II SA/Gd 419/19

II SA/Gd 419/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1580/20 - Wyrok NSA z 2023-04-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48 ust. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. J. i D. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
M. J. i D. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2019 r. (dalej jako "Kolegium"), którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza (dalej jako "Burmistrz") z dnia 30 stycznia 2019 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W toku postępowania dotyczącego legalności robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [..] i [..] przy ul. Ż. w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 czerwca 2018 r. nałożył na skarżących obowiązek uzyskania zaświadczenia burmistrza o zgodności z ustaleniami miejscowego planu budowy na ww. działkach obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję domu letniskowego, o wymiarach 9,6 m x 6,41 m.
Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2019 r. skarżący ponownie wystąpili o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu dla inwestycji budynku usługowego z zakresu obsługi, rekreacji, ruchu turystycznego, wypoczynku, usytuowanego na działkach nr [..] i [..] przy ul. Ż. w K.
Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia wskazując, że planowana inwestycja jest sprzeczna z § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a uchwały Rady Miasta Nr XXXV/328/18 z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego [..] (Dz. Urz. Woj. z dnia 13 marca 2018 r., poz. 909).
Na skutek rozpoznania zażalenia Kolegium postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy planują budowę budynku o konstrukcji drewnianej i pełniącego funkcję domku letniskowego o wymiarach 9,6 m x 6,41 m i powierzchni zabudowy 61,44 m2. Zgodnie zaś z § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a planu miejscowego, zabudowy sezonowej powierzchnia pojedynczego obiektu może posiadać nie więcej niż 50 m2. Jednocześnie nie znajduje zastosowania cześć druga tego zapisu mówiąca o dopuszczeniu dodatkowej powierzchni 50 m2 dla tzw. części jadalnej funkcji gastronomicznej, albowiem przedmiotowy obiekt jest budynkiem letniskowym mieszkalnym, a nie gastronomicznym. Tym samym nie został spełniony warunek uchwały w zakresie powierzchni projektowanego budynku, co uprawniało Burmistrza do odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z planem.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia związanych z błędną kwalifikacją obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego Kolegium wskazało, że legalna definicja zabudowy sezonowej została zawarta w § 3 ust. 1 pkt 13 planu miejscowego i brak jest podstaw do odwoływania się do definicji tymczasowych obiektów budowlanych zawartej w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie zaś z tym zapisem uchwały jako zabudowę sezonową należy rozumieć tymczasowe obiekty budowlane związane z obsługą rekreacji, turystyki i wypoczynku lokalizowane w poszczególnych terenach, w szczególności dostępne bezpośrednio z terenów komunikacyjnych, przy czym wyróżnia się: a) małe obiekty sezonowe, w szczególności o funkcji handlowej o wielkości powierzchni zabudowy do 25 m2 i wysokości do 3,5 m, b) pozostałe obiekty sezonowe, w szczególności o funkcji handlowej i gastronomicznej o wielkości powierzchni zabudowy do 50 m2, dopuszcza się dodatkowe 50 m2 dla tzw. części jadalnianej funkcji gastronomicznej. W świetle tego, mając na uwadze zdjęcie budynku znajdujące się na internetowej mapie okolicy, organ stwierdził, że obiekt ma charakter letniskowy, a tym samym należy uznać go za pozostały obiekt sezonowy w rozumieniu uchwały. Co więcej, z ww. zdjęcia wynika, że budynek nie jest trwale powiązany z gruntem, albowiem pomiędzy ścianami budynku a terenem widać kratki z niewielkich drewnianych deseczek.
