II SA/Gd 556/22

II SA/Gd 556/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 maja 2022 r. nr SKO Gd/7160/21 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 20 marca 2019 r. Wójt Gminy Kosakowo (dalej: "Wójt"), na podstawie
art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 1, art. 83d ust. 1, art. 84 ust. 1-4 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.) - dalej: "u.o.p.", po rozpatrzeniu wniosku M. W. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący"), zezwolił Wnioskodawcy na usunięcie 20 drzew (sosen pospolitych) rosnących w granicach nieruchomości nr [...], obręb Kosakowo, zobowiązał Wnioskodawcę do wykonania nasadzeń zastępczych na następujących warunkach: miejsce nasadzeń - Gmina Kosakowo, liczba drzew - 30 sztuk, minimalny obwód pnia drzewa na wysokości
100 cm - 10 cm, gatunek lub odmiana drzew - rodzime gatunki liściaste dobrane do warunków siedliskowych, termin wykonania nasadzeń - 30 kwietnia 2020 r., termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzenia - 30 maja 2020 r. Wójt naliczył również opłatę za usunięcie drzew w wysokości 55.330 zł, zaznaczając, że podlega ona odroczeniu na okres 3 lat od dnia upływu terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych, tj. do 30 kwietnia 2023 r. Wskazano, że jeżeli posadzone drzewa zachowają żywotność po upływie 3 lat od ich posadzenia lub nie zachowają żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew zostanie umorzona, zgodnie z art. 84 ust. 4 u.o.p. Wójt wyznaczył również termin usunięcia drzew: do 29 lutego 2020 r. z wyłączeniem okresu od 1 marca do 15 października, chyba że uprawniony ornitolog wyda opinię o nieodbywaniu się w obrębie lub bliskim sąsiedztwie planowanych do usunięcia drzew lęgów przez chronione gatunki ptaków.
Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna.
Pismem z 26 czerwca 2020 r. Wójt wezwał Wnioskodawcę do przedstawienia
(w formie pisemnej) wypełnienia nałożonych decyzją z 20 marca 2019 r. zobowiązań,
tj. wykonania nasadzeń zastępczych i wskazania miejsca ich wykonania.
Decyzją z 6 sierpnia 2020 r. Wójt, na podstawie art. 84 ust. 1-3, 7 i 8 w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p., zobowiązał Wnioskodawcę do uiszczenia opłaty w wysokości 55.330 zł naliczonej w decyzji z 20 marca 2019 r. wskazując, że do dnia wydania decyzji Strona nie przedłożyła informacji o wypełnieniu nałożonych na nią zobowiązań dotyczących wykonania nasadzeń zastępczych.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium") decyzją z 3 lutego 2021 r. utrzymało ją
w mocy.
Na powyższą decyzję Kolegium Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 221/21 oddalił ją (wyrok uprawomocnił się 7 grudnia 2021 r.).
Pismem z 27 grudnia 2021 r. Wnioskodawca, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpił do Kolegium z wnioskiem
o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z 20 marca 2019 r. zarzucając jej rażące naruszenie art. 84 ust. 1 u.o.p. poprzez nałożenie opłaty wobec Wnioskodawcy, w sytuacji gdy nie jest on właścicielem nieruchomości i tym samym nie może dokonać nasadzeń, jak
i uiścić opłaty oraz art. 83d ust. 2 u.o.p. poprzez niewskazanie miejsca, na którym mają zostać dokonane zasadzenia zastępcze, a tym samym decyzja jest nieważna.
W uzasadnieniu wniosku zarzucono, że decyzja Wójta z 20 marca 2019 r. narusza art. 83d ust. 2 u.o.p., gdyż nie wskazano w niej miejsca dokonania nasadzeń. Brak wskazania lokalizacji nasadzeń czyni decyzję niewykonalną.
Strona wskazała następnie, że zgodnie z art. 84 ust. 1 u.o.p. to posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Tymczasem Wnioskodawca 15 lipca 2019 r. sprzedał działkę nr [...] obręb Kosakowo na rzecz osób trzecich, o czym informował w odwołaniu od decyzji Wójta z 6 sierpnia 2020 r. Tym samym nie jest już on posiadaczem, jak i właścicielem nieruchomości wskazanej w decyzji Wójta z 20 marca 2019 r. A zatem, decyzja Wójta z 6 sierpnia 2020 r. zobowiązująca Stronę do uiszczenia opłaty w wysokości 55.330 zł, naliczonej w decyzji z 20 marca 2019 r., jak i decyzja Kolegium z 3 lutego 2021 r., są niezgodne z prawem, ponieważ nałożenie obowiązku opłaty nastąpiło w sytuacji, gdy Wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości.
