II SA/Gd 479/24

II SA/Gd 479/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 36 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 marca 2024 roku, nr SKO Gd/3183/23 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
J. H. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 1 marca 2024 r.,
nr SKO Gd/3183/236, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Wejherowo (dalej jako: Wójt), z 27 marca 2023 r., nr RGPN.6725.1.6.2022.MK, w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
J. H. na podstawie umowy z 22 września 2020 r., Repertorium A numer [...], sprzedał stanowiące jego własność nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...]-[...], położone w obrębie ewidencyjnym N., Gmina W. Działki te położone były na terenie, na którym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów wsi Nowy Dwór Wejherowski i Bieszkowice w Gminie Wejherowo, uchwalony uchwałą Rady Gminy Wejherowo nr XLVIII/556/2018 z dnia 17 października 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego, poz. 4606 z 23 listopada 2018 r.).
W związku z tym, w dniu 31 marca 2022 r. Wójt zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości ww. nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego.
W toku postępowania ustalono, że plan miejscowy z 2018 r. przeznacza działkę nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczoną funkcją usługową (działalność nieuciążliwa) w budynku mieszkalnym do 30% powierzchni całkowitej budynku, o uciążliwościach i poziomie hałasu jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast działka nr [...] oraz część działki nr [...] stanowią teren dróg wewnętrznych. Pozostała część działki nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w uprzednio obowiązującym Miejscowym Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla fragmentu Gminy Wejherowo, uchwalonym uchwałą Rady Gminy nr XXIII/139/92 z 11 maja 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 15 z 10 lipca 1992 r.) oraz ze zmianami do w/w planu uchwalonymi uchwałą Rady Gminy Wejherowo nr II/9/94 z 19 lipca 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 19 września 1994 r., nr 20, poz. 98), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., działki o nr [...]-[...] znajdowały się w terenie oznaczonym jako mieszkalnictwo zagrodowe.
Na potrzeby postępowania, w dniu 19 października 2022 r., sporządzono operaty szacunkowe, w których wartość działki nr [...] przed uchwaleniem planu miejscowego ustalono na 85.200,00 zł, zaś wartość nieruchomości po uchwaleniu przedmiotowego planu na 118.000,00 zł.
W tym stanie rzeczy, decyzją z 27 marca 2023 r. organ ustalił opłatę w wysokości 9.840 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], wskazując, że wzrost jej wartości nastąpił o kwotę 32.800,00 zł, zaś w planie miejscowym stawka opłaty wynosi 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w sprawie ww. opłaty w odniesieniu do działek nr [...] i [...] z uwagi na brak wzrostu wartości tych nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od tej decyzji J. H. zakwestionował ustalenia operatów szacunkowych podnosząc dodatkowo, że nie miał możliwości zapoznania się z ich treścią oraz sposobem, w jakim została ustalona wartość nieruchomości. Wskazał, że cena podana w ekspertyzie nie ma przełożenia na warunki jakie panowały na rynku w dniu zawarcia umowy sprzedaży. Cena, za którą strona sprzedała działkę, tj. 98.000 zł, jest znacznie niższa niż wartość podana przez rzeczoznawcę, tj. 118.000 zł. Należało bowiem wziąć pod uwagę, że panująca wówczas pandemia wpłynęła na sytuację na rynku i niemożliwym byłoby uzyskać za tę działkę ceny 118.000 zł. Odwołujący się zarzucił też, że operat został sporządzony 4 lata po wprowadzeniu planu miejscowego, a więc nie może on odzwierciedlać wszystkich okoliczności mających wówczas miejsce.
Zdaniem strony, w uzasadnieniu decyzji nie zostało wskazane w jaki sposób miał nastąpić rzekomy wzrost wartości nieruchomości ( zostały naruszone art. 7 i 77 k.p.a. - postępowanie było prowadzone w sposób nierzetelny i nie został rozważony cały materiał dowodowy - w tym dowód z aktu notarialnego).