Ponadto w ocenie organu prawidłowe są ustalenia Burmistrza, że przedmiotowy budynek posadowiony jest w odległości bliższej niż 6 m od ulicy Ż., a tym samym wykracza poza wyznaczoną na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do planu miejscowego, nieprzekraczalną linię zabudowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucono naruszenie:
1. art. 217 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., w związku z § 40 ust. 4 pkt 7 planu miejscowego poprzez uznanie braku podstaw do wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowego budynku z planem, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to poprzez niezastosowanie § 40 ust. 3 pkt 6 planu, podczas gdy zgodnie z planem miejscowym dla przedmiotowej nieruchomości, która była już zabudowana w dniu uchwalenia planu, w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania, w tym przebudowy, rozbudowy lub remontu istniejących budynków dopuszcza się zachowanie dotychczasowych wskaźników zagospodarowania terenu jako zgodnych planem;
2. art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 13 i § 40 ust. 4 pkt 5 planu miejscowego poprzez nieprawidłowe uznanie, że przedmiotowy budynek należy klasyfikować jako zabudowę sezonową, tj. tymczasowy obiekt budowlany, który powinien spełniać zasady kształtowania zabudowy i gabaryty dla zabudowy sezonowej, podczas gdy jest to budynek usługowy, z zakresu obsługi rekreacji, ruchu turystycznego i wypoczynku, niebędący zabudową sezonową;
3. art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, co przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy;
4. art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że budynek stanowi tymczasowy obiekt budowlany, jak również nie stanowi nieruchomości zabudowanej w dniu uchwalenia planu, co do której nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, nie stanowi obiektu w zabudowie sezonowej, a przedmiotowa nieruchomość była zabudowana w dniu uchwalenia planu.
W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący wskazali, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w tym samym miejscu od lat osiemdziesiątych, a więc przed dniem uchwaleniem planu miejscowego z 2018 r., jak również został w tym planie uwzględniony, co ujawnia rysunek tego planu. Z tego względu niezasadny jest zarzut, że budynek zlokalizowany jest niezgodnie z ustaloną w planie nieprzekraczalną linią zabudowy.
Dalej skarżący wyjaśnili, że budynek został poddany niezbędnym pracom budowlanym mającym na celu zapewnienie bezpieczeństwa i wymianę znacznie zużytych elementów. W tym zakresie dokonano niezbędnej przebudowy/remontów, a roboty polegały na całkowitym remoncie dachu, usunięciu zbutwiałych desek i innych zużytych elementów, a następnie odtworzeniu stanu poprzedniego obiektu budowlanego przy użyciu nowych materiałów. Zmieniono zatem jedynie parametry użytkowe i techniczne budynku, takie jak zamiana materiałów na niezużyte i lepszej jakości, wymiana pokrycia dachu z papy na blachodachówkę, odtworzenie zdemontowanych ścian z nowych i niezbutwiałych desek, rozbiórka przydomowego tarasu. Nie zmieniono jednak przy tym parametrów charakterystycznych dla kształtu całego budynku takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczna kondygnacji, rodzaj dachu (dwuspadowy). W efekcie tych robót domek letniskowy został przywrócony w kształcie, wymiarach i powierzchni jak przed przebudową/remontem, a przede wszystkim znajduje się w tym samym miejscu, w którym znajdował się nieprzerwanie od lat osiemdziesiątych i w chwili uchwalenia planu. Główną cechą odróżniającą jest użycie nowych materiałów, co zdecydowanie nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło to zmiany dotychczasowych wskaźników zagospodarowania, skutkującej niezgodnością przebudowy budynku z miejscowym planem. W konsekwencji, w niniejszej sprawie doszło do opisanej w § 40 ust. 3 pkt 6 planu zmiany zagospodarowania terenu, a zatem kontynuacja zlokalizowania budynku poza nieprzekraczalną linią zabudowy, winna zostać uznana za zgodną z planem.
