II SA/Gd 514/06

II SA/Gd 514/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Jadwiszczok
Jan Jędrkowiak
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i S. małżonków B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2006r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej pozwolenia na wycięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 20 marca 2006r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że opisane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane.
Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia 20 marca 2006 r., na podstawie art. 83 ust 1 i 3 i art. 86 ust 1 pkt 5 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880), na wniosek A. z siedzibą w P., zezwolił temu zarządowi na wycinkę drzew - 4 sztuk lipy (str. P) przy drodze powiatowej Nr [...] R. – K.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe drzewa rosną bardzo blisko krawędzi jezdni, na wąskim pasie pobocza i zasłaniają widoczność, co stanowi zagrożenie dla pieszych korzystających z tego pobocza drogi.
Decyzję tę doręczono między innymi B. i S. małżonkom B., którzy wnieśli odwołanie, wywodząc, że przedmiotowe drzewa są ich własnością, którą zakupili od Skarbu Państwa wraz z działką w 1988 r. Podkreślili również, iż decyzją z 1988 r. Naczelnik Gminy zakazał wycinki rosnących na ich działce drzew, a ponadto zgodnie z opinią B. w S. drzewa te zaliczane są do "starodrzewia o charakterze pomnikowym" i decyzja zezwalająca na ich wycięcie wymaga zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Załączyli też do swojego odwołania akt notarialny kupna nieruchomości od Skarbu Państwa, decyzję Naczelnika Gminy z 1988 r. oraz opisaną wyżej opinię B.
Przesyłając powyższe odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wójt Gminy wyjaśnił, że lipy, na których wycięcie zezwolono, nie leżą na obszarze działki odwołujących się.
Wójt wskazał również na spór wynikły w kwestii ustalenia granic działki. Organ I instancji wyjaśnił, że "W celu ustalenia faktycznego przebiegu granic A. w C. zlecił przeprowadzenie wznowienia granic przez uprawnionego geodetę. Po wykonaniu prac geodezyjnych w dniu 10 kwietnia br. odbyło się okazanie odtworzonych granic pomiędzy drogą powiatową - działka nr [...] zarządzana przez A. w C., a działką nr [...] - własność B. i S. B. Z odtworzonych punktów granicznych wynika jednoznacznie, że przedmiotowe drzewa rosną na działce nr [...] tj. poboczu drogi."
Wójt podkreślił także, iż drzewa te nie są objęte ochroną Konserwatora Przyrody, ponieważ nie rosną na obszarach objętych ochroną krajobrazową w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie małżonków B., decyzją z dnia 26 kwietnia 2006 r., na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela.
Dlatego istotne było ustalenie, czy podmiot występujący o zezwolenie na usunięcie drzew ma prawo do dysponowania działką, na której drzewa rosną oraz na czym opiera swe prawo do wymienionych drzew odwołujący się od decyzji.
SKO wskazało, iż wójt prawidłowo ustalił, że przedmiotowe drzewa znajdują się na działce zarządzanej przez A. w C.
Organ odwoławczy powołując się na przepis art. 28 k.p.a. podkreślił, że odwołującym się nie przysługuje status strony, bo wydana decyzja nie pozostaje w żadnym związku z ich interesem prawnym. Mają oni co najwyżej interes faktyczny w zachowaniu rosnących obok ich działki drzew, ale istnienie interesu faktycznego nie daje podstaw do uznania ich za stronę z wszystkimi tego konsekwencjami.
S. i B. B. wnieśli skargę do Sądu na powyższą decyzję, zarzucając, że naruszono przepis art. 83 ust 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez nie uwzględnienie okoliczności, że wniosek A. w C. dotyczył drzew na działce zadrzewionej starodrzewiem o charakterze pomnikowym, położonych na obszarze Krajobrazu Chronionego Nr [...].
Odwołujący się wskazywali, iż naruszono również przepisy postępowania poprzez uniemożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu.
Skarżący wywodzili, iż organ I instancji, już po wniesieniu przez nich odwołania przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe dotyczące ustalenia kwestii granic nieruchomości. Postępowanie prowadzone przez geodetę odbyło się bez powiadomienia i udziału stron. Prowadząc to postępowania organ naruszył również art. 32 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Małżonkowie B. podkreślili, iż granica między ich działką, a działką A. biegnie wzdłuż asfaltu
W ocenie skarżących nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy przez ograniczenie do minimum postępowania dowodowego, oraz pominięcie okoliczności faktycznych i dowodów dołączonych do odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało uznać za uzasadnioną, a jej zarzuty za słuszne.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Strona zaś jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów, przy tym dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu.
W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę.
Organy administracji, naruszając powyższe przepisy postępowania nie przeprowadziły postępowania dowodowego, w szczególności w kwestii wyjaśnienia kto był stroną niniejszego postępowania. Ponadto wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie za dowody przedkładane przez stronę postępowania – małżonków B. należało w szczególności uznać akt notarialny kupna nieruchomości od Skarbu Państwa, decyzję Naczelnika Gminy z 1988 r. oraz opisaną wyżej opinię B.
Dokumenty te nie zostały w jakikolwiek sposób poddane ocenie organó administracji rozstrzygających sprawę.
Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Takiej oceny organ I instancji nie przeprowadził.
Naruszając kolejne przepisy postępowania, w tym w szczególności art. 133 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a., Wójt Gminy, po wniesieniu odwołania przez małżonków B., przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe dotyczące kwestii ustalenia granicy pomiędzy działką małżonków B. a działką A. w C. Na wynik tego postępowania organ I instancji powołał się w piśmie z dnia 11 kwietnia 2006 r. adresowanym do SKO. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących tego postępowania.
