II SA/GD 487/25

II SA/Gd 487/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr SKO Gd/1291/24 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Puck z dnia 22 stycznia 2024 r. nr BGG.6730.380.2022.PK; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej Z. S. kwotę 1.477 zł (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 29 września 2022 r. Z. S. (dalej: "Inwestorka", "Skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy Puck (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji")
o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] w M., gmina P.
Pismem z 12 grudnia 2022 r. Wójt wezwał Inwestorkę do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wskazując, że działka nr [...] o powierzchni 0,7785 ha jest położona
w obrębie otuliny N. Parku Krajobrazowego, zaś jej teren pozostawał niezabudowany i był wykorzystywany na cele produkcji rolnej.
W dniu 17 października 2023 r. Inwestorka przedłożyła decyzję Wójta z 31 sierpnia 2023 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przez nią przedsięwzięcia.
Decyzją z 22 stycznia 2024 r. Wójt, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzona analiza obszaru wokół terenu inwestycji nie pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu w zakresie wnioskowanych parametrów urbanistyczno-architektonicznych, w szczególności ilości budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na terenie jednej nieruchomości. Wójt wskazał również, że działka objęta wnioskiem znajduje się po południowej stronie drogi gminnej, gdzie nie ma ani jednej działki zabudowanej, zaś teren po północnej stronie stanowi grunty rolne oraz jednolity układ wtórnie podzielonych nieruchomości, których zagospodarowanie w ciągu kilkunastu lat doprowadziło do powstania jedynie punktowej zabudowy, a nie zorganizowanego osiedla domów jednorodzinnych.
Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że działki, które znajdują się w zakresie analizowanym w większości stanowią grunty, na których istnieje zabudowa, która nie jest zewidencjonowana. Wskazano, że na działkach nr [...] i [...] znajdują się obiekty powiązane z działalnością usługową (warsztat tuningu samochodów), a na działce nr [...] realizowana jest zabudowa mieszkaniowa, jednak budynek nie jest uwidoczniony
w ewidencji budynków. W odniesieniu do działek nr [...] i [...] Wójt wskazał, że określona w ewidencji budynków funkcja nie przekłada się na rzeczywiste użytkowanie obiektów, przynajmniej w części. Organ pierwszej instancji podał, że tylko na jednej działce (nr [...]) znajduje się legalna zabudowa - budynek mieszkalny o powierzchni 91 m2.
Podsumowując Wójt podniósł, że istotą odmowy jest przede wszystkim fakt,
iż działka objęta wnioskiem stanowi obszar przylegający do terenów melioracji (działki
nr [...] i [...]), a w linii tej nie znajduje się żadna zabudowa, w tej części wsi. Podkreślono, że w obszarze analizowanym wzdłuż cieku nie istnieje obszar podobnie zagospodarowany jak zaproponowany we wniosku. Mimo że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkalna, to byłoby to zainicjowanie takich terenów w miejscu, które jest urbanistycznie niepowiązane i nie ma żadnego uzasadnienia dla powstania w nim kolejnego podziału nieruchomości.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestorkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 24 kwietnia 2025 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej: "Rozporządzenie", wskazując następnie, że front działki objętej wnioskiem wynosi 8,2 m (8,2 m x 3 = 24,6 m), w związku z czym do analizy przyjęto obszar analizowany
w minimalnej odległości, tj. 50 m wokół działki objętej wnioskiem Inwestorki.
Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została spełniona, ponieważ teren inwestycji - jak wskazał autor analizy - jest niezainwestowanym terenem rolnym. Wskazano, że planowana inwestycja zmieniałaby funkcję terenu na terenie objętym wnioskiem, jednak pozostawałaby tożsama z funkcją zasadniczą istniejącego w pobliżu sąsiedztwa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę,
że działki, które znajdują się w terenie analizowanym w większości stanowią grunty, na których istnieje zabudowa, która nie jest zewidencjonowana. Wskazano, że na działkach
nr [...] i [...] znajdują się obiekty powiązane z działalnością usługową (warsztat tuningu samochodów), na działce nr [...] realizowana jest zabudowa mieszkaniowa, jednak budynek nie jest uwidoczniony w ewidencji budynku. Z kolei na działkach nr [...] i [...] funkcja nie przekłada się na rzeczywiste użytkowanie obiektów. Podkreślono, że tylko na jednej działce (nr [...]) znajduje się legalna zabudowa, na której jest posadowiony budynek mieszkalny.