Na skutek rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z 1 marca 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Na wstępie wskazano, że pismem z 13 marca 2023 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni. Pismo to zostało doręczone stronie 16 marca 2023 r. Do dnia wydania decyzji skarżący nie skorzystał z możliwości zapoznania się ze sporządzonymi w przedmiotowej sprawie operatami szacunkowymi.
Natomiast w operatach szacunkowych sporządzonych w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowa ustaliła, że w związku z uchwaleniem 17 października 2018 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość działek nr [...] i [...], obr. N. nie wzrosła, dlatego organ odstąpił od naliczenia opłaty i w tym zakresie umorzył postępowanie. Wzrost wartości nieruchomości - działki nr [...], obr. N. po uchwaleniu planu miejscowego rzeczoznawca ustaliła zaś na kwotę 32.800 zł. Ustalając stan działki nr [...] na dzień sprzedaży (22 września 2020 r.) rzeczoznawca wskazała na funkcję terenu wynikającą z planu miejscowego obowiązującego do 31 grudnia 2003 r., faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości i funkcję terenu wynikającą z planu miejscowego uchwalonego 17 października 2018 roku. Faktyczny sposób użytkowania nieruchomości rzeczoznawca ustaliła wskazując na to, że dla działki nr [...] nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, opierając się pomocniczo na zdjęciach satelitarnych dostępnych w programie Google Earth oraz przeprowadzonych 24 grudnia 2021 r. oględzinach nieruchomości (działka niezagospodarowana). Na dzień w wejścia w życie nowego planu miejscowego działka nr [...] była niezabudowana, posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez udział w drodze wewnętrznej – działki nr [...] i [...] , kształt działki jest regularny, zbliżony do prostokąta, działka jest nieuzbrojona.
Przy określeniu wartości gruntu przed i po uchwaleniu planu rzeczoznawca przyjęła podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i stosując tę metodologię odrębnej analizie poddała rynek nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej z uwzględnieniem jej przeznaczenia:
- w nieobowiązującym planie miejscowym - analiza rynku objęła sprzedaż nieruchomości mieszkalnictwa zagrodowego,
zgodnego z faktycznym sposobem jej wykorzystania - analiza rynku objęta sprzedaż nieruchomości rolnych,
po uchwaleniu planu miejscowego - analiza rynku objęta sprzedaż nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
W związku z tym, że na ternie gminy W. nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości rolnych, obszarem rynku lokalnego objęto teren gminy W., gminy L., gminy S. oraz gminy G. Z kolei dla nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną zagrodową przyjęto rynek powiatu. W stosunku do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną obszarem rynku objęto gminę W. Analizą rzeczoznawca objęła okres od stycznia 2019 do dnia sprzedaży działki nr [...], tzn. do dnia 22 września 2020 r.
Charakteryzując rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zagrodową rzeczoznawca wskazała, że stanowią one ograniczony przedmiot obrotu na analizowanym rynku. Liczba przeprowadzonych transakcji jest wystarczająca, aby do wyceny nieruchomości użyć podejścia porównawczego. Do analizy przyjęto ostatecznie 9 nieruchomości podobnych. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, ceny transakcyjne nieruchomości podobnych zawierały się w przedziale od 24,53 do 55,00 zł/m2. Średnia cena kształtuje się na poziomie
36,72 zł/m2. Ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych zależne są w głównej mierze od lokalizacji i sąsiedztwa oraz potencjału inwestycyjnego. Duży wpływ na wartość nieruchomości ma także uzbrojenie, dostęp, tzn. jakość dojazdu do nieruchomości oraz powierzchnia działki.
