II SA/GD 474/06

II SA/Gd 474/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jan Jędrkowiak /przewodniczący/
Mariola Jaroszewska
Wanda Antończyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Sekretarza Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 marca 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, 2, 3 i art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o nr: [...] w G. w rejonie ulicy [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w działek.
W uzasadnieniu organ podał, że zamierzeniem wnioskodawczyni jest budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego, garażu i budynku gospodarczego z przyłączami. Jako właściciela przedmiotowych działek wskazano K. D.. Jak podał organ, na wezwanie Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta, skierowane do wnioskodawców występujących o wydanie warunków zabudowy o uzupełnienie wniosku o wymagane zapisem obowiązującego planu opracowanie, obejmujące swoim zakresem obszar całej P. B., wnioskodawczyni przedłożyła zgodę K. D. na wykorzystanie należących do niego dokumentacji projektowych, w tym koncepcji opracowanej przez firmę A w 2001 r. W dniu 07 lutego 2003 r. wydana została decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. Od wydanej decyzji odwołała się M. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją o sygn. akt [...] z dnia 19 grudnia 2003 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wydał opisaną wyżej decyzję z dnia 14 marca 2005r. podając w jej uzasadnieniu, że dla ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podstawę prawną stanowią jedynie przepisy szczególne oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; natomiast koncepcja zagospodarowania - przynajmniej w świetle obowiązującego (wówczas) zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi takiej podstawy. Organ pierwszej instancji podkreślił, że – w oparciu o treść art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji G. przestał obowiązywać od 1 stycznia 2004 r. - jako plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. W tej sytuacji, na podstawie art. 85 ust. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należało wydać w oparciu o przepisy art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, 2, 3, 4 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak dalej podał organ, w dniu 10 marca 2004 r. zgodnie z art. 44 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy w Urzędzie Miasta przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Podczas rozprawy strony zostały zapoznane z zamierzeniem inwestycyjnym wnioskodawcy oraz z aktualnym stanem prowadzonego postępowania administracyjnego. W trakcie rozprawy, uczestniczący w niej jako strony właściciele działek położonych na terenie całej P. B. podnosili konieczność sporządzenia opracowania projektowego na teren całej P., oraz uzbrojenia terenu w oparciu o plan miejscowy. Na rozprawie strony zostały poinformowane, że dla obszaru P. wraz z drogami dojazdowymi jest sporządzany plan miejscowy. Z uwagi na fakt, że w dniu 29 listopada 2003 r. ogłoszono o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. w G. – P. B. wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej, a działki, których dotyczy wniosek położone są na terenie objętym tym planem, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2004 r. zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, tj. od 29 listopada 2003r. Postępowanie to zostało podjęte na mocy postanowienia z dnia 29 listopada 2004r.
W dalszym ciągu uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że ocena możliwości i warunków zabudowy i zagospodarowania działki przeprowadzona została przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, na podstawie przepisów szczególnych. Analizując możliwości zabudowy terenu poprzez realizację inwestycji określonej we wniosku, pod uwagę wzięto możliwości zabudowy wynikające z usytuowania i parametrów przedmiotowych działek, warunków ekofizjograficznych, obecnego zagospodarowania i wyposażenia tych działek oraz terenów sąsiednich w infrastrukturę techniczną, w tym możliwość dostępu do drogi publicznej. Analizę przeprowadzono w oparciu o materiały kartograficzne, dokumentację będącą w posiadaniu Urzędu oraz wizję w terenie. Obszar całej P. B., w tym również wymienione działki, położone są na terenie Parku Krajobrazowego, powołanego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dn. 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów, i ograniczeń (Dz. Urz. [...]), zmienionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dn. 3.09.1998 r. (Dz. Urz. [...]). Jak wskazał organ pierwszej instancji, powyższe rozporządzenia stanowią prawo miejscowe w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu. W celu zachowania wartości przyrodniczych. historycznych i kulturowych na terenie Parku Krajobrazowego rozporządzenia wprowadzają m. in zakaz lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu oraz mniejszej niż 100 m od linii brzegowej wód morskich, jezior i cieków. Na terenie parku zabrania się również wykonywania czynności naruszających naturalny charakter cieków i zbiorników wodnych z wyjątkiem przypadków koniecznych ze względu na potrzeby ochrony przeciwpożarowej, przeciwpowodziowej lub