Zdaniem Strony w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., albowiem decyzja Wójta z 20 marca 2019 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (ponieważ nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty nastąpiło w sytuacji, gdy Wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości) oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (gdyż nie wskazano w niej miejsca dokonania nasadzeń zastępczych).
Decyzją z 18 maja 2022 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 20 marca 2019 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów u.o.p. i przeprowadził wywód prawny dotyczący instytucji stwierdzenia nieważności decyzji koncentrując się na przesłankach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło,
że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty
i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Rażące (a nie jakiekolwiek) naruszenie prawa zachodzi
w wypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z kolei decyzja wydana bez podstawy prawnej to decyzja, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, przy czym brak ten musi mieć charakter obiektywny. Kolegium wskazało następnie, że niewykonalność decyzji w rozumieniu
art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący
w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych
o charakterze nieusuwalnym.
Przenosząc poczynione rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że podstawą realizacji obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych przez Wnioskodawcę stanowiła ostateczna decyzja Wójta z 20 marca 2019 r., w której wprost określono, że miejscem nasadzeń jest Gmina Kosakowo. Miejsce to, wbrew twierdzeniom Strony, zostało wskazane. Kolegium zwróciło uwagę, że ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń co do miejsca wykonania nasadzeń zastępczych. Odwołując się do orzecznictwa i doktryny Kolegium podniosło, że za dopuszczalne uznaje się dokonanie nasadzeń nie tylko na terenie nieruchomości, z której usuwane są drzewa, lecz i na terenie innej nieruchomości, m.in. nieruchomości gminnej. Z kolei brak dookreślenia co do konkretnej działki na tym terenie nie uniemożliwiał Stronie realizacji nałożonego na nią obowiązku, bowiem miała ona prawo skorzystania z dyspozycji art. 113 § 2 k.p.a., jeżeli miała potrzebę uzyskania informacji co do uściślenia lokalizacji nasadzeń.
Odnosząc się do kwestii nałożenia na właściciela nieruchomości, którym był Wnioskodawca, opłaty za niewykonanie nasadzeń zastępczych, jako beneficjenta zezwolenia na usunięcie drzew, Kolegium wskazało, że fakt późniejszego zbycia nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia o obowiązku uiszczenia opłaty wobec niewykonania nasadzeń zastępczych wynikających z decyzji zezwalającej, gdyż adresatem zezwolenia pozostaje pierwotny posiadacz nieruchomości. Natomiast zmiana cywilnoprawnych stosunków własnościowych z istoty swej nie wpływa na wykonanie obowiązków publicznoprawnych. Kolegium podkreśliło, że to właśnie na wniosek Strony, pozostającej na ten czas właścicielem nieruchomości, wydana została przez Wójta decyzja zezwalająca na usunięcie 20 sztuk drzew gatunku sosna pospolita (wymienionych w pkt I decyzji w Tabeli nr 1), z nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb Kosakowo. W związku z tym aktualne nieprzysługiwanie prawa własności do nieruchomości, z której zostały usunięte drzewa, wskutek przeniesienia na osoby kupujące, nie stanowi wady decyzji. W takiej bowiem sytuacji uprawnienie administracyjne przysługuje wyłącznie adresatowi zezwolenia i pozostaje ono niezależne od zmian
w uprawnieniach właścicielskich do gruntu. Dlatego też za zgodny z prawem uznano obowiązek naliczenia opłaty skierowany do beneficjenta zezwolenia na usunięcie drzew.
W skardze na decyzję Kolegium z 18 maja 2022 r. Skarżący zarzucił jej rażące naruszenie: 1) art. 84 ust. 1 u.o.p. poprzez nałożenie opłaty wobec Skarżącego, w sytuacji gdy nie jest on właścicielem nieruchomości i tym samym nie może dokonać nasadzeń, jak
i uiścić opłaty, 2) art. 83d ust. 2 u.o.p. poprzez niewskazanie miejsca, na które mają zostać dokonane zasadzenia zastępcze, a tym samym decyzja jest nieważna. Stawiając te zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i decyzji Wójta
z 6 sierpnia 2020 r. zobowiązującej Stronę do uiszczenia opłaty w wysokości 55.330 zł oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, że decyzja Kolegium z 18 maja 2022 r. oraz decyzje Wójta z 6 sierpnia 2020 r. i z 20 marca 2019 r. zostały wydane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Zdaniem Skarżącego decyzja zobowiązująca do dokonania nasadzeń zastępczych narusza art. 83d ust. 2 u.o.p., albowiem nie wskazano w niej miejsca dokonania nasadzeń. Brak wskazania lokalizacji nasadzeń czyni decyzję niewykonalną.