Kolegium wskazało, że istotą odmowy jest fakt, iż działka przylega do terenów melioracji (działki nr [...] i [...]), ponieważ w tej linii nie znajduje się żadna zabudowa. Nie istnieje w obszarze analizowanym wzdłuż cieku obszar podobnie zagospodarowany jak proponowany we wniosku. Organ odwoławczy podał, że autor analizy wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że teren inwestycji położony jest przy drodze gminnej wewnętrznej (działki nr [...] i [...] składające się na drogę gminną publiczną), przy której znajduje się tylko jeden zewidencjonowany, legalnie użytkowany budynek mieszkalny i oddalony jest od drogi
o około 6,5 m, nie ma jak dokonać analizy w tym zakresie, a w związku z odmową ustalenia warunków zabudowy organ odstąpił od wyznaczania linii zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.
Kolegium wskazało następnie, że z analizy wynika, iż stosunek powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji wynosi 10,1%. Jedyna działka zabudowana znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym to działka nr [...], jej powierzchnia wynosi 900 m2, powierzchnia budynku 91 m2, wskaźnik powierzchni zabudowy 10,1%. Wnioskowany parametr powierzchni zabudowy dla sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi od 8,47% do 15%, w zależności od wskazanego minimalnego poziomu 660 m2 do 1.170 m2, czyli 110-195 m2. Dodatkowo zwrócono uwagę na wielkość wnioskowanych budynków, średnia dla obszaru analizowanego wynosi 91 m2, natomiast Inwestorka będzie realizować budowę sześciu budynków, z których każdy będzie miał powierzchnię około 110 m2 - 195 m2, zatem brak jest nawiązania do budynku determinującego obszar analizowany. Ponadto od strony północnej melioracji nie występuje ani jedna nieruchomość zabudowana w sposób określony we wniosku. Jak wskazano w analizie, wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie jednego budynku znajdującego się w obszarze analizowanym nie gwarantowałoby zachowania ładu przestrzennego (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia).
Przechodząc do oceny ustalonej w oparciu o § 6 ust. 2 Rozporządzenia szerokości elewacji frontowej Kolegium powtórzyło za Wójtem, że z analizy wynika, iż szerokość elewacji frontowej wynosi 11,6 m. Inwestorka planuje zakres 11,0 m z tolerancją do 20%, czyli maksymalnie 13,2 m. Wskazane wartości nie nawiązują zatem do budynku znajdującego się w obszarze analizowanym na działce nr [...]. Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że w niniejszej sprawie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie średnich wartości parametrów jedynego budynku znajdującego się
w obszarze analizowanym nie gwarantowałoby zachowania ładu przestrzennego.
W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że budynek posadowiony na działce
nr [...] ma płaski dach i jedną kondygnację nadziemną, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej gzymsu lub attyki na poziomie do około 3,0 m. Dla projektowanych budynków to wartość od 3,0 m do 4,5 m - ten warunek autor analizy uznał za w części spełniony. W odniesieniu do tak ustalonego parametru organ odwoławczy stwierdził,
że częściowo nawiązuje on do planowanej inwestycji, ponadto nie zaburzy ładu przestrzennego (§ 7 ust. 4 Rozporządzenia).
Odnosząc się do kwestii ustalonej geometrii dachu Kolegium wskazało, że budynek znajdujący się w obszarze analizowanym, tj. na działce nr [...], ma płaski dach, we wniosku wskazano zaś na dach o konstrukcji dwuspadowej lub wielospadowej ze spadkiem głównej połaci od 25° do 45°. Organ odwoławczy uznał tym samym, że ustalenie dla nowych sześciu budynków mieszkalnych geometrii dachów dwuspadowych nie jest powtórzeniem istniejącej geometrii budynku mieszkalnego znajdującego się w obszarze analizowanym, tym samym nie nawiązuje do zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że inwestycja planowana na terenie działki
nr [...] w M. doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego i jest niezgodna
z przepisami Rozporządzenia. W sprawie nie została zatem spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co - z uwagi na związanie treścią wniosku Inwestorki - musiało skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W skardze na decyzję Kolegium z 24 kwietnia 2025 r. Z. S., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie następujących przepisów:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.",
w zw. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 i § 7 Rozporządzenia poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności skutkujące przyjęciem, że na obszarze analizy nie ma zabudowań o podobnej funkcji i gabarytach, ani też zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy realizacja inwestycji będzie stanowiła kontynuację zabudowy mieszkaniowej i będzie spełniała zasadę dobrego sąsiedztwa;
2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że zostały spełnione przesłanki odmowy do uwzględnienia wniosku Inwestorki z uwagi na to, że zdaniem organu planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji zabudowy zastanej, podczas gdy na obszarze analizy znajdowały się zabudowania o podobnej funkcji i gabarytach, które zostały przez organy pominięte, mimo że są one ujawnione w rejestrze;
3. art. 8 § 1 k.p.a. przejawiające się w naruszeniu zasady równego traktowania
i bezstronności poprzez uniemożliwienie wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz Skarżącej w sytuacji, gdy wobec działek znajdujących się obok działki Skarżącej, tj. działki nr [...], wydano pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i został na niej postawiony budynek jednorodzinny, kiedy to strona postępowania administracyjnego powinna oczekiwać uzyskania zbliżonych decyzji administracyjnych w zbliżonych stanach prawnych;
4. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez organ i bezpodstawnym uznaniu, że:
a) ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie powodowałoby kontynuacji funkcji, parametrów, cech
i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowaniu terenu, kiedy takie wadliwe uznanie wynika z pominięcia faktu zabudowy m.in. działki nr [...]