przeciwerozyjnej. Ponadto, zgodnie z w/w rozporządzeniem budowa dróg przesyłowych linii energetycznych i innych urządzeń lub instalacji liniowych oraz inwestycji służących ochronie środowiska może być przeprowadzana i wykonywana po uzgodnieniu z Dyrektorem właściwym do spraw środowiska Urzędu Wojewódzkiego. Jak podał organ, działki o nr [...]posiadają łącznie powierzchnię 4 680 m2 i są usytuowane w części P. B. przy granicy z lasem i w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru źródliskowego potoku S.. Znaczna część terenu w/w działek zawiera się w wyznaczonej rozporządzeniem Wojewody strefie zakazu lokalizowania nowych budynków i budowli. Powołując się na opracowania ekofizjograficzne, sporządzone w ramach prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla P. B., organ podkreślił, że działki objęte wnioskiem usytuowane są w obszarze dna doliny, z obecnością gruntów pochodzenia organicznego i stosunkowo wysokim poziomem wód gruntowych, przechodzącym w kierunku wschodnim w obszar źródliskowy potoku S.. Obszar źródliskowy S., sąsiadujący od wschodu, jest proponowany do ochrony jako rezerwat przyrody Ł. nad S.. W dolinie potoku S, ok. 300 m na wschód, zlokalizowane jest komunalne ujęcie wód podziemnych. Dno doliny, w którym zlokalizowane są przedmiotowe działki, jest szczególnie narażone na możliwość infiltracji zanieczyszczeń do płytkich poziomów wód gruntowych, stąd powinno pozostać w dotychczasowym użytkowaniu jako łąki i pastwiska. Organ wskazał jednocześnie na wydane w trakcie wcześniejszego postępowania, a nadal aktualne, negatywne opinie dotyczące zabudowy przedmiotowych działek, wyrażone m.in. przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody oraz Zarząd Parku Krajobrazowego. Działki, będące przedmiotem wniosku, nie posiadają obecnie żadnego uzbrojenia w zakresie infrastruktury technicznej, ani nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. We wniosku nie określono, w jaki sposób planowane budynki miałyby zostać skomunikowane ani zaopatrzone w media. W treści wniosku nie ma informacji na temat zakładanego kierunku dojazdu do działek nr [...]. Działki te nie mają dostępu do drogi publicznej. Graniczą natomiast z działką o nr ewidencyjnym [...] jednak nieruchomość te nie jest drogą publiczną, ani też nie ma dostępu do drogi o charakterze drogi publicznej, a tym samym nie mogłaby pełnić funkcji dojazdu do zakładanej inwestycji. Ponadto nieruchomość ta nie posiada odpowiednich parametrów, które pozwalałyby na prowadzenia dojazdów poprzez jej teren. Działka [...] w najwęższym miejscu posiada poniżej 2,5 m szerokości. Wielkości te nie pozwalają na przeprowadzenie dojazdów gdyż nie pozwalają na spełnienie warunku określonego w par 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego minimalną szerokość jaką powinien posiadać dojazd do budynku i urządzeń z nim związanych. W tej sytuacji odmowa określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest, zdaniem organu pierwszej instancji, w pełni uzasadniona.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowych działek, ewentualnie – o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołująca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności:
– zasady szybkości postępowania, wyrażonej w treści art. 12 § 1 k.p.a.,
- zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k. p. a.), poprzez pominięcie faktu, że działki objęte wnioskiem przeznaczone są pod funkcję mieszkaniową, dowolne przyjęcie, że działki te nie spełniają wymogu dostępu do drogi publicznej oraz, że leżą w obrębie Parku Krajobrazowego,
- naruszenie słusznego interesu indywidualnego w rozumieniu art. 7 k.p.a., poprzez bezpodstawne pozbawienie prawa do zabudowy działki objętej wnioskiem,
- naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.),
- naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uregulowanej w art. 8 k.p.a.,
2. naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).
W uzasadnieniu odwołania podkreślono rażące naruszenie zasady szybkości postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego – art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołująca podała nadto, że działki objęte wnioskiem przeznaczone są pod funkcję mieszkaniową, o czym świadczy treść zaświadczenia o przeznaczeniu terenu z dnia 17 grudnia 2003 r., odpis księgi wieczystej – KW nr [...]oraz wypis z rejestru gruntów z dnia 15 grudnia 2004 r. Ponadto, wbrew ustaleniom organu, działki te nie leżą w obrębie Parku Krajobrazowego. Skarżąca podkreśliła, że istnieje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną w aktach prawa miejscowego kreującego tę formę ochrony przyrody, a sprzeczności tej nie wolno interpretować na niekorzyść obywatela. Ponadto, jak podała odwołująca, nie polega na prawdzie twierdzenie o braku dostępu przedmiotowych działek do drogi publicznej. Działki o nr [...] sąsiadują z działami nr 2[...], stanowiącymi ulicę [...], czyli właśnie drogę gminną. Odwołująca podkreśliła dodatkowo, że art. 7-11 k.p.a., wyrażające podstawowe zasady postępowania administracyjnego, stanowią integralną część przepisów regulujących sposób postępowania organów administracji i są wiążące dla tych organów na równi z innymi przepisami procedury. Te przepisy jednak zostały naruszone w przedmiotowym postępowaniu.
Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 maja 2006 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, iż w toku toczącego się, wieloletniego postępowania uległ zmianie stan prawny dotyczący ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego M. K.. W dniu rozpoczęcia tego postępowania na wniosek M. K. z dnia 17 lipca 2002 r. obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z l 999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm. – tekst jednolity). Na podstawie art. 88 i art. 89 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) - z dniem jej wejścia w życie tj. z dniem 11 lipca 2003 r., utraciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Jednakże zgodnie z art. 85 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (tak jak w tej sprawie), stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, gdy sprawa, której przedmiotem jest zaskarżona decyzja została wszczęta przed 11lipca 2003 r. i nie zakończyła się w tym dniu decyzją ostateczną, to stosuje się w tej sprawie przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, organ odwoławczy przypomniał, iż zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (11 lipca 2003 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2003 r. Jak wskazał organ odwoławczy, po długotrwałym postępowaniu na podstawie art. 136 k.p.a., dotyczącym wyjaśnienia kwestii działek objętych przedmiotową inwestycją, znajdujących się na obszarze Parku Krajobrazowego, Architekt Miejski poinformował Kolegium, iż działki Nr [...]obręb W. K. położone są w granicach Parku Krajobrazowego, a także stwierdził, że dla obszaru tego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. w G. wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej uchwałą Nr [...] z dnia 26 stycznia 2005 r. (Dz. Urz. [...]). Wobec zmienionej sytuacji prawnej obszaru objętego przedmiotem zaskarżonej decyzji Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana bowiem w sytuacji, gdy był już uchwalony w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale nie wszedł jeszcze w życie (nie był opublikowany). Organ pierwszej instancji zobowiązany jest zatem zbadać sprawę według aktualnego stanu prawnego z zapewnieniem rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach-zgodnie z art. 15 kpa. . Jak podkreśliło Kolegium, organ pierwszej instancji winien ponownie rozpatrzyć sprawę mając na uwadze ustalenia w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, że zamierzenie inwestycyjne znajduje się w obszarze Parku Krajobrazowego i z tego powodu winien zbadać ponownie wynikające ograniczenia ustalone w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń zmienione rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia 3 września 1998r. (Dz. Urz. [...]).
Skargę na powyższą decyzję złożyła M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji przez ograniczenie prawa własności skarżącej do przedmiotowych nieruchomości poprzez wydanie zaskarżonych rozstrzygnięć, które nie przyjęły formy ustawy,
2. przepisów rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenie granic parków krajobrazowych i wyznaczenie ich otulin oraz wprowadzenie w nich obowiązujących zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. [...]), zmienionego rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 3 września 1998 r.,
3. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, dającego podstawę rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że działki nr [...] położone są w skrajnej wschodniej części O. B., stanowiącej enklawę otoczoną Parkiem Krajobrazowym i Lasami Państwowymi przy granicy z lasem. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie znajdują się one na terenie Parku Krajobrazowego. Skarżąca wskazała, powołując się na treść aktów prawa miejscowego, powołujących do życia formę ochrony przyrody, jaką jest Park Krajobrazowy, że granice Parku pokrywają się z granicami lasów państwowych, co oznacza, że działki, będące przedmiotem niniejszego postępowania, leżą poza granicami Parku. Nadto wskazała, że przedmiotowe działki oddzielone są od lasów państwowych drogami publicznymi – ulicą [...], które nie wchodzą w skład lasów państwowych. Zatem, nie sposób przyjąć, że przedmiotowe nieruchomości leżą w obrębie Parku, pomimo że zgodnie z załącznikiem graficznym do rozporządzeń Wojewody w przedmiocie jego utworzenia, przedmiotowe działki znajdują się częściowo w obrębie Parku. Skarżąca jednocześnie podkreśliła, że organ odwoławczy, kwestionując twierdzenie strony dotyczące położenia przedmiotowych działek poza granicami Parku Krajobrazowego, jednostronnie, w drodze własnej decyzji ograniczyło w sposób istotny prawo własności, co zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji jest możliwe wyłącznie w drodze ustawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium poddało w wątpliwość celowość wnoszenia i popierania niniejszej skargi w sytuacji, gdy żądanie odwołującej zostało w całości uwzględnione. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium podało, że zaskarżona decyzji nie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji i nie ogranicza prawa własności. Ograniczenia te bowiem wynikają z ustawy. Kolegium nadto podało, że ustalając, czy przedmiotowe nieruchomości leżą na terenie Parku Krajobrazowego nie można opierać się na opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w oparciu o analizę treści księgi wieczystej tych nieruchomości. O położeniu w granicach parku bowiem nie przesądza treść księgi wieczystej, lecz treść odpowiednich aktów prawa miejscowego, dotyczących utworzenia formy ochrony przyrody. Chybiony, zdaniem organu, jest również zarzut naruszenia dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. i nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
W piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2006 r. skarżąca podała, że na mocy rozporządzenia Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. nr [...] w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. [...]) utraciło moc wcześniejsze rozporządzenie w tej sprawie z dnia 25 listopada 1994 r. Zdaniem skarżącej, skoro rozporządzenie z 1994 r. straciło moc obowiązującą, to również nie obowiązywały wyznaczone jego postanowieniami granice Parku Krajobrazowego. Powołując się na ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, skarżąca podała, że z treści tej ustawy nie wynika zakaz lokalizowania i budowy obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od ściany lasów. W konsekwencji, ograniczenie przewidziane w rozporządzeniu w tym zakresie nie miało mocy obowiązującej i nie powinno być ujęte w planie ochrony parku krajobrazowego. Skarżąca kwestionuje również postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego przedmiotowe działki, które uzależniają sytuację prawną nieruchomości od granic wyznaczonych nieobowiązującym w chwili uchwalenia miejscowego planu rozporządzeniem nr [...] Wojewody, dotyczącym utworzenia Parku Krajobrazowego. W ocenie skarżącej nadto, zupełnie chybione są twierdzenia organu, iż nie można oprzeć rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenia opinii rzeczoznawcy majątkowego. Kwestionując takie ustalenia organ winien był wyznaczyć innego biegłego celem poczynienia stosownych ustaleń w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Dlatego Sąd, zgodnie z treścią art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), rozpoznaje niniejszą sprawę w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), zastąpionej wyżej wymienioną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która obowiązuje od 11 lipca 2003 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym.
Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Podstawę prawną dla wydania decyzji przez organ II instancji stanowił przepis art. 138 § 2 kpa w myśl, którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. W rozpatrywanej sprawie takie przesłanki wystąpiły. Trafnie przywołany przez organ II instancji art. 15 kpa zawiera zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga , aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. W rozpatrywanym stanie faktycznym po wydaniu decyzji przez organ I instancji zmienił się stan prawny w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy stosuje natomiast te przepisy, które obowiązują w dniu wydawania decyzji przez ten organ i obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny. W rozpatrywanej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. P. B. wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej uchwalony w dniu 26 stycznia 2005r. opublikowany w Dzienniku Urzędowym z dnia 29 marca 2005r. nr [...], który dotyczy między innymi obszaru planowanej przez skarżącą inwestycji. Natomiast decyzja organu I instancji nie uwzględniała jego postanowień, albowiem w dacie jej wydania powoływany plan jeszcze nie obowiązywał.