Skarżący wskazał następnie, że zgodnie z art. 84 ust. 1 u.o.p. to posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Natomiast z akt sprawy wynika, że Skarżący 15 lipca 2019 r. sprzedał działkę nr [...] obręb Kosakowo na rzecz osób trzecich, o czym poinformował również w odwołaniu od decyzji Wójta z 6 sierpnia 2020 r. Tym samym nie jest już posiadaczem, jak i właścicielem nieruchomości wskazanej w decyzji Wójta z 20 marca 2019 r.
Mając powyższe na uwadze Skarżący podniósł, że decyzja Wójta z 6 sierpnia
2020 r. zobowiązująca go do uiszczenia opłaty w wysokości 55.330 zł, naliczonej w decyzji tego samego organu z 20 marca 2019 r., jak i decyzja Kolegium z 3 lutego 2021 r., są niezgodne z prawem, ponieważ nałożenie obowiązku opłaty nastąpiło w sytuacji, gdy Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości.
W ocenie Skarżącego w sprawie zostały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2
i pkt 5 k.p.a. Odwołując się do judykatury wskazano, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem Skarżącego wskazana na wstępie decyzja jest rażąco sprzeczna z prawem. Podkreślono, że w decyzji udzielającej zezwolenie należy zawrzeć wszystkie elementy wskazane w art. 83d ust. 2 u.o.p. i organ nie może w tym zakresie odsyłać do odrębnego pisma. Natomiast w decyzji Wójta z 20 marca 2019 r. nie wskazano miejsca dokonania nasadzeń. Brak wskazania lokalizacji nasadzeń czyni decyzję niewykonalną.
Końcowo wskazano, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Skarżący powtórzył, że decyzja Wójta z 6 sierpnia 2020 r. zobowiązująca go do uiszczenia opłaty
w wysokości 55.330 zł, naliczonej w decyzji tego samego organu z 20 marca 2019 r., jak
i decyzja Kolegium z 3 lutego 2021 r., są niezgodne z prawem, ponieważ nałożenie obowiązku opłaty nastąpiło w sytuacji, gdy Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 18 maja 2022 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Kosakowo z 20 marca 2019 r. zezwalającej M. W. na usunięcie drzew rosnących w granicach nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb Kosakowo, zobowiązującej Skarżącego do wykonania nasadzeń zastępczych (na wskazanych w decyzji warunkach) oraz naliczającej opłatę za usunięcie drzew z odroczonym terminem i warunkiem płatności.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy wskazać, że k.p.a. w drodze wyjątku od sformułowanej w art. 16 zasady trwałości decyzji administracyjnej dopuszcza możliwość weryfikowania przez organy administracji publicznej wydanych przez nie decyzji. Chodzi tutaj o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej
w wyniku wznowienia postępowania (art. 145-152), a także o stwierdzenie nieważności (art. 156-159) wskutek wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji ostatecznej.
Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania). Instytucja ta służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych najpoważniejszymi wadami. Katalog tych wad
został w sposób wyczerpujący określony w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie innych przesłanek nie jest dopuszczalne (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności decyzji jako nadzwyczajny środek kontroli stosowany jest tylko
w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa.
Należy również podkreślić, że organ wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej uruchamia to postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie powinien ocenić, czy organ prawidłowo przyjął, że w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 1179/12, przywołane
w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
A zatem, należy jeszcze raz wyraźnie zaakcentować, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności. Z kolei rolą sądu administracyjnego w prowadzonym wskutek skargi strony postępowaniu jest zbadanie, czy odmowa stwierdzenia nieważności była uzasadniona i zgodna z prawem. Sąd nie może natomiast oceniać decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono. Nie ma więc obowiązku (ani podstaw) do badania legalności decyzji ostatecznej, bowiem wówczas wykroczyłby poza granice sprawy, poza zakres naruszeń prawa zakreślony wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji
(por. wyroki NSA: z 21 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 714/11 i z 9 grudnia 2010 r.
sygn. akt I GSK 1161/09).
We wniosku z 27 grudnia 2021 r. Skarżący wskazał na dwie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 20 marca 2019 r., tj. wydanie jej bez podstawy prawnej lub
z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz niewykonalność decyzji
w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).