w obszarze analizy, natomiast racjonalne działanie w zakresie planowania przestrzennego nakazywałoby przyjęcie, że wniosek strony jest zgodny
z dotychczasowym kierunkiem rozwoju danego terenu urbanistycznego,
b) działka objęta wnioskiem znajduje się po południowej stronie drogi gminnej, gdzie nie ma ani jednej działki zabudowanej, podczas gdy działka nr [...] jest zabudowana budynkiem jednorodzinnym;
5. art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie zasady wyważania interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela i w związku z przepisem § 4 ust. 4 Rozporządzenia, bez przeprowadzania stanowiącej obowiązek organu dogłębnej analizy,
6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że na terenie objętym analizą od północnej części, jak i na terenie graniczącym z terenem analizy jest zabudowa mieszkaniowa. Zdaniem strony skarżącej zabudowa chociażby na działce nr [...] jest zbliżona swoim charakterem do zaprojektowanych dla inwestycji budynków, co zostało całkowicie pominięte przez organy obu instancji. Jako błędne oceniono twierdzenia organu,
że zabudowa jednorodzinna wokół terenu jest zabudową niższą od planowanej,
z wykończeniem płaskim dachem, a nie spadzistym jak w przypadku inwestycji, w sytuacji gdy dom jednorodzinny położony na działce nr [...] ma dach spadzisty. Jest to zabudowanie bezpośrednio graniczące z działką inwestycyjną i mające dostęp do tej samej drogi publicznej. Natomiast zabudowania znajdujące się na działkach nr [...]-[...] też różnią się od siebie wysokością budynku i rodzajem dachu. Podkreślono, że organ nie wziął pod uwagę, iż zabudowania domów jednorodzinnych spełniają warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej i będą współgrały estetyką z dotychczasowymi legalnymi zabudowaniami.
Zdaniem strony skarżącej w sprawie nieprawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego oraz nie ujęto wszystkich zabudowań istniejących na terenie w chwili wydania decyzji, tym samym wątpliwości budzi sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a to nie pozwala na zweryfikowanie, czy nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Odwołując się do judykatury podniesiono, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie sprowadzają się do całkowitego podporządkowania planowanej zabudowy zabudowie sąsiadującej i mechanicznego powielania funkcji. Wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego. Wskazano,
że funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego umożliwia nawet uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Dlatego też założenia inwestycji - wybudowanie osiedla sześciu domów jednorodzinnych - mieszczą się w granicach kontynuacji funkcji mieszkaniowej. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, albowiem inwestycja jest spójna z funkcją obiektów już istniejących.
Strona skarżąca zarzuciła, że orzekające w sprawie organy niejako weszły
w kompetencje organu wydającego decyzję środowiskową (zresztą pozytywną) i skupiły się na funkcji melioracyjnej nieruchomości.
W ocenie strony skarżącej trudno jest stwierdzić, czym tak naprawdę kierowały się organy wydając decyzje, czy jedynie rzekomym brakiem na analizowanym obszarze podobnych zabudowań, czy też okolicznością, że na działce, na której ma powstać inwestycja jest rów melioracyjny, który nie ma żadnego wpływu na inwestycję (zgodnie
z decyzją środowiskową), ale z bliżej nieokreślonego powodu stanowi dla organu przeciwskazanie do prowadzenia inwestycji na działce objętej wnioskiem.