Skarżący zakwestionowali też kwalifikację budynku jako zabudowy sezonowej, na skutek uznania, że jest to tymczasowy obiekt budowlany. Plan miejscowy jednak nie zawiera definicji tymczasowego obiektu budowlanego, zatem należy posłużyć się definicją określoną w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Dodatkowo, stosując definicję słownikową, należy uznać, że tymczasowy obiekt oznacza "mający trwać krótko, do czasu przewidywanej zmiany". W świetle tego budynek określony we wniosku nie może zostać uznany za tymczasowy obiekt budowlany, gdyż przeznaczony jest do używania na czas co najmniej jego trwałości technicznej, a nie okresie krótszym. Jest to budynek, który swoje funkcje tj. realizacja usług turystycznych i wypoczynkowych, ma spełniać przez możliwie jak najdłuższy okres, wykluczając możliwość jego przenoszenia w inne miejsce czy rozbiórki. Sama konstrukcja budynku jest ponadto na tyle trwała i solidna, że niezasadne byłoby traktowanie go jako obiektu tymczasowego w rozumieniu planu miejscowego. Jest to zatem zabudowa trwała, całoroczna, usługowa z zakresu obsługi rekreacji i ruchu turystycznego i wypoczynku. To zaś oznacza, że nie sposób do niej stosować, jak uczynił to organ, zapisu § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a planu.
W ocenie skarżących przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne nie spełnia wymogów prawa określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 k.p.a., albowiem nie przeprowadzono niezbędnych czynności wyjaśniających niezbędnych dla ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. zbadania okoliczności zabudowania działki w dniu uchwalania planu. W szczególności organ opierając się wyłącznie na zdjęciu z internetowego portalu gogle maps uznał, że przedmiotowy domek letniskowy jest tymczasowym obiektem budowlanym, czym znacznie ograniczył postępowanie wyjaśniające.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167)) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
W kontrolowanej sprawie organ działał na podstawie przepisów Działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., regulujących kwestię wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej, w szczególności art. 217 ustawy. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W świetle tego należy uznać, że zaświadczenie stanowi dokument urzędowy, zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, który wydawany jest na żądanie podmiotu mającego w tym interes prawny przez organ administracji publicznej. Trzeba przy tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ale jedynie "w koniecznym zakresie". Jest to bowiem postępowanie uproszczone, bez pełnego stosowania wszelkich reguł dotyczących przeprowadzania dowodów, mające na celu wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości związanych z już istniejącymi faktami, czy też stanem prawnym, które mają zostać zaświadczone. Zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to służy więc usunięciu wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, dostępny na stronie http://orzeczenia.gov.pl).
W niniejszej sprawie skarżący domagali się wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym budowy budynku z zakresu obsługi rekreacji i ruchu turystycznego i wypoczynku, zlokalizowanego na terenie działek nr [..] i [..] w k., oznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 41.UT – zabudowa usługowa, w tym lokalizacja m.in. budynków z zakresu obsługi rekreacji i ruchu turystycznego, wypoczynku oraz zabudowy sezonowej. Wniosek umotywowano faktem, że nastąpiła zmiana okoliczności poprzez wprowadzenie do planu zagospodarowania zmian, które nie miały miejsca podczas składania poprzednich wniosków.
Mając to na uwadze sąd dokonał analizy przedstawionych akt, z których wynikało, że przedmiotowy wniosek jest już kolejną próbą uzyskania przez strony zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym. Przy czym z okoliczności sprawy wynika także, że wnioski te związane były z procedurą legalizacyjną prowadzoną trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, toczącą się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych przy istniejącym obiekcie budowlanym pełniącym funkcję domu letniskowego, w wyniku których rozebrano dach, zerwano siding oraz rozebrano zbutwiałą ścianę szkieletową i legary obiektu, a następnie przystąpiono do odtworzenia stanu poprzedniego w tym samym miejscu i kształcie.
W związku z tym wskazać trzeba, że co do zasady przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, regulujące postępowanie w sprawie samowoli budowlanej przewidują dopuszczalność legalizacji, o ile samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, W pierwszej zatem kolejności inwestor, który dopuścił się samowoli, zobowiązany postanowieniem organu, winien przedłożyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka też procedura legalizacyjna, jak wynika z akt niniejszej sprawy, poprzedzała złożenie przez skarżących wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia.
