo-letniskowym, zaś dopiero w projekcie budowlanym sporządzonym w listopadzie 2020 r., a zatem po utracie mocy art. 12 specustawy, przedmiotem inwestycji stał się zespół 20 budynków mieszkalnych o konstrukcji murowanej i żelbetowej z 40 miejscami postojowymi - budynki te mają przy tym pełnić w całości funkcję mieszkaniową. Nawet to, że w budynkach mieszkalnych można wprowadzać urządzenia ograniczające możliwość emisji wirusów nie oznacza przy tym, że są to budynki służące przeciwdziałaniu COVID-19.
Budynki mieszkalne jedno- i wielorodzinne z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi są przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z lokali mieszkalnych. Nie są to zatem, z zasady, obiekty przeznaczone do przeciwdziałania COVID-19. Wskazywane przez Skarżącego okoliczności związane z zawarciem porozumienia z C. służą niewątpliwie uwiarygodnieniu deklarowanego przez niego celu (przeciwdziałania COVID-19), z którym wiąże się daleko idące uprzywilejowanie inwestora, o czym mowa była powyżej. Nie oznacza to jednak,
że deklaracja inwestora w zakresie realizacji tego celu nie podlega ocenie organów. Jak zaś wskazano powyżej, mimo ogólnego sformułowania ustawowego cel ten jest rozumiano wąsko i zadaniowo, tzn. inwestycja musi wprost mieć związek ze zwalczaniem pandemii COVID-19, a związek ten musi być bezpośredni i wyłączny, jak to było w szczególności
z tzw. szpitalami tymczasowymi, czy punktami szczepień. Ta indywidulana ocena
w zakresie tego związku nie może więc być oderwana od okoliczności wskazanych
w informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy. O spełnieniu przesłanki "przeciwdziałania COVID-19", w przypadku budowy obiektu przeznaczonego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a więc z istoty nie przeznaczonego do przeciwdziałania COVID-19, nie świadczy jedynie powtórzenie treści fragmentu normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 1 specustawy. Wskazanie rodzaju obiektu budowlanego powinno szczegółowo i konkretnie określać funkcję wymaganą przez art. 12 ust. 1 specustawy.
Jak słusznie zauważył Starosta, informacja z 31 sierpnia 2020 r. takich danych, obiektywnie świadczących o szczególnym przeznaczeniu obiektów, nie zawiera. Wprawdzie Strona wskazała, że obiekt ten służyć będzie przebywaniu w związanym
z kwarantanną odosobnieniu okolicznych mieszkańców i turystów, jednakże nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że wskazany przez niego związek uzasadnia zastosowanie art. 12 specustawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że obiekty przeznaczone do przebywania ludzi (całorocznie lub okresowo) są budowane w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej, zatem trudno tę konkretną inwestycję połączyć z przeciwdziałaniem COVID-19.
Powyższe rozważania uwzględnić należy także w zakresie złożonego w toku postępowania prowadzonego przez PINB oświadczenia Inwestora (pismo z 17 grudnia 2020 r.), że inwestycja ma być skierowana także do osób z problemami układu oddechowego po przebytej kwarantannie, osób, które w wyniku kryzysu spowodowanego COVID-19 utraciły własne domostwa oraz mikroprzedsiębiorców branż dotkniętych skutkami COVID-19, m.in. jako bezpłatne biura do doręczeń korespondencji. W piśmie
z 17 grudnia 2020 r. Inwestor wskazał, że planuje na terenie inwestycji stworzyć zespół pomieszczeń pielęgnacyjnych, w szczególności do leczenia układu oddechowego, punkt pielęgniarski, a także punkt szczepień przeciw COVID-19. Skarżący wskazuje także na porozumienie zawarte z centrum medycznym. Zdaniem Sądu złożone oświadczenia
i deklaracje pozostają bez wpływu na mieszkalne przeznaczenie budynku, a także stwierdzenie, że obiekt nie spełnia wymogów art. 12 specustawy.
Za niezasadny Sąd uznaje przy tym podniesiony w skardze zarzut stawiania przez organy wymogu spełniania warunków wskazanych w rozporządzeniu z 26 marca 2020 r. Wskazana część uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stanowi odniesienie się do argumentacji wniesionego zażalenia, gdzie wskazano, że inwestycja spełnia warunki wymienione w ww. rozporządzeniu.
Zdaniem Sądu bez wpływu na wynik postępowania pozostają także zarzuty skargi dotyczące daty rozpoczęcia robót budowlanych. Data ta jest istotna o tyle, że jak już wskazano art. 12 specustawy, zgodnie z jej art. 36 ust. 1, utracił moc po upływie 180 dni od dnia jej wejścia w życie, tj. z dniem 5 września 2020 r. Jak słusznie podnosi Skarżący PWINB w skarżonym postanowieniu, przedstawiając stan faktyczny, ograniczył się jedynie do wskazania, że zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika Inwestora budowę budynku rozpoczęto w listopadzie 2021 r., nie dokonując szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie. Tymczasem Skarżący - zarówno w toku postępowania przed organami, jak
i w złożonej skardze - wskazuje, że prace przygotowawcze (w tym ogrodzenie działki, wytyczenie budynków) rozpoczęły się 31 sierpnia 2020 r.