Końcowo zarzucono, że organy wyszły poza zakres swoich kompetencji wskazując: "co prawda na analizowanym obszarze występuje funkcja mieszkaniowa to jednak nie ma uzasadnienia dla powstania w nim kolejnego podziału nieruchomości". Podkreślono,
że organ rozpatrując sprawę w zakresie warunków zabudowy nie jest władny, żeby decydować o zasadność podziały działki czy też nie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 kwietnia 2025 r. utrzymująca
w mocy decyzję Wójta Gminy Puck z 22 stycznia 2024 r. odmawiającą Z. S. ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz
z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w M., gmina P.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 977 ze zm.) oraz przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(Dz. U. z 2024 r., poz. 1116).
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji
o warunkach zabudowy.
Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie
z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych,
a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1688), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa
w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji
w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa
w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Z Rozporządzenia wynika zaś, że ustalając w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ ustala wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA:
z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p.
(zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).
W niniejszej sprawie powodem, dla którego odmówiono Skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez nią zamierzenia inwestycyjnego było niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającego zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który w świetle art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest podstawą działań z zakresu zagospodarowania i zabudowy terenów, którego wymogi określone ustawą należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez ład przestrzenny przepis art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (tak: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021, komentarz do art. 2).
Dokonując analizy spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. orzekające w sprawie organy wskazały, że przeprowadzona analiza obszaru wokół terenu inwestycji nie pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu
w zakresie wnioskowanych parametrów urbanistyczno-architektonicznych, w szczególności ilości budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na terenie jednej nieruchomości. Organy wskazały również, że działka objęta wnioskiem znajduje się po południowej stronie drogi gminnej, gdzie nie ma ani jednej działki zabudowanej, zaś teren po północnej stronie stanowi grunty rolne oraz jednolity układ wtórnie podzielonych nieruchomości, których zagospodarowanie w ciągu kilkunastu lat doprowadziło do powstania jedynie punktowej zabudowy, a nie zorganizowanego osiedla domów jednorodzinnych. Organy wskazały, że istotą odmowy jest przede wszystkim fakt, iż działka objęta wnioskiem stanowi obszar przylegający do terenów melioracji (działki nr [...] i [...]),
a w linii tej nie znajduje się żadna zabudowa, w tej części wsi. Podkreślono, że w obszarze analizowanym wzdłuż cieku nie istnieje obszar podobnie zagospodarowany jak zaproponowany we wniosku. Mimo że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkalna, to zdaniem organów byłoby to zainicjowanie takich terenów w miejscu, które jest urbanistycznie niepowiązane i nie ma żadnego uzasadnienia dla powstania w nim kolejnego podziału nieruchomości.
W ocenie Sądu przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza spełnienia przesłanki
z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organy obu instancji była błędna, opierała się bowiem na niewłaściwych założeniach.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 582/08 i wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1555/08).
Pojęcia działki sąsiedniej nie można zatem ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1890/17). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2266/17).
Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, iż działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja.
Ustalenie, czy został spełniony wymóg kontynuacji funkcji polega na sprawdzeniu, czy w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka zabudowana w taki sam sposób jak planowana zabudowa, tj. czy w obszarze istnieje budynek o takim samym przeznaczeniu (np. mieszkalny, produkcyjny, usługowy) co budynek planowany. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest uprawnione uzależnianie spełnienia powyższego wymogu od tego, czy w obszarze analizowanym występują nieruchomości zabudowane dokładnie taką samą ilością budynków jak planowana inwestycja (zob. wyrok WSA
w Szczecinie z 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 68/20).
W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na sposób wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego (załącznik nr 3 do decyzji Wójta z 22 stycznia 2024 r.), który ma postać wielokąta nieforemnego.
Analizując przepisy u.p.z.p. oraz Rozporządzenia należy dojść do wniosku, że poza tym, iż ustawodawca wskazuje, jaki rozmiar ma mieć obszar analizowany, to nie określa, jak technicznie ma on zostać wyznaczony. Wiadomo, że ma zostać wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.