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie w sprawie wniosku skarżących zapadło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego polegającego na zbadaniu stanu zabudowy przedmiotowym budynkiem położonym na działkach nr [..] i [..] oraz ustaleniu treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym podkreślić, że w celu wydania żądanego zaświadczenia organ winien był zbadać wyłącznie zgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co też uczynił.
Niesporne jest, że na terenie obejmującym ww. działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego [..], zatwierdzonych uchwałą Rady Miasta Nr XXXV/328/18 z dnia 25 stycznia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 13 marca 2018 r., poz. 909). W uchwale tej zmieniono dotychczas obowiązujący plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2009 r. Nr XXVIII/203/2009. W konsekwencji działki skarżących zostały objęte postanowieniami karty terenu 41.UT, na którym dopuszczalna jest m.in. lokalizacja budynków usługowych z zakresu obsługi rekreacji i ruchu turystycznego, wypoczynku czy lokalizacja zabudowy sezonowej (§ 40 ust. 1 pkt 2 lit. a i f planu). W ustaleniach szczegółowych karty terenu wskazano natomiast, że dla zabudowy sezonowej powierzchnia pojedynczego obiektu może wynosić nie więcej niż 50 m2, dopuszcza się dodatkowe 50 m2 dla tzw. części jadalnianej funkcji gastronomicznej (§ 40 ust. 4 pkt 5 lit. a planu). Ponadto, dla nieruchomości zabudowanych w dniu uchwalenia planu, w przypadku zmiany zagospodarowania, w tym przebudowy, rozbudowy lub remontu istniejących budynków dopuszcza się zachowanie dotychczasowych wskaźników zagospodarowania terenu, jako zgodnych z planem (§ 40 ust. 3 pkt 6 lit. a planu). W przypadku przebudowy, rozbudowy lub remontu istniejących budynków o gabarytach innych niż określone w ustaleniach planu ustala się: w przypadku rozbudowy budynków dopuszcza się pozostawienie gabarytów budynku i geometrii dachu jak w stanie istniejącym, jednak nie może to powodować zwiększenia dopuszczalnej maksymalnej wysokości budynków ponad parametry określone w niniejszym paragrafie (§ 40 ust. 4 pkt 7 lit. a planu).
Zdaniem organów opisana we wniosku inwestycja, tj. budynek usługowy z zakresu obsługi rekreacji, ruchu turystycznego i wypoczynku, pełniący funkcję domku letniskowego, o powierzchni zabudowy 61,44 m2 narusza ustaloną w planie powierzchnię dla zabudowy sezonowej 50 m2. Ponadto, budynek usytuowany jest poza nieprzekraczalną linią zabudowy ustaloną w analizowanym planie. W ocenie sądu stanowisko organów jest prawidłowe.
Nie mogą w szczególności odnieść skutku podnoszone w skardze argumenty, że wnioskowany obiekt nie stanowi zabudowy sezonowej i dlatego nie ma do niej zastosowania ograniczenie powierzchni zabudowy do 50 m2. Należy bowiem wskazać, że organ wydając zaświadczenie nie ma możliwości w ramach tego postępowania dokonania własnej kwalifikacji budowy, której oceny zgodności ma dokonać w oparciu o zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Kwalifikacja ta zostaje narzucona wnioskiem o wydanie zaświadczenia złożonym przez zainteresowanego. Nie mniej jednak, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowy budynek został błędnie zakwalifikowany przez wnioskodawcę w celu zapewnienia sobie pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie zgodności z planem, organ winien ten fakt uwzględnić.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem we wniosku skarżący zaś wskazali, że dotyczy on "budynku usługowego z zakresu obsługi rekreacji i ruchu turystycznego, wypoczynku", jednakże z całości zebranego materiału dowodowego, w tym poprzednich wniosków i pism składanych w toku poprzednich postępowań, które niewątpliwie dotyczyły tej samej zabudowy wynika, że jest to obiekt z zakresu obsługi rekreacji i ruchu turystycznego, lecz nie usługowy, a wypoczynkowy – domek letniskowy (vide: k. 20, k. 13, k. 12 akt administracyjnych SKO sygn. [..]). Charakter przedmiotowej zabudowy potwierdzają także sami skarżący w skardze posługując się pojęciem domek letniskowy i wskazując jego funkcję, tj. realizacja usług turystycznych i wypoczynkowych. Wprawdzie rekreacja i wypoczynek stanowi element szeroko pojętych usług, lecz w tym wypadku kwalifikację obiektu należy rozpatrywać w kontekście jego konkretnej roli w ramach prowadzonego ośrodka wypoczynkowego, tj. przebywanie w nim ludzi w celu wypoczynku dziennego i nocnego, a nie np. zakupów (usługi handlowe, w tym zakup posiłków – gastronomia).