Charakteryzując rynek nieruchomości o przeznaczeniu rolnym rzeczoznawca wskazała, że stanowią one ograniczony przedmiot obrotu na analizowanym rynku jednak liczba przeprowadzonych transakcji jest wystarczająca, aby do wyceny nieruchomości użyć podejścia porównawczego. Odrzucono transakcje dotyczące nieruchomości usytuowanych z dala od terenów zagospodarowanych i większe od
3.000 m2. Do analizy przyjęto ostatecznie 17 nieruchomości o podobnym potencjale, z gminy W., C., Ł., G. oraz S. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, ceny transakcyjne nieruchomości podobnych zawierały się w przedziale od 31,80 do 73,06 zł/m2. Średnia cena kształtuje się na poziomie
51,06 zł/m2. Ceny nieruchomości rolnych zależne są w głównej mierze od lokalizacji, otoczenia, możliwości zagospodarowania oraz powierzchni działki.
Charakteryzując rynek nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym rzeczoznawca wskazała, że stanowią one typowy przedmiot obrotu na analizowanym rynku. Liczba przeprowadzonych transakcji jest wystarczająca, aby do wyceny nieruchomości użyć podejścia porównawczego. Do analizy przyjęto ostatecznie 29 nieruchomości podobnych, z gminy W. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, ceny transakcyjne nieruchomości podobnych zawierały się w przedziale od 73,35 do 180,56 zł/m2. Średnia cena kształtuje się na poziomie 101,60 zł/m2. Ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych zależne są w głównej mierze od lokalizacji i sąsiedztwa oraz potencjału inwestycyjnego. Duży wpływ na wartość nieruchomości ma także uzbrojenie, dostęp, tzn. jakość dojazdu do nieruchomości oraz powierzchnia działki.
W rezultacie przeprowadzonych analiz porównawczych i procesów szacowania rzeczoznawca określiła wartość rynkową przedmiotu wyceny na kwotę 118.000 zł według przeznaczenia obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, na kwotę 85.200 zł przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej oraz na kwotę 49.400 zł przy uwzględnieniu przeznaczenia ustalonego w planie miejscowym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. Ponieważ wartość przedmiotu wyceny oszacowana według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jest wyższa, niż wartość tego gruntu wyceniona wg. przeznaczenia określonego w planie miejscowym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością ustaloną według przeznaczenia w planie miejscowym uchwalonym 17 października 2018 r. a wartością ustaloną według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, zgodnie z art. 87 ust. 3a i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), dalej jako "u.p.z.p.".
Oceniając tak sporządzony operat Kolegium uznało, że spełnia on wymogi formalne określone przepisami prawa, a także opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości przyjęte do porównania. Zdaniem Kolegium, opis cech jest pełny a przyjęty zakres skali ocen nie wskazuje na dowolność interpretacji w kontekście opisanych cech nieruchomości wycenianej. Zarówno położenie jak i stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania z nieruchomości przyjętych do porównania uzasadniają przyjęcie ich podobieństwa z możliwością skorygowania ewentualnych różnic w toku wyceny. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkową operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu tego planu. Różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty co do zasady i wysokości.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. Oba te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Jednocześnie podkreślono, że opłata obciążająca właściciela w ramach tzw. renty planistycznej nie jest zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść (zysk) w związku ze zbyciem nieruchomości. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej (umowy) nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił, że:
1) decyzja rażąco narusza art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. albowiem opiera się na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym;
2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z aktu notarialnego - umowy przeniesienia własności nieruchomości z 22 września 2020 r., rep. "A" nr [...], z którego treści wynika, iż strony uzgodniły cenę sprzedaży na kwotę 98.000 zł, tj. faktycznie znacznie niższą niż kwota wynikająca z operatu (powyższa zaś cena jednostkowa - nie podlegała ocenie rzeczoznawcy), podczas gdy okoliczność ta ma znaczenie dla rzetelnego ustalenia stanu faktycznego;
3) art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niewnikliwy, które doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek wejścia w życie planu miejscowego w wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji;
4) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego wadliwe zastosowanie, podczas gdy przy prawidłowej ocenie stanu faktycznego i prawnego organ winien prawidłowo ustalić wartość nieruchomości, będącą podstawą do ustalenia opłaty planistycznej;
5) art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. z 2024 r., poz. 1145), dalej "u.g.n.", poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie na jego podstawie wartości opłaty planistycznej, podczas gdy operat stracił ważność w toku postępowania II-instancyjnego, organ zaś zaniechał jego aktualizacji;
6) art. 37 ust. 5 i 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie przez organ w decyzji opłaty po upływie 3 lat od dnia sprzedaży nieruchomości, a tym samym z przekroczeniem terminu bezzwłocznego ustalenia opłaty, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
7) prawa procesowego poprzez bezkrytyczną ocenę dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego wyłącznie z punktu widzenia tego, czy opinia zawiera wymagane prawem formalne elementy, zamiast poddania tego dowodu wszechstronnej i wnikliwej ocenie z punktu widzenia wszechstronności tej opinii, logiki i wnikliwości.