Zauważyć należy, że dokonane już po tej dacie oględziny potwierdziły ogrodzenie inwestycji oraz wytyczenie jednego z dwudziestu budynków, dla których prowadzone były odrębne postępowania. Jest przy tym wątpliwe, aby był to budynek, którego realizacji podjął się ostatecznie Skarżący. W złożonej do Starosty informacji z 31 sierpnia 2020 r. podano bowiem inne powierzchnie budynków (7 m x 10 m), niż w powstałym w terminie późniejszym projekcie budowlanym z listopada 2020 r. i tych, które ostatecznie określone zostały w zaskarżonym postanowieniu (budynek nr [...] ma wymiary 6,65 m x 11,64 m). Powyższe wskazuje na pozorność działań Skarżącego, które miały jedynie na celu skorzystanie z możliwości przewidzianych w art. 12 specustawy jeszcze przed upływem okresu jego obowiązywania. Działania inwestora nie mogły jednak okazać się skuteczne, albowiem z przypisanego przez ustawodawcę szczególnego charakteru art. 12 specustawy wywodzi się wymóg, aby inwestycje podejmowane w jego trybie zamknęły się wraz z utratą jego mocy obowiązującej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt
II SA/Bk 367/21). Zatem rozpoczęcie inwestycji zaledwie na kilka dni przed upływem okresu obowiązywania art. 12 specustawy, w warunkach braku jakiejkolwiek skonkretyzowanej koncepcji inwestycyjnej, albowiem projekt budowlany powstał dopiero
w listopadzie 2020 r., nie uzasadniało możliwości skorzystania z ułatwień przewidzianych w powyższym przepisie. W tym kontekście twierdzenie o rozpoczęciu robót budowlanych
w dniu 31 sierpnia 2020 r. nie mogło zmienić oceny charakteru inwestycji jako niesłużącej przeciwdziałaniu COVID-19.
Organy nadzoru budowlanego uznały, że roboty budowlane rozpoczęto zanim wskazany przepis utracił moc, a zatem zgodnie z twierdzeniami Skarżącego, czego Sąd nie kwestionuje, a co nie ma ostatecznie wpływu na fakt, że realizacja tej inwestycji
w opisanym kształcie nie wpisuje się w cel, który wynikał z art. 12 specustawy. Jak wskazano powyżej, będąca przedmiotem postępowania inwestycja polegająca na budowie 20 budynków - czy to rekreacji indywidualnej, czy też mieszkalnych - nie ma związku ze zwalczaniem pandemii COVID-19, a tym bardziej nie sposób uznać, aby związek ten spełniał cechy bezpośredniości i wyłączności ze zwalczaniem tej pandemii.
Sąd podziela przy tym ustalenia organów, że działania Inwestora wykroczyły poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy, a zatem organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie swojej właściwości. Organy prawidłowo ustaliły, że dla projektowanej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak zobowiązywał organy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy
i poinformowania o możliwości legalizacji inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1
i ust. 3 Prawa budowlanego. Treść kwestionowanego rozstrzygnięcia wypełnia dyspozycje wskazanych przepisów i jest adekwatna do ustalonego stanu faktycznego.
W ocenie Sądu działania Inwestora wskazują na próbę obejścia przepisów prawa. Podkreślić należy bowiem, że nieruchomość, na której zaplanowano inwestycję, z uwagi na jej położenie, podlega regulacjom m.in. u.o.g.r.l. oraz art. 24 u.o.p. Ponadto, z uwagi na położenie inwestycji w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (art. 390 Prawa wodnego), inwestycja wymagałaby pozwolenia wodnoprawnego. Powołany przepis art. 12 specustawy nie wyłączał przy tym zastosowania przepisów wyżej powołanych ustaw nawet do inwestycji związany z przeciwdziałaniem COVID-19. Oznacza to, że nawet
w odniesieniu do inwestycji wpisujących się w zakres "przeciwdziałania COVID-19" brak jest prawnej możliwości ich realizacji z naruszeniem przepisów u.o.p., u.o.g.r.l. oraz Prawa wodnego, czego zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca, a jej działania noszą znamiona próby wykorzystania regulacji szczególnych do zrealizowania inwestycji na obszarze wykluczonym z zabudowy mieszkaniowej ze względu na zagrożenie powodziowe, ochronę przyrody oraz ochronę gruntów rolnych.
Podsumowując Sąd stwierdza, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, jakie zapadło w niniejszej sprawie. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7,
art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]