Ponadto kwalifikacja budynku nie może abstrahować od faktu, że wniosek dotyczy obiektu już istniejącego, który na skutek samowolnie wykonanych robót został rozebrany i odtworzony, a zaświadczenie o zgodności z planem stanowi element toczącej się procedury legalizacyjnej obiektu. W wydanym postanowieniu z dnia 14 czerwca 2016 r., nr [..], PINB określił bowiem, jakiego obiektu dotyczy postępowanie legalizacyjne (domek letniskowy) i nakazał przedłożenie m.in. zaświadczenia uprawnionego organu o zgodności tak zakwalifikowanego obiektu z planem miejscowym. Zgodnie więc z tym postanowieniem inwestorzy winni byli sformułować swój wniosek, czego jednak nie uczynili. W związku z tym zasadne było uznanie przez organ, że wniosek dotyczy budynku wypoczynkowego – domku letniskowego, tak jak to wynikało z ustaleń PINB, a nie usługowego, jak określili to wnioskodawcy, gdyż zmiana kwalifikacji obiektu na etapie wydawania zaświadczenia w toku procedury legalizacyjnej jest niemożliwa. W takim bowiem wypadku zaświadczenie dotyczyłoby innego obiektu, niż ten, który jest przedmiotem legalizacji, co uniemożliwiłoby jej pozytywne zakończenie.
W ocenie sądu, w świetle całego zebranego materiału dowodowego obiekt, którego zgodność z planem była badana w niniejszej sprawie, należy do kategorii pozostałych obiektów sezonowych, tj. związanych z obsługą rekreacji, turystyki i wypoczynku, o funkcji domku letniskowego, a nie obiektu usługowego i okoliczności tej nie zmienia fakt, że uchwałodawca wyróżnił w tym zakresie obiekty o funkcji handlowej i gastronomicznej. Wyliczenie to jest bowiem przykładowe nie jest ono wyczerpujące, natomiast nie budzi wątpliwości, że domki letniskowe stanowią zabudowę związaną obsługą rekreacji, turystyki i wypoczynku. Przyjęcie poglądu skarżących, tj. że obiekt ten nie należy do zabudowy sezonowej, w rzeczywistości oznaczałoby, że jest to zabudowa, która na terenie 41.UT w ogóle nie jest dopuszczona. Przeznaczenie tego terenu zostało bowiem ustalone pod zabudowę usługową, a ponadto dopuszczono lokalizowanie: budynków mieszkalnych jednorodzinnych; budynków usługowych z zakresu: obsługi rekreacji i ruchu turystycznego, handlu, gastronomii, rzemiosła; budynków o funkcji mieszanej mieszkaniowo-usługowej; budynków towarzyszących zabudowie mieszkaniowej i usługowej – gospodarczych i garażowych; obiektów małej architektury i zieleni towarzyszącej; zabudowy sezonowej; urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; dojść i dojazdów oraz miejsc postojowych dla potrzeb własnych (§ 40 ust. 1 pkt 2 lit. a-i planu). Analiza treści tego postanowienia prowadzi do wniosku, że budynek letniskowy najpełniej odpowiada kategorii zabudowy sezonowej (pozostałe obiekty sezonowe) i nie jest zasadne kwalifikowanie go do innej z przewidzianych w planie kategorii, w szczególności, w kontekście wynikającego z akt faktu, iż zabudowa ta stanowi element ośrodka wypoczynkowego, nie sposób uznać jej za zabudowę mieszkaniową, czy też ściśle rozumianą zabudowę usługową.