W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w przypadku, gdy wystąpił spór co do własności terenu, na którym posadowione były przedmiotowe lipy nie było dopuszczalne prowadzenie postępowania w przedmiocie wznowienia granic (takie postępowanie nie istnieje w prawie geodezyjnym i kartograficznym).
Zgodnie z art. 39 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy.
W przypadku sporu co do przebiegu granicy należy przeprowadzić postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości a nie o wznowienie znaków granicznych (por. art. 29 tej ustawy).
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zobowiązany jest zawiesić postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Nie ulega również wątpliwości, że w sytuacji, gdy wystąpił spór co do własności drzew, w stosunku do których zwrócono się z wnioskiem o zezwolenie na ich wycięcie, to rozstrzygnięcie tego sporu o własność jest zagadnieniem wstępny i wydanie decyzji w sprawie takiej wycinki zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Nadto podkreślić należy, iż organ II instancji, nie dostrzegając tych wszystkich uchybień prawa, nie odniósł się również do załączonych do odwołania dokumentów. Organ nie wskazał, z jakich przyczyn nie uwzględnił przedłożonych przez strony dowodów, ani też nie wskazał, z jakiej przyczyny dał wiarę oświadczeniom zawartym w piśmie Wójta Gminy załączonym do odwołania, mimo braku jakiegokolwiek ich potwierdzenia w aktach sprawy. Było to istotne naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jak również pozostałych przepisów postępowania.
Stosownie bowiem do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635).
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. § 4 tego przepisu stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
W celu ustalenia stron postępowania organ pierwszej instancji może prowadzić postępowanie dowodowe.
W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek A w C. Organ nie zawiadomił małżonków B. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, doręczył im jedynie wydaną już decyzję, co stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania.
Skoro bowiem stosownie do art. 83 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości, a w przypadku gdy posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela, to w tej sytuacji organ pierwszej instancji zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać czyją własnością są przedmiotowe lipy, inaczej mówiąc na czyim gruncie one rosną. Byłoby to jednoznaczne z ustaleniem kręgu stron tego postępowania.
Z akt sprawy wynika, iż organ takiego postępowania nie prowadził. Wydając decyzję o zezwoleniu na wycinkę drzew organ oparł się jedynie na oświadczeniu A. w C.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie podzieliło powyższy pogląd, że małżonkowie B. nie byli stroną przedmiotowego postępowania, w sytuacji, gdy organ I instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a jednocześnie z akt bezspornie wynika, że toczył się spór o własność nieruchomości, na której rosły drzewa. W aktach sprawy znajduje się nadesłany przez skarżących akt notarialny kupna nieruchomości, z którego wynika, iż kupili ją wraz z zadrzewieniem. W przypadku wystąpienia wątpliwości, co do kwestii, czy małżonkowie B. byli stroną tego postępowania niedopuszczalne było umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na wniesienie odwołania przez pomiot nielegitymowany. Wątpliwości takie mogły wypływać przede wszystkim z załączonych do odwołania dowodów.
Podkreślić należy, iż organ II instancji prowadzi postępowanie w pełnym zakresie. Mimo, że ustalenie podstaw do wszczęcia postępowania i przeprowadzenie postępowania dowodowego należy do obowiązków organu I instancji, to organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części organ odwoławczy powinien uchylić decyzje pierwszoinstancyjną i może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W przedmiotowej sprawie nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji w zakresie ustalenia, na czyim gruncie rosną lipy, a w konsekwencji kto jest stroną w postępowaniu o wycinkę drzew, doprowadziło do sytuacji, w której błędnie zastosowano prawo materialne – art. 83 ustawy o ochronie przyrody, uznając że wniosek o wycinkę drzew wniósł podmiot uprawniony.
SKO zobowiązane było badać czy małżonkowie B. są stroną niniejszego postępowania, a w przypadku gdy niezbędne byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie, uchylić decyzję organu I instancji. Oczywiście bezzasadne było oparcie ustaleń faktycznych wyłącznie na stanowisku organu I instancji, które nie miało żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Nadto wskazać należy, iż w tym zakresie organ zobowiązany był również wziąć pod uwagę załączone przez skarżących dokumenty, które uwiarygodniały ich twierdzenia.
Wytknąć należy również organom obydwu instancji, iż z rażącym naruszeniem przepisu art. 10 k.p.a. pozbawiono skarżących nie tylko udziału w tym postępowaniu, ale również w innym postępowaniu dotyczącym wznowienia znaków granicznych, z którego to postępowania w aktach sprawy nie ma żadnego śladu. Uznanie za wiarygodne tego stanowiska organu I instancji zaprezentowanego w piśmie przekazującym akta sprawy z odwołaniem nie ma podstaw w przepisach k.p.a.
W dalszym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien przede wszystkim wyjaśnić czyją własnością jest grunt, na którym znajdują się drzewa, a dopiero potem rozpoznać wniosek A. w C. o ich wycinkę. Do czasu wyjaśnienia tej kwestii organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na wycinkę drzew, przeprowadzić odpowiednie postępowanie w sprawie przebiegu granicy w trybie i na zasadach określonych w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Nadto organy powinny wyjaśnić, na podstawie odpowiednich, wiarygodnych dowodów, czy przedmiotowe lipy objęte są szczególną ochroną konserwatora przyrody oraz ustaleniami planu miejscowego.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.