II SA/Gd 594/25

II SA/Gd 594/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W.B na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 czerwca 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.25.2025.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego W.B kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 26 lipca 2018 r. W. B. (dalej jako: "strona", "skarżący") wystąpił do Starosty Gdańskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") o zwrot wywłaszczonej przez Gminę Miasta G. nieruchomości położonej we wsi B., obejmującej działki niezabudowane stanowiące rolę, drogę, pastwiska ozn. nr [...] o pow. 400 m2, nr [...] o pow. 11.700 m2, nr [...] o pow. 224.500 m2.
Decyzją z dnia 17 stycznia 2025 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu na rzecz strony działki nr [...], położonej w obrębie S., gmina P., księga wieczysta nr [...] (pkt 1.), o odmowie zwrotu działki nr [...], położonej w obrębie B., gmina K., księga wieczysta nr [...] (pkt 2.). Organ orzekł ponadto o zwrocie działki nr [...], położonej w obrębie B., gmina K., księga wieczysta nr [...] (pkt 3.) oraz o obowiązku zwrotu przez stronę zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości – Gminy Miasta G. w wysokości 465,88 zł (pkt 4.) a także o zabezpieczeniu powyższej wierzytelności Gminy Miasta G. polegającym na ustanowieniu 1 hipoteki przymusowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w obrębie B., gmina K. (pkt 5.). W ocenie organu cel wywłaszczenia, jakim było utworzenie strefy ochronnej ujęcia wody "[...]" został zrealizowany na działce ewidencyjnej nr [...], obr. B., gm. K. oraz działce ewidencyjnej nr [...], obr. S., gm. P., wobec czego przedmiotowe działki ewidencyjne nie mogą podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.").
Wojewoda Pomorski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania strony w części dotyczącej pkt 1 i 2 rozstrzygnięcia organu I instancji, decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r. utrzymał w mocy pkt 1. i 2. decyzji Starosty. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w jego ocenie rozstrzygnięcia zawarte w pkt 3., 4. i 5. decyzji Starosty mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, ponieważ dotyczą odrębnej działki nr [...] i nie zostały objęte odwołaniem.
W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że okolicznością bezsporną jest fakt, że aktem notarialnym z dnia 11 kwietnia 1996 r., Repertorium A nr [..], Gmina Miasta G. nabyła od W.B. nieruchomość stanowiącą działki nr: [...]-[...], objętą księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Gdańsku, przeznaczoną pod strefę ochronną ujęcia wody pitnej "[...]".
Obszernie przytaczając dokonane w sprawie ustalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia 6 sierpnia 1993 r. Wojewoda Gdański, działając na podstawie art. 59, 61 i 62 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.) ustanowił strefę ochronną ujęcia wody powierzchniowej "[...]" z rzeki R. na okres 10 lat, składającą się z terenów ochrony bezpośredniej i pośredniej, w której wydzielono wewnętrzny teren ochrony pośredniej (pas ok. 500 m po obu stronach m. in. rzeki R.) i zewnętrzny teren ochrony pośredniej. Zgodnie z treścią decyzji, ustanowiona strefa ochronna składała się z terenów ochrony bezpośredniej, obejmujących: Zbiornik S., ujęcie wody, pompownię i stację uzdatniania wody oraz pas gruntu o szerokości 15 m otaczający wymienione obiekty oraz terenów ochrony pośredniej obejmujących obszar zlewni rzeki R. powyżej ujęcia (...), w których wydziela się: wewnętrzny teren ochrony pośredniej obejmujący: ok. 500 m po obu stronach rzeki R., M., S., R. oraz zewnętrzny teren ochrony pośredniej od granicy wewnętrznego terenu ochrony pośredniej do zasięgu zlewni rzeki R. (dawna strefa B).
Gmina Miasta Gdańsk została wówczas zobowiązana do użytkowania terenów strefy ochrony bezpośredniej oraz części wewnętrznego terenu strefy pośredniej obejmującego m. in. "pas terenu o szerokości ok. 500 m po obu stronach rzeki R. od wlotu do Zbiornika S. do ujścia kanału z elektrowni wodnej B.", zgodnie z "Harmonogramem zadań i przedsięwzięć w strefie ochronnej ujęcia wody S.", stanowiącym załącznik do decyzji.
Zgodnie z wypisem i wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego na dzień zawarcia aktu notarialnego, tj. na 11 kwietnia 1996r. działka ewidencyjna nr [...], obr. S., gm. P. była objęta ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Pruszcz Gdański zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Pruszcz Gdański Nr XXX/38/92 z dnia 11 czerwca 1992 r. Działka była położona na terenach przeznaczonych na uprawy polowe, oznaczonych symbolem RP, ponadto działka wchodziła w obszar strefy ochrony pośredniej "A" ujęcia wody "[...]" oraz częściowo w obszar strefy ochrony archeologicznej. Plan ogólny zakładał, że w strefie ochrony "A" i "B" ujęcia wody [...] obowiązywały zakazy i nakazy określone w decyzji Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 1986 r. z późniejszymi zmianami.
Przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...] obr. B., gm. K. na dzień 11 kwietnia 1996r., regulował plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kolbudy Nr XXVII/173/92 z dnia 28 września 1992 r. Zgodnie z wypisem i wyrysem z Planu działka ewidencyjna nr [...] obr. B., gm. K. położona była na terenach rolnych oznaczonych symbolem R. Plan ogólny Gminy K. zakładał wówczas "bezwzględną konieczność przestrzegania wszystkich zakazów i nakazów określonych w decyzji Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 1986r. o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "[...]" z rzeki R. Ponadto, "prawie cały obszar wsi (B.) położony jest w zasięgu strefy ochrony ujęcia wody powierzchniowej "S.", a znaczna część obszaru wsi objęta jest strefą "A" ochrony pośredniej."
W tym miejscu, odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, że Gmina P. i Gmina K. nie dokonały zmian w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych w 1992 r. (lub uchwalenia nowych planów), dostosowujących te plany do wymagań z decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Ochrony Środowiska w Gdańsku 6 sierpnia 1993 r. Wojewoda wskazał, że z dużym prawdopodobieństwem należy stwierdzić, że nie było takiej potrzeby, bo plany były zgodne z wcześniejszą decyzją z 1986 r., a decyzja z 1993 r. nie zmieniała nic w tym zakresie. Ponadto, ewentualny brak zmiany planów nie miałby znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w pkt 5 decyzji z dnia 6 sierpnia 1993 r. wprowadzono zakazy obowiązujące w strefie ochrony pośredniej ujęcia "[...]", w tym na znajdujących się w jej granicach działkach nr: [...] [...].
Wojewoda podkreślił, że decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej nie przewidywała wykonania na terenie strefy ochrony pośredniej, w tym na przedmiotowych działkach, działań inwestycyjnych, dokonania nasadzeń, zalesiania, zakrzewiania czy innych robót budowlanych (co wskazano w niej jedynie w pewnym zakresie w stosunku do strefy ochrony bezpośredniej - pkt 4 decyzji).
Reasumując Wojewoda zaznaczył, że strefa ochronna została ustanowiona wcześniej niż dokonano wywłaszczenia, w związku z tym w dokumentach archiwalnych sprzed daty wykupu działek (np. raport wyceny nieruchomości położonej koło B. dz. [...] z grudnia 1995 r., wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego dot. działki nr [...]) wskazywano już, iż znajdowały się one w tej strefie.
W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że rozporządzeniem nr 1/2006 z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Straszyn" z rzeki Raduni, gmina Kolbudy, woj. pomorskie, na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm. - obowiązującej do dnia 31 grudnia 2017 r.) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku ustanowił strefę ochronną ujęcia wody Powierzchniowej "[...]", składającą się z terenu ochrony bezpośredniej i terenu ochrony pośredniej. Ten drugi objął m. in. "pas terenu o szerokości około 500 m wokół Zbiornika S. i po obu stronach rzeki R. od wlotu do Zbiornika S. do ujścia kanału z elektrowni wodnej B.". Dokładny opis granic strefy pośredniej przedstawiono w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia - w poz. 26 i 27 dotyczących działek nr: [...] i [...]. Dla działki nr [..] wskazano, że granica ta biegnie "wzdłuż zachodniej i południowej granicy działki aż do linii przecięcia z dz. nr [...] (ul. G.) i dalej w kierunku wschodnim wzdłuż granicy z ulicą", a dla działki nr [...] wskazano, iż granica ta biegnie "wzdłuż południowej oraz w części po wschodniej granicy działki" (jest to odpowiedź na podniesioną w odwołaniu kwestię braku ustalenia, " w jakim zakresie rozporządzenia te ustalały granice strefy ochronnej i czy strefa ta wchodziła w teren działek, objętych postępowaniem o zwrot nieruchomości"). W § 3 ww. dokumentu wymieniono zakazy dotyczące strefy pośredniej. Rozporządzenie to również nie przewidywało wykonania na terenach działek nr: [...] i [...], jakichkolwiek działań inwestycyjnych.
Organ zauważył jednocześnie, że przy piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, przekazało materiały będące podstawą ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "[...]" z rzeki R., ustanowionej ww. rozporządzeniem nr 1/2006 z dnia 21 lutego 2006 r., w tym projekt graficzny tej strefy ochronnej. Zgodnie z nim, działki nr: [...] i [...] w całości znajdowały się w granicach tej strefy.
Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem nr 3/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2007 r., zmienionym rozporządzeniami nr 1/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. oraz nr 7/2015 z dnia 2 lipca 2015 r. strefa ochronna dzieliła się na teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej. Ten drugi objął m. in. "pas terenu o szerokości około 500 m wokół Zbiornika S. i po obu stronach rzeki R. od wlotu do Zbiornika S. do ujścia kanału z elektrowni wodnej B.", tak samo jak w poprzednim rozporządzeniu. Dokładny opis granic strefy pośredniej przedstawiono w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia - w poz. 26 i 27, dotyczących działek nr: [...] i [...] wskazano, że dla działki nr [...] granica ta biegnie " wzdłuż zachodniej i południowej granicy działki aż do linii przecięcia z dz. nr [...] (ul. G.) i dalej w kierunku wschodnim wzdłuż granicy z ulicą", a dla działki nr [...] wskazano, iż granica ta biegnie "wzdłuż południowej oraz w części po wschodniej granicy działki" (jest to odpowiedź na podniesioną w odwołaniu kwestię braku ustalenia, "w jakim zakresie rozporządzenia te ustalały granice strefy ochronnej i czy strefa ta wchodziła w teren działek, objętych postępowaniem o zwrot nieruchomości"). Rozporządzenie to tak samo, jak dwa poprzednie akty, nie przewidywało wykonania na terenie działek nr: [...] i [...] jakichkolwiek działań inwestycyjnych.
W ocenie organu przedmiotowe działki w dalszym ciągu znajdują się na terenie strefy ochronnej (na podstawie rozporządzenia z 2007 r.), co przyznała także sama strona w odwołaniu. W związku z tym zdaniem organu, nawet gdyby uznać, że kiedyś się nie znajdowały się one w granicach tej strefy, to od 2006 r. znajdują się na tym obszarze. Nastąpiło to na pewno przed złożeniem wniosku o zwrot w dniu 26 lipca 2018 r.
Organ zauważył jednocześnie, że również z ogólnodostępnych informacji zawartych na stronie https://www.gdanskiewodociagi.pl/ekologia/ujeciawody.aspx wynika, że ujęcie wody funkcjonuje od drugiej połowy lat 80. ubiegłego wieku. Przy czym, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wokół ujęcia wody ustanowiono strefę ochronną, w której granicach znajdują się w całości działki nr [.[..] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]) i [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [..]). Na obszarze tym nie planowano wybudowania jakichkolwiek obiektów.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że "organ I instancji nie wskazał żadnych okoliczności i dowodów, z których mogłoby wynikać, że w przeszłości doszło do jakichkolwiek nakładów inwestycyjnych na przedmiotowym terenie w celu ustanowienia strefy ochronnej", Wojewoda wyjaśnił, że nie zawsze dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami realizacja taka może polegać na zaprzestaniu pewnych czynności, wprowadzeniu ograniczeń bądź też zachowywać dotychczasowy stan gruntu.
Reasumując Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia obecnych działek nr: [...] i [...] został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) ujęcie wody zostało uruchomione w drugiej połowie lat 80-tych ubiegłego wieku, a pierwsza strefa ochronna, w której znajdowały się przedmiotowe działki została utworzona na mocy decyzji z 1986 r., co oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania terminy wskazane w art. 137 u.g.n.
Końcowo za chybiony uznał Wojewoda zarzut dotyczący braku ustalenia "w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości czy cel wywłaszczenia został ustalony zasadnie". Organ wyjaśnił, że kwestii takiej nie bada się w postępowaniu o zwrot nieruchomości - jest to kwestia legalności wywłaszczenia, do którego doszło w niniejszej sprawie na podstawie aktu notarialnego, a wiec umowy cywilnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy t.j.: o wydanie decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] położonej w obrębie S., gm. P. oraz działka nr [...] położonej w obrębie B. gm. K. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Gdańskiego w części co do pkt 1 i 2 odmawiającej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oraz nakazanie organowi I instancji ponowne rozpatrzenia sprawy w powyższym zakresie. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie: a) art. 7, 8 § 1 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, polegającego na braku weryfikacji i wskazania w rozstrzygnięciach organów obu instancji, czy cel wywłaszczenia został ustalony zasadnie i czy w konsekwencji, działki będące przedmiotem wniosku o zwrot byty zbędne do jego realizacji od samego początku, czy stały się zbędne w określonym czasie, a jeżeli tak, kiedy to nastąpiło. Zarzucił ponadto naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji ani wcześniej przez organ I instancji stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego błędnie ustalono, że działki [...] i [...] znajdują się w obszarze strefy pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody pitnej "[.[..]", a także, że organ nie wskazał kiedy - w jakim terminie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, tym samym stwierdzenie, że nastąpiło to przed 1 stycznia 1998 r. jest bezpodstawne. Niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 142 ust. 1, art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy co do pkt 1 i 2 decyzję Starosty Gdańskiego odmawiającej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 1,1653 ha obr. S., gm. P. oraz nr [...] o powierzchni 22,4351 ha B., gm. K., w sytuacji, gdy strefa ochronna ujęcia wody pitnej "[...]" została utworzona na długo przed wywłaszczeniem przedmiotowych nieruchomości (decyzja Wydz. Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii UW w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 1986 r.), co nastąpiło bez konieczności ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości. Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nie było, więc konieczne (niezbędne) do utworzenia ani "eksploatacji" strefy ujęcia wody pitnej "[...]". Organy obu instancji nie ustaliły, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości czy ceł wywłaszczenia został ustalony zasadnie i w konsekwencji, czy działki były niezbędne do jego realizacji oraz czy stały się one zbędne na ten cel, mimo to uznał, że cel wywłaszczenia został on zrealizowany dla przedmiotowych działek i nie ma znaczenia kiedy to nastąpiło. Organ odwoławczy błędnie uznał, że cel wywłaszczenia w postaci utworzenia strefy ochronnej ujęcia wody pitnej "[...]" może zostać uznany za zrealizowany z dniem wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż nieruchomości nie były niezbędne do utworzenia strefy ujęcia wody pitnej "[...]" a cel wywłaszczenia nigdy nie został na nich zrealizowany, po dokonaniu wywłaszczenia nieruchomości, nie były prowadzone tam żadne prace mające na celu jakiekolwiek zagospodarowanie tego terenu jako strefy ochronnej.
Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
W wyniku kontroli sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).
Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., obligowało do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Na wstępie należy zauważyć, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy na skutek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy objętej zaskarżoną odwołaniem decyzją może wydać decyzję, w której, zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a.: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Pozostałe możliwe rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 § 2 i § 4 k.p.a. nie mają znaczenia w sprawie.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przewidziany w normie art. 138 k.p.a. katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego ma charakter zamknięty, co oznacza, że organ odwoławczy - po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy objętej zaskarżoną odwołaniem czy wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją - może wydać wyłącznie decyzję przewidzianą w tym katalogu. Rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. są dla organu odwoławczego bezwzględnie wiążące. Organ odwoławczy nie jest więc uprawniony do wydania decyzji, która zawierałaby rozstrzygnięcie innej treści. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2001 r., II SA 3214/00, wyrok WSA w Rzeszowie z 28 marca 2012r., II SA/Rz 1022/11, wyrok WSA w Poznaniu z 29 sierpnia 2013 r., II SA/Po 657/13; wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tak więc organ odwoławczy rozpoznając odwołanie może jedynie utrzymać decyzję organu I instancji w mocy albo uchylić tę decyzję i orzec co do istoty, bądź też umorzyć postępowanie organu I instancji. Uchylenie może przy tym dotyczyć całej decyzji jak i jej części. Organ odwoławczy może też uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia lub umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 2) lub (w przypadku decyzji wydawanej na blankiecie urzędowym) zobowiązać organ I instancji do wydania decyzji o określonej treści (§ 4). Każde inne rozstrzygnięcie będzie rozstrzygnięciem wadliwym, nie mającym oparcia w obowiązujących przepisach.
Wojewoda Pomorski, rozpoznając złożone odwołanie, decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy pkt 1. i 2. decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 17 stycznia 2025 r. Jednocześnie organ odwoławczy pominął w osnowie decyzji rozstrzygnięcie w zakresie pkt 3. - 5. kwestionowanej decyzji organu I instancji. Zgodnie natomiast z przepisem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda powinien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Oznacza to, że w sprawie doszło do częściowego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a takiego rozstrzygnięcie nie zostało przewidziane w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza utrzymanie w mocy podstawowego elementu decyzji organu pierwszej instancji, tj. rozstrzygnięcia (osnowy), w którym zostaje wyrażona wola organu załatwiającego sprawę (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2011 r., I OSK 1305/10 oraz z 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85). Wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy oznacza, że uznaje on prawidłowość zaskarżonej decyzji. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności, dokonuje oceny przepisów postępowania i prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, przy czym nie jest związany zarzutami zawartymi w odwołaniu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 907/22).
Z powyższego wynika zatem, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie odpowiada rozstrzygnięciu wskazanemu w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Innymi słowy, nie mieści się ono w katalogu rozstrzygnięć decyzji określonych art. 138 k.p.a. Powyższe oznacza, że zaskarżona do Sądu decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. dającym podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na skutek zaistnienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa). Stwierdzone uchybienie czyni jednocześnie przedwczesną ocenę zarzutów zawartych w skardze.
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).