Stawiając te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący zakwestionował ustalenia zawarte w operacie szacunkowym i zarzucił, że Kolegium nie przeprowadziło we własnym zakresie żadnej kontroli w stosunku do ww. opinii rzeczoznawcy majątkowego. Dokonało jedynie oceny z punktu widzenia tego, czy opinia zawiera wymagane prawem formalne elementy, zamiast poddania tego dowodu wszechstronnej i wnikliwej ocenie z punktu widzenia wszechstronności tej opinii, logiki i wnikliwości. Tym samym organ zupełnie bezkrytycznie przyjął wnioski wynikające z opinii, nie dokonując własnej oceny tego dowodu oraz okoliczności faktycznych. Tymczasem operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.
Zdaniem zaś skarżącego, w operacie sporządzonym w sprawie nie został w sposób precyzyjny wykazany wzrost wartości nieruchomości. W szczególności nielogicznym jest, pomimo tego, iż działka została sprzedana za kwotę 98.000 zł, oszacowanie jej wartości na kwotę 118.000 zł, tj. o 20.000 zł większą.
Ponadto operat ten utracił aktualność w toku postępowania, zaś termin określony w art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy także organu odwoławczego. Jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego go rzeczoznawcę. Ważność operatu należy oceniać w dniu orzekania przez organ; dokonane uzupełnienia i aktualizacje nie mają wpływu na aktualność operatu i same przez się nie przedłużają terminu jego wykorzystania.
Wreszcie skarżący zauważył, że zgodnie z art. 37 ust. 5 u.p.z.p. notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu, natomiast w myśl art. 37 ust. 6 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5. Tymczasem na kanwie niniejszej sprawy organ wydał decyzję o ustaleniu opłaty w związku ze sprzedażą aktem notarialnym z dnia 22 września 2020 r. dopiero po upływie 3 lat od dnia sprzedaży nieruchomości, tym samym z przekroczeniem terminu bezzwłocznego ustalenia opłaty, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu zauważył, że przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zbycia nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ważność operatu szacunkowego jest inaczej rozumiana z uwagi na ustalanie wysokości opłaty na dzień sprzedaży nieruchomości według kryteriów określonych w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. podkreśla się, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia opłaty planistycznej winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza, że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej "p.p.s.a.", zwanej dalej p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, w myśl art. 134 p.p.s.a., kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi.
Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ ani Wójt Gminy Wejherowo ustalający opłatę planistyczną w odniesieniu do działki nr [..] i umarzający postępowanie odnośnie działek nr [...] i [...], ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, nie naruszyli prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.
Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne o ustalenie opłaty planistycznej odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130), dalej "u.p.z.p.".
Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten określa przesłanki pobrania renty planistycznej i krąg adresatów tej normy prawnej, tj. podmiotów, których obciąża obowiązek poniesienia opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem bądź zmianą planu miejscowego. Stawkę procentową tej opłaty określa uchwała organu gminy. Instytucja prawna tzw. renty planistycznej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przy czym dopiero zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, uruchamia mechanizm ustalenia tej opłaty – vide art. 37 ust. 3 u.p.z.p.
Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że dla fragmentów wsi Nowy Dwór Wejherowski i Bieszkowice w Gminie Wejherowo w chwili wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Gminy Wejherowo nr XLVIII/556/2018 z 17 października 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego, poz. 4606 z dnia 23 listopada 2018 r.), który wszedł w życie 8 grudnia 2018 roku. Było też bezsporne, że skarżący, na podstawie umowy notarialnej z 22 września 2020 r. sprzedał działkę nr [...], udział w działce nr [...] i udział w działce nr [...]. Sprzedaż działki nr [...] nastąpiła za kwotę 98.800 zł.
Te okoliczności niewątpliwie uprawniały organy do wszczęcia postępowania w celu ustalenia opłaty planistycznej, w toku którego należało sprawdzić, czy wszystkie przesłanki ustalenia tej opłaty ziściły się. Przede wszystkim, obowiązkiem organu było ustalenie, w oparciu o operat szacunkowy, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zadaniom tym organy obu instancji sprostały, nie uchybiając w toku postępowania przepisom prawa w sposób, który mógłby zaważyć na bycie prawnym zaskarżonej decyzji.
W szczególności nie sposób zgodzić się z zarzutem, iż kwestionowana decyzja o opłacie została wydana z przekroczeniem bezzwłocznego terminu ustalenia opłaty określonego w ustawie, co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stawiając ten zarzut skarżący powołuje przepisy art. 37 ust. 5 i 6 u.p.z.p., zgodnie z którymi notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu, natomiast wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. Z przepisów tych strona wywodzi, że organ "bezzwłocznie" po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości zobowiązany jest wydać decyzję ustalającą opłatę planistyczną, zaś w niniejszej sprawie takie ustalenie miało miejsce dopiero 3 lata po sprzedaży. Zauważyć jednak trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej prowadzone jest z urzędu, a ustawodawca przyjął, że organ administracyjny zobowiązany do ustalenia takiej opłaty zgodnie z art. 37 u.p.z.p. może zgłaszać roszczenia – tj. wszcząć postępowanie - w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, który to termin został w sprawie dochowany. Powyższy plan miejscowy wszedł w życie 8 grudnia 2018 r., zaś postępowanie w sprawie ustalenia spornej opłaty wszczęto 31 marca 2022 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 37 u.p.z.p. Należy przy tym wyjaśnić, że termin "bezzwłocznego" ustalenia opłaty planistycznej nie jest terminem prawa materialnego. Przepis art. 37 ust. 6 u.p.z.p. ma charakter wyłącznie dyscyplinujący, instrukcyjny, a wpływ na wynik sprawy miałby dopiero upływ terminu pięcioletniego. Przepis ten nie może być odczytywany w ten sposób, że zawiera termin prawa materialnego, po którym decyzja nie może być już wydana (zob. wyroki NSA
z 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1902/15; z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04; z 21 maja 20027 r., sygn. akt II OSK 814/06; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy powyższe należy zatem rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, które to warunki zostały w sprawie dochowane.
Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia było to, czy na skutek uchwalenia planu miejscowego w 2018 r. faktycznie nastąpił wzrost wartości sprzedanej nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu:
1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu;
2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Przy czym, ustalenia w tym przedmiocie należy czynić w myśl art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Powyższa regulacja determinuje dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości z trzech różnych okresów, tj. przy uwzględnieniu wartości nieruchomości ustalonej w czasie obowiązywania planu wygasłego 31 grudnia 2003 r. i porównanie jej z wartością ustaloną według aktualnego planu, o ile wartość nieruchomości jaką prezentowała ona w poprzednim planie była wyższa, niż wartość ustalona według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Natomiast w sytuacji, gdy wartość nieruchomości oszacowana według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jest większa, niż wartość tego gruntu wyceniona według przeznaczenia w wygasłym planie, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością ustaloną według przeznaczenia w nowym planie a wartością ustaloną według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.