W judykaturze zwraca się uwagę, że obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej nie oznacza, iż działka, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne, ma znajdować się "mierniczo" w idealnym środku tego obszaru. Innymi słowy, nie chodzi w komentowanym przepisie o wyznaczanie obszaru analizowanego na "zasadzie cyrkla". Językowo "wokół" oznacza, że coś znajduje się ze wszystkich stron, dane miejsce znajduje się w centrum (Słownik języka polskiego, t. 6, PWN, Warszawa 2007). Również należy mieć na względzie powiązaną z pojęciem obszaru analizowanego konstrukcję normodawczą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które na gruncie u.p.z.p. wskazują na harmonijne ustalenie proporcji, jaka ma być osiągnięta także przez ustalenie zasięgu obszaru analizowanego oraz miejsca w nim planowanej inwestycji. Takie rozumienie zakłada również, że jeśli organ przyjmuje, że ono może i powinno w kontekście konkretnych uwarunkowań terenu nie znajdować się
w geometrycznym centrum, to obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn leżących
u podstaw racjonalnego wyznaczenia tego obszaru w sposób, który nie uwzględniałby centralnego położenia planowanej inwestycji (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r.
sygn. akt II OSK 101/09).
W wyroku z 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie takiego, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi
w sąsiedztwie. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa, brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny.
To, czy organ przyjmie linię prostą, linię łamaną, czy też linię po okręgu, będzie przede wszystkim zależało od specyfiki danego terenu. Nie sposób zastosować tu jakiejś generalnej zasady przy ustalaniu obszaru analizowanego poza wymienionymi
w Rozporządzeniu. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie będą się zdarzać, np. w przypadku dużych działek (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 919/07).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć,
że z analizy urbanistycznej nie wynika, dlaczego przyjęto taki, a nie inny sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, tj. obszaru mającego postać wielokąta nieforemnego. Analizując natomiast nadesłane wraz ze skargą akta administracyjne (w tym m.in. mapy stanowiące załączniki do decyzji organu pierwszej instancji) należy dojść do wniosku, że przede wszystkim obszar ten nie obejmuje całych działek wyodrębnionych geodezyjnie. W przypadku zaś, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie urbanistycznej należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (zob. wyroki NSA: z 30 czerwca 2017 r.
sygn. akt II OSK 2726/15 i z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2359/18).
Ponadto, poprzez przyjęcie takiego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego jak dokonano tego w niniejszej sprawie (w postaci wielokąta nieforemnego) doszło do pominięcia m.in. działki nr [...], która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Nie wiadomo również, czy w przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego w formie okręgu obszar ten nie objąłby działek nr [...] i [...], które również są zabudowane budynkami mieszkalnymi.
Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przeprowadzona analiza urbanistyczna niewątpliwie nie obejmuje wszystkich działek, które powinny zostać poddane analizie, co oznacza, że została ona sporządzona nieprawidłowo, co z kolei prowadzi do wniosku, że organy w kontrolowanej sprawie w istotny sposób naruszyły art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ocena organów o niespełnieniu przez planowaną inwestycję wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa została oparta na niewłaściwych założeniach i jako taka nie mogła się ostać. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię. Konsekwencją tego naruszenia było też naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie zbadano bowiem dostatecznie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy planowana inwestycja jest do pogodzenia z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.
Przyjęcie założenia o braku kontynuacji funkcji było w niniejszej sprawie przedwczesne, nie zostało bowiem poparte prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną, która poprzedza wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie oznacza to jednocześnie przesądzenia, że w sprawie warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, bowiem kwestia ta wymaga dokonania ponownej oceny organów, opartej na prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, uwzględniającej szczególne uwarunkowania wynikające ze sposobu ukształtowania zabudowy w obszarze analizowanym. Rolą organu jest dokonanie oceny tych okoliczności w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez Skarżącą inwestycji nie może być okoliczność, iż "działka objęta wnioskiem stanowi obszar przylegający do terenów melioracji - dz. nr ewid. [...] i [...], a w linii tej nie znajduje się żadna zabudowa,
w tej części wsi" (s. 2 decyzji Wójta z 22 stycznia 2024 r.).
W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, które nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, uznać należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do tego organu w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego i ponownego, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzenia analizy urbanistycznej. Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji powinny dokonać ponownej oceny dopuszczalności planowanej przez Skarżącą inwestycji, biorąc pod uwagę wyrażoną powyżej ocenę prawną dotyczącą interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1964), zasądzając od Organu na rzecz strony skarżącej kwotę 1.477 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (960 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Przyznając pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenie w podwójnej wysokości Sąd uwzględnił zarówno charakter niniejszej sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, w tym m.in. stawiennictwo na rozprawie.
[pic]