W odniesieniu do przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji polegającej na wydaniu jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowiący jego odpowiednik art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej) w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o jej spełnieniu można mówić wówczas, gdy wydano decyzję mimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu administracji publicznej w danym stanie faktycznym w formie takiego zewnętrznego indywidualnego aktu administracyjnego albo wydano decyzję na podstawie przepisu, który nie stanowi właściwego źródła prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 13 października 2016 r. sygn. akt II FSK 2486/14). W wyroku z 28 maja 2015 r. (sygn. akt I FSK 482/14) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak podstawy prawnej oznacza, iż nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania w formie decyzji, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (podobnie NSA w wyroku z 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 1952/08).
W odniesieniu natomiast do przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowiący jego odpowiednik art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej)
w nauce prawa administracyjnego prezentowane są trzy różne stanowiska, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 21 kwietnia 2008 r.
sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008/5/76). Zgodnie z pierwszym z nich naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy przepis prawa ma treść nie budzącą żadnych wątpliwości, jego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu słów, z których się składa (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 102; H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo 1984/1/25). Przedstawiciele drugiego poglądu wskazują,
że naruszenie prawa dopiero wtedy będzie rażące, gdy skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą praworządności, co oznacza, że nie ma przesądzającego znaczenia kwestia oczywistości naruszenia przepisu prawnego, charakter przepisu, który został naruszony (por. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2/104). Natomiast ostatnie stanowisko wyraża się
w tym, że rażące naruszenie prawa oznacza podjęcie rozstrzygnięcia negującego jakiś element normy prawnej i dlatego zawsze powoduje ono usunięcie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego (por. Z. Cieślak, O "rażącym naruszeniu prawa" w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/11/111).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd opisany jako pierwszy. Stanowisko to przeważa też
w orzecznictwie sądów administracyjnych. W jego świetle rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu
a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyroki NSA:
z 18 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1812/09, z 16 października 2008 r. sygn. akt I FSK 1237/07, z 6 lutego 2006 r. sygn. akt I FSK 439/05, czy z 16 września 2004 r. sygn. akt FSK 484/04). Taka linia orzecznicza jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania
w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić
w sposób niewątpliwy, bezsporny. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy
w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237; A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721).
Przenosząc poczynione dotychczas uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy tutejszy Sąd stwierdza, że przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostały spełnione.
Jak wynika z akt sprawy decyzja Wójta z 20 marca 2019 r. została wydana na wniosek Skarżącego z 14 marca 2019 r.
Uwzględniając żądanie Skarżącego Wójt wydał decyzję, w której jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 1, art. 83d ust. 1, art. 84 ust. 1-4 i art. 85 ust. 1 u.o.p., zaś jako adresata zezwolenia na usunięcie drzew
z terenu działki nr [...] obręb Kosakowo wskazał właśnie Skarżącego. Należy podkreślić,
że Skarżący jest adresatem tej decyzji nie tylko w zakresie przyznanego uprawnienia (do usunięcia drzew), ale również w zakresie nałożonych obowiązków (wykonanie nasadzeń zastępczych).
Zdaniem Sądu podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty będącej konsekwencją niewywiązania się nałożonego w decyzji obowiązku jest adresat zezwolenia, tj. posiadacz nieruchomości, który wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew. Nie można bowiem tracić z punktu widzenia okoliczności, że obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych jest ściśle skorelowany z przyznanym w drodze zezwolenia uprawnieniem usunięcia określonych drzew. Gdyby przyjąć odmiennie, to doprowadziłoby to do sytuacji, w której określony podmiot (adresat decyzji) uzyskał korzyść w wyniku usunięcia drzew, które kolidowały z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, natomiast nie byłby on obciążony obowiązkiem zapewnienia odpowiedniej kompensacji przyrodniczej. W tym kontekście, przeniesienie własności nieruchomości nie prowadzi do wstąpienia nowego właściciela w miejsce pierwotnego adresata zezwolenia. Zatem stroną postępowania dotyczącego uiszczenia opłaty za niewykonanie nasadzeń zastępczych jest beneficjent zezwolenia na usunięcie drzew, a więc w niniejszej sprawie Skarżący.