Jak już wskazano, podstawą ustalenia spornej opłaty jest ustalenie wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie zaś z art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w sprawie zasadne było sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość sprzedanej nieruchomości objętej planem miejscowym, zgodnie z regułami wyrażonymi wyżej (art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p.). Z tych względów nie może odnieść skutku zarzut skargi, że decyzja jest nieprawidłowa, ponieważ działka nr [...] została sprzedana za kwotę 98 800 zł, a wartość nieruchomości oszacowana przez biegłą jest o 20.000 zł wyższa. Z tego strona wywodzi, iż dane wynikające z aktu notarialnego sprzedaży nie zostały w toku postępowania uwzględnione i nielogicznym jest wskazywanie wartości nieruchomości wyższej, niż cena, za którą właściciel nieruchomość ją sprzedał. Tymczasem należy zauważyć, że opłata planistyczna jest ustala w oparciu o wartość rynkową nieruchomości, zatem cena sprzedaży ujęta w akcie notarialnym nie stanowi podstawy do określenia wysokości tej opłaty (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 224/20, dostępny w CBOSA).
Natomiast w odniesieniu do prawidłowości sporządzonej wyceny należy wywieść z powołanych przepisów art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p, że dopiero prawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości w trzech okresach, tj. według przeznaczenia w planie obowiązującym przed 2003 r., według przeznaczenia obowiązującego w planie nowo uchwalonym oraz według faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie tzw. luki planistycznej, pozwala na wybór właściwej podstawy ustalenia wzrostu wartości nieruchomości.
Jak ustalono w toku postępowania, dla terenu, na którym położona jest wyceniana działka, do 31 grudnia 2003 r. obowiązał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, zatwierdzony uchwałą Rady z 11 maja1992 r., nr XXIII/139/92 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 10 lipca 1992 r., nr 15, poz. 84), zmieniony uchwałą Rady z 19 lipca 1994 r., nr II/9/94 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 19 września 1994 r., nr 20, poz. 98), w którym działka przeznaczona była pod mieszkalnictwo zagrodowe. Następnie, w okresie tzw. luki planistycznej, działka ta faktycznie była wykorzystywana jako teren rolny, co ustalono m.in. w oparciu o zdjęcia satelitarne obrazujące brak zagospodarowania działki oraz jej oględziny w dniu 24 grudnia 2021 r. Natomiast w planie miejscowym obowiązującym od 8 grudnia 2018 r. działka została oznaczona symbolem 06.MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z tych względów, prawidłowo zdaniem Sądu, w operacie analizie poddano rynek nieruchomości przeznaczonym pod mieszkalnictwo zagrodowe (dla okresu nieobowiązującego planu), nieruchomości rolnych (według faktycznego sposobu użytkowania) oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (według obecnie obowiązującego planu).
Z uwagi zaś na to, że wartość działki z uwzględnieniem przeznaczenia w nieobowiązującym planie wyniosła 49.400 zł, według faktycznego sposobu użytkowania wyniosła 85.200 zł, a według planu obowiązującego od 8 grudnia 2018 r. wyniosła 118.000 zł, biegły zasadnie wzrost wartości prawa własności działki nr [...] określił jako różnicę między wartością według nowego planu a wartością według faktycznego sposobu użytkowania, tj. zastosował art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Nie wystąpiły bowiem przesłanki do zastosowania art. 87 ust. 3a (tj. że wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej użytkowania po utracie mocy tego planu). W świetle art. 87 ust. 3a u.p.z.p., przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy znajduje bowiem zastosowanie, jeżeli wartość wycenianej nieruchomości według przeznaczenia w starym planie (49.400 zł) nie jest wyższa niż przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania po utracie mocy tego planu (85.200 zł).
Wątpliwości Sądu nie budzi także prawidłowość ustalenia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w okresie luki planistycznej, tj. jako tereny rolne. Koresponduje to z przeznaczeniem ustalonym w planie obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. – mieszkalnictwo zagrodowe oraz faktem, że w dacie przeprowadzania oględzin teren ten nie był zabudowany, a więc nie znajdowała się na nim zabudowa zagrodowa.
W oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy organy ustaliły, że nastąpił wzrost wartości oznaczonej nieruchomości gruntowej w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 17 października 2018 r. i na podstawie tak ustalonych faktów określiły wysokość opłaty planistycznej, stosownie do stawki procentowej tej opłaty wynikającej z § 4 ust. 12 planu, tj. 30 %.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania i nieprawidłowej oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Operat ten został bowiem poddany ocenie pod względem formalnoprawnym, ponieważ organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania merytorycznej warstwy operatu, gdyż ta wynika z wiedzy specjalistycznej posiadanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Natomiast te elementy formalnoprawne, które organ winien był zbadać i zbadał, tj. w szczególności ustalenie przeznaczenia nieruchomości w poszczególnych okresach (w okresie obowiązywania planu obowiązującego do 31 grudnia 2003 r., w okresie luki planistycznej i po uchwaleniu planu z 17 października 2018 r.), ustalenie rynku nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny oraz to, czy zastosowanie znajdzie art. 37 ust. 1 czy art. 87 ust. 3a u.p.z.p., nie budzą wątpliwości Sądu co do ich prawidłowości. W ocenie Sądu operat szacunkowy zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego i w związku z tym mógł stanowić dowód w sprawie.
Odnośnie zarzutu oparcia decyzji o operat szacunkowy, który stracił ważność w toku postępowania w myśl art. 156 ust. 3 u.g.n., wyjaśnić trzeba, że kwestia ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotnie, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przy czym, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
W rozważanym wypadku operat szacunkowy stanowiący podstawę decyzji został sporządzony 19 października 2022 r., zaś decyzja organu II instancji została wydana 1 marca 2024 r., a więc po upływie 12 miesięcy od sporządzenia tego operatu. Jednakże, oceniając jego ważność i wartość dowodową dla sprawy, należy mieć na uwadze specyficzny przedmiot niniejszego postępowania i kwestię, że ustalane wartości nieruchomości dotyczą wartości przeszłych, nie aktualnych i również ostateczna wartość nieruchomości ustalana jest na dzień jej sprzedaży. W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ważność operatu szacunkowego jest inaczej rozumiana z uwagi na ustalanie wysokości opłaty na dzień sprzedaży nieruchomości według kryteriów określonych w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. podkreśla się, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. (por. wyroki NSA z: 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1225/11; z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 69/13; z 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15; z1 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 314/17, dostępne w CBOSA).
Z tego względu podnoszony w skardze zarzut braku aktualności operatu w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie może być skuteczny.
Zdaniem Sądu zasadnie też organ I instancji umorzył postępowanie w odniesieniu do działki nr [...] i części działki nr [...], albowiem w odniesieniu do nich nie nastąpił wzrost wartości. Podobnie jak w przypadku działki nr [...], w wycenach tych zastosowano przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wartość ustalona na podstawie przeznaczenia z nieobowiązującego już planu z 11 maja 1992 r. nie była większa niż wartość wynikająca z faktycznego sposobu użytkowania. Natomiast różnica między wartością wynikającą z planu z 17 października 2018 r. a faktycznym sposobem użytkowania w okresie luki planistycznej wykazała wartość ujemną, co świadczy o braku wzrostu wartości tych nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego w 2018 r. Nie została więc spełniona przesłanka ustawowa do określenia jednorazowej opłaty.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że kontrolowane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W szczególności organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a także dokonały, nienaruszającej granic swobodnego uznania, oceny podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy i w oparciu o poczynione tak ustalenia określiły wysokość opłaty planistycznej związanej ze sprzedażą prawa własności działki nr [...]. Przeprowadzone postępowanie nie narusza reguł procedowania ustalonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji prawidłowo przeprowadzonego postępowania Kolegium zastosowało właściwe przepisy prawa materialnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wnioskiem organu, co do którego skarżący nie zgłosił sprzeciwu w wyznaczonym terminie (por. art.119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.).