II SA/Gd 536/25

II SA/Gd 536/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze R. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 maja 2025 r., nr WOP.7722.111.2024.JS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach postanowieniem z 8 kwietnia 2024 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę parterowego budynku rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, o powierzchni zabudowy 24,52 m², wraz z zadaszonym tarasem o powierzchni 11,39 m², usytuowanego na terenie działki nr [...], w miejscowość C. (Gmina B.), wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, którego inwestorem był skarżący R. D.
W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że w trakcie kontroli przeprowadzonej 19 kwietnia 2023 r., a następnie oględzin dokonanych w dniu 31 stycznia 2024 r. ustalono, że na działce [...] znajduje się między innymi parterowy budynek rekreacji indywidualnej. Przedmiotowy obiekt (tzw. domek holenderski) został w gotowej formie przetransportowany na teren ww. działki, a następnie posadowiony na przygotowanym i wypoziomowanym podłożu wykonanym z bloczków betonowych, częściowo zagłębionych w gruncie, stanowiących jego fundament. Zdaniem organu jest to obiekt parterowy, trwale związany z gruntem, o konstrukcji szkieletowej, obudowany panelami PVC. Dach płaski dwuspadowy, kryty blachą. Przy obiekcie wykonano zadaszony taras. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z 30 maja 2025 r. uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji, a następnie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę parterowego, trwale związanego z gruntem budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 24,52 m2 wraz z tarasem o powierzchni zabudowy 11,39 m2, usytuowanego na terenie działki [...] w miejscowości C., wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Organ odwoławczy poinformował także Skarżącego oraz B.S. i P. S. (współwłaścicieli nieruchomości) o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził między innymi, że w jego ocenie, mając na uwadze przeprowadzone oględziny oraz wykonaną dokumentację fotograficzną, przedmiotowy obiekt budowlany posiada dach, przegrody budowlane oraz fundamenty punktowe – bloczki betonowe, co oznacza, że jest trwale związane z gruntem. Zatem należy uznać, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek o funkcji rekreacji indywidualnej wraz z tarasem.
Organ drugiej instancji wskazał również, że na podstawie art. 52 Prawa budowlanego obowiązki wynikające z przedmiotowego postanowienia powinny być nakładane na inwestora jak i na właścicieli działki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił też, że zgodnie z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Powodem zaś uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest brak informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację.
Skarżący we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na wyżej wskazane postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniósł, że trudno zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest trwale związany z gruntem. Zdaniem Skarżącego bezsporne w sprawie jest to, iż obiekt ten może być swobodnie transportowany, a jego posadowienie na działce jest tymczasowe i trudno w takim przypadku mówić o obiekcie trwale związanym z gruntem. Konstrukcja przedmiotowego obiektu pozwala na jego swobodne przemieszczanie bez konieczności demontażu. Mając to na uwadze przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu Prawa budowlanego, bo nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej dla takiego uznania – tzn. nie jest trwale związany z gruntem, a to powoduje, że jego użytkowanie nie wymaga zgłoszenia zamiaru wykonania robót czy pozwolenia na budowę. Ponadto przedmiotowy obiekt nie posiada również fundamentów, bo trudno zgodzić się z tym, iż fundamentem są swobodnie położone na gruncie bloczki budowlane.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, potwierdzając stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (...).
Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej: "Prawo budowlane"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.
Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
W niniejszej sprawie ustalono, że sporny obiekt budowlany powstał na działce nr [...] w 2022 r. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony postępowania administracyjnego.
Należało dalej rozważyć, czy sporny obiekt jest obiektem budowlanym, a w konsekwencji - czy podlega reglamentacji za pośrednictwem przepisów Prawa budowlanego i w jakiej formie.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast w myśl pkt. 2 tego przepisu, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
W rozpoznawanej sprawie obiekt budowlany (tzw. "domek holenderski") jest posadowiony na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie w sposób zapewniający mu stabilność. Przylega do niego również taras. Nie przeczy to faktowi, że obiekt ten może zostać przetransportowany, lecz niewątpliwie - będąc na działce - służy do celów rekreacyjnych (ustalonej funkcji obiektu Skarżący nie kwestionował). Wszystkie te okoliczności zostały w sposób prawidłowy udowodnione na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym dokumentacji zdjęciowej. Posadowienie domku holenderskiego w określonym miejscu w sposób zapewniający mu stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne, czy rekreacyjne właścicieli lub osób trzecich na określonej nieruchomości jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu).
W jednolitym obecnie orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2605/21; z 17 stycznia 2020 r., II OSK 526/18; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1500/17; z 19 grudnia 2023 r., II OSK 1769/22; z 11 lutego 2025 r., II OSK 1362/22).
Obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego niewątpliwie stanowi budynek rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem łącznie spełnione są następujące warunki: trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz fundamenty i dach. Słusznie wskazuje organ nadzoru, że obiekt posadowiony jest na gruncie w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. Fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1327/17). Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony w sposób pozwalający uznać za na tyle trwały, że zapewnia jego konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć, zniszczyć, jest zatem trwale z gruntem związany. To zaś wyklucza uznanie jego tymczasowości.
Z przywołanego orzecznictwa wynika również, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym.
Odnosząc powyższe do okoliczności tej sprawy, podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że sposób posadowienia spornego "domku holenderskiego" na działce nr [...] uzasadniał zakwalifikowanie go jako budynku. Posadowiony został na podłożu z bloczków betonowych, częściowo zagłębionych w gruncie. Dodatkowym argumentem za uznaniem trwałego związania z gruntem "domku holenderskiego" jest dobudowany do niego taras. Skarżący obecny podczas oględzin nieruchomości, potwierdził ustalenia PINB podpisem na protokole z 31 stycznia 2024 r. oraz z 24 kwietnia 2025 r. Niewątpliwie okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę ustalania konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione na podstawie obowiązujących norm Prawa budowlanego, wskazują w niniejszej sprawie na stałe ustawienie "domku holenderskiego" na terenie nieruchomości, czemu towarzyszyło podjęcie czynności wykonawczych nakierowanych na doprowadzenie do jego trwałego związania z gruntem w miejscu ustalonego jego zlokalizowania, czego wyrazem było ustawienie obiektu na bloczkach fundamentowych oraz dobudowanie do niego tarasu.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. tej ustawy, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki.
Z uwagi na powierzchnię i funkcję spornego budynku organy nadzoru zasadnie uznały, że jego posadowienie wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu organu administracyjno-budowlanemu. Bezsporne było, że inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, co obligowało WINB do wydania zaskarżonego postanowienia.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.