Cywilnoprawna zmiana stosunków własnościowych nie wpływa na wykonanie obowiązków publicznoprawnych. Żaden przepis nie pozwala na przeniesienie zezwolenia na wycinkę wraz z przeniesieniem tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajdują się przeznaczone do usunięcia drzewa. W takiej sytuacji uprawnienie administracyjne przysługuje wyłącznie adresatowi zezwolenia, niezależnie od zmian w uprawnieniach właścicielskich do gruntu. Przeniesienie własności nieruchomości nie prowadzi do wstąpienia nowego właściciela w miejsce pierwotnego adresata zezwolenia. To samo dotyczy obowiązków wynikających z decyzji, w tym w szczególności wykonania nasadzeń zastępczych, który ciążył wyłącznie na Skarżącym. Tym samym, decyzja o naliczeniu opłaty została prawidłowo skierowana do Skarżącego jako beneficjenta zezwolenia na usunięcie drzew, mimo że od 15 lipca 2019 r. nie był on już właścicielem nieruchomości. Nie może być zatem mowy o kwalifikowanej wadzie tej decyzji w postaci wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W odniesieniu do drugiej wskazywanej przez Skarżącego we wniosku z 27 grudnia 2021 r. przesłanki (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy zwrócić uwagę, że niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 951/21), przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jej wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 27/18).
Nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że decyzja Wójta z 20 marca 2019 r. w zakresie obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych nie była wykonalna
z uwagi na to, że nie wskazuje miejsca dokonania nasadzeń. W decyzji tej wskazano,
że nasadzenia należy wykonać w Gminie Kosakowo. Tym samym, decyzja ta - wbrew twierdzeniu Skarżącego - wskazuje miejsce nasadzeń.
Zgodnie z art. 83d ust. 2 pkt 1 u.o.p. w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo miejsce nasadzeń.
W przytoczonej wyżej regulacji, ani w żadnym innym przepisie u.o.p., ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "miejsce nasadzeń". Wobec braku definicji ustawowej należy przyjąć, że decyzja w zakresie nasadzeń zastępczych pozostaje w gestii organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na usunięcie drzew lub krzewów. To organ, działając w ramach pozostawionej mu swobody, decyduje w ogóle o skorzystaniu z tej instytucji oraz o zakresie nasadzeń zastępczych,
w tym o miejscu ich dokonania.
W piśmiennictwie wskazuje się, że ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń co do miejsca wykonania nasadzeń zastępczych, czy też ich rodzaju.
W związku z tym należy uznać, że w tym zakresie z przepisów prawa nie wynikają ograniczenia, a postanowienia konkretnego zezwolenia będą uzależnione jedynie od oceny organu administracji (tak: K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. V, WKP 2021). Wskazuje się jednocześnie, że za dopuszczalne uznać należy dokonanie nasadzeń nie tylko na terenie nieruchomości, z której usuwane są drzewa, ale również na terenie innej nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z miejscem wycinki będącej
w posiadaniu wnioskodawcy, lub co do której wnioskodawca dysponuje zgodą jej właściciela na przyjęcie określonej liczby nasadzeń zastępczych, innej nieruchomości będącej w posiadaniu wnioskodawcy, bądź co do której dysponuje on zgodą właściciela na przyjęcie danych nasadzeń, a także nieruchomości gminnej, a nawet nieruchomości sąsiedniej gminy, np. w sytuacji gdy wycinka jest realizowana bezpośrednio przy granicy dwóch gmin, oczywiście za zgodą tych podmiotów na przyjęcie określonej liczby nasadzeń zastępczych (tak: J. Łukaszkiewicz, Nasadzenia zastępcze drzew w miastach - główne problemy z decyzjami administracyjnymi, Zrównoważony Rozwój - Zastosowania, nr 4
z 2013 r., s. 29).
Nasadzenia zastępcze mają na celu możliwie najlepszą kompensatę strat
w lokalnych zasobach przyrodniczych, a nie tylko ogólnie w zasobach przyrodniczych jako takich. Tym samym organ uprawniony jest do wskazania miejsca wykonania takich nasadzeń. W niniejszej sprawie wskazano, że miejscem dokonania nasadzeń ma być Gmina Kosakowo, albowiem to na terenie tej gminy dokonano wycinki 20 drzew. Jeżeli Skarżący miał wątpliwość, na jakim konkretnie terenie ma dokonać nasadzeń zastępczych mógł, na podstawie art. 113 k.p.a., wystąpić do gminy z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji w tym zakresie, zwłaszcza, że - jak wynika z akt sprawy - zwracał się do gminy z prośbą o przesunięcie terminu dokonania nasadzeń z 30 kwietnia 2020 r. na 31 grudnia 2020 r. (pismo z 18 sierpnia 2020 r., k. 8).
W związku z powyższym, za niezasadne należało uznać sformułowane w skardze zarzuty, albowiem Kolegium zasadnie odmówiło Skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 20 marca 2019 r., gdyż - jak wywiedziono powyżej - decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz nie była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]