Zgodnie z treścią cytowanego wyżej art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w pierwszej kolejności w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w jego braku – na podstawie przepisów szczególnych. Organ II instancji zobowiązany był więc do uwzględnienia stanu prawnego istniejącego w dacie rozpoznawania odwołania skarżącej, a zatem do uwzględnienia faktu obowiązywania dla terenu planowanej inwestycji planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro organ I instancji swoich ustaleń nie dokonywał w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, to organ II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kpa wydając decyzję kasacyjną, albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości w oparciu o obowiązujące postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie zatem, decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez organ odwoławczy a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej wskazać, iż są one nietrafne. Chybiony jest zarzut naruszenia dyspozycji art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez ograniczenie prawa własności za pomocą decyzji administracyjnej, czyli w formie innej niż ustawowa. Prawo własności, jako jedno z podstawowych praw ekonomicznych, podlega ochronie, której podwaliny tworzy ustawodawca już na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowi ono jedną z podstaw gospodarki rynkowej Państwa Polskiego (art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z treścią art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Z ustawy zasadniczej wynika także, że prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Artykuł ten pozostaje w związku z treścią art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wymienia własność i prawo jej dziedziczenia jako podstawową zasadę ustroju gospodarczego państwa. Jako kategoria prawa cywilnego, prawo własności podlega szczegółowej regulacji, dokonanej na gruncie ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Z treści art. 140 k.c. wynika, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Uprawnienia właściciela określone w art. 140 k.c. zawsze doznawały ograniczeń ze względu na ważne potrzeby społeczne. Granice prawa własności zakreślają w pierwszym rzędzie przepisy ustaw, przy czym nie budzi wątpliwości fakt, że chodzi tu o wszelkie ustawy, zarówno ze sfery prawa cywilnego, jak też innych gałęzi prawa, przede wszystkim prawa administracyjnego. Nadto, granice te wyznaczają zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa własności. Takim ustawowym aktem prawnym, który stwarza ograniczenia dla prawa własności jest właśnie analizowana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę dla ingerencji w prawo własności, przy czym należy podkreślić, że dotyczyć to może sposobu wykonania prawa, a nie samego prawa. Wskazać zatem należy, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie ogranicza prawa własności, lecz jedynie sposób wykonywania tego prawa. Wydane na podstawie analizowanej ustawy decyzje administracyjne, określające sposób wykonywania prawa własności, czerpią swoje źródło właśnie z regulacji ustawowej. Całkowicie zatem bezzasadne jest twierdzenie skarżącej, że źródłem ograniczeń prawa własności jest decyzja o warunkach zabudowy, gdyż źródłem tych ograniczeń jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na jej podstawie akty prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi natomiast wyraz konkretyzacji i indywidualizacji abstrakcyjnych obowiązków i ograniczeń wynikających z ustawy.
Podobnie chybione jest stanowisko skarżącej, iż z uwagi na fakt utraty mocy obowiązującej przez przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. [...].) na skutek wydania rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. [...]) - nie obowiązywały również wyznaczone tym pierwszym rozporządzeniem granice Parku Krajobrazowego. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.), dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079 ze zm.) zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych, wydanych na podstawie niniejszej ustawy, czyli ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Cytowany przepis przejściowy nie ustanawia żadnej daty końcowej, do której obowiązywać mają dotychczasowe przepisy wykonawcze. Datę końcową wyznacza dzień podjęcia przez właściwy organ aktu prawnego na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r., regulującego analogiczną materię prawną (lub dzień wejścia w życie tego aktu, wskazany w odpowiedniej normie kolizyjnej). Oznacza to, że w/w rozporządzenie Wojewody nr [...] z 1994 r. obowiązywało do dnia 15 czerwca 2006 r. (zob. § 4 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego), a więc – było aktualne w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Wyznaczone mocą tego aktu prawnego granice Parku Krajobrazowego były zatem wiążące w dacie obowiązywania tegoż aktu. Kwestię granic Parku Krajobrazowego reguluje szczegółowo również rozporządzenie nr [...] Wojewody w sprawie Parku Krajobrazowego w załączniku nr 1 i 2, jednak przepisy te są wiążące dopiero od dnia 16 czerwca 2006 r. Jeśli zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy M. K. w G. uchwalony został w dniu 26 stycznia 2005 r., to nie mógł on uwzględniać przepisów prawa miejscowego nieistniejących w dacie jego uchwalenia, czyli rozporządzenia Wojewody z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, lecz wówczas obowiązujące przepisy rozporządzenia Wojewody nr [...] z 8 listopada 1994 r., które stanowiły obowiązujące prawo miejscowe w zakresie ustanowienia formy ochrony przyrody, jaką jest Park Krajobrazowy.
Kwestia położenia przedmiotowych działek w granicach Parku Krajobrazowego zostanie szczegółowo zbadana w toku postępowania przed organem pierwszej instancji i organ ten będzie mógł zweryfikować stanowisko organu odwoławczego, skarżącej zaś przysługiwać będą wszelkie środki dowodzenia, że przedmiotowe nieruchomości leżą poza granicami Parku Krajobrazowego. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie przesądza o sposobie załatwienia sprawy przez organ I instancji, a treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie ma wpływu zarówno na zakres, jak i na prawa strony w ponownym rozpoznaniu sprawy. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm. – tekst jednolity) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Chybione zatem są twierdzenia skarżącej odnośnie braku możliwości ustanawiania ograniczeń i zakazów w związku z koniecznością ochrony środowiska, przyrody, czy krajobrazu.
Reasumując zatem, mając na uwadze słuszne stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do dokonania ustaleń w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji skarżącej w oparciu o przepisy uchwały Rady Miasta nr [...] z 26 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. w G. – P. B. wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej.
Mając zaś na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skarżącej nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie Sąd, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.