W związku z tym, zdaniem sądu, trafnie w niniejszej sprawie uznano, że do wnioskowanego obiektu sezonowego, domku letniskowego, zastosowanie mieć będzie zapis planu przewidujący dopuszczalną powierzchnię zabudowy tego typu obiektu do 50 m2. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skarżących, brak jest podstaw do zastosowania zapisu o dopuszczeniu dodatkowych 50 m2 powierzchni zabudowy, gdyż możliwość ta dotyczy wyłącznie tzw. części jadalnej funkcji gastronomicznej, natomiast niniejsza zabudowa nie pełni funkcji gastronomicznej.
Nie mają też racji skarżący twierdząc, że skoro przedmiotowy obiekt istniał przed uchwaleniem planu z 2018 r., to w tym wypadku zastosowanie znajdzie zapis dopuszczający zachowanie dotychczasowych wskaźników zagospodarowania terenu jako zgodnych z planem. Jak już bowiem wyjaśniono, w toku postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowalnego ustalił, że istniejący na działkach obiekt budowlany został rozebrany i odbudowany, a zatem przeprowadzone roboty stanowiły budowę. Plan natomiast dopuszcza zachowanie dotychczasowych parametrów zagospodarowania terenu w wypadku przebudowy, rozbudowy lub remontu istniejących budynków, lecz z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Charakter przeprowadzonych robót, polegających na rozbiórce dachu, zdjęciu sidingu, rozbiórce ściany szkieletowej budynku i legarów, a następnie odtworzeniu stanu poprzedniego budynku wskazuje natomiast, że doszło do jego odbudowy, która mieści się w pojęciu budowy. Z odbudową mamy bowiem do czynienia w sytuacji, w której obiekt budowlany lub jego część podlega rozbiórce w celu odtworzenia następnie jego stanu pierwotnego przy użyciu innych wyrobów budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1658/17, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiej też kwalifikacji dokonał organ nadzoru budowlanego, na co skazuje treść postanowienie z dnia 14 czerwca 2016 r. Zatem paramenty wnioskowanej zabudowy należało oceniać w kontekście § 40 ust. 4 pkt 5 planu, a nie, jak twierdzą skarżący, § 40 ust. 3 pkt 6 aktu prawa miejscowego, co uczyniły orzekające organy.
Należy również zgodzić się, że usytuowanie obiektu narusza ustaloną w planie nieprzekraczalną linię zabudowy i faktu tego nie zmienia podnoszona przez skarżących okoliczność, że obiekt istniał na działce przed uchwaleniem obowiązującej zmiany planu miejscowego i został uwzględniony na rysunku planu. Odnosząc się do powyższego trzeba jeszcze raz podkreślić, że określony we wniosku budynek stanowi odbudowę rozebranego domku letniskowego. To właśnie obiekt istniejący uprzednio na działkach został uwzględniony na rysunku planu, a nie ten, który powstał w wyniku jego rozbiórki i odtworzenia stanu poprzedniego. W takiej sytuacji, tj. budowie nowego obiektu, który podlega legalizacji, zastosowanie znaleźć muszą regulacje uchwalonej zmiany planu, w tym ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy. Tym samym trafne jest stanowisko organu, że lokalizacja przedmiotowego obiektu narusza § 40 ust. 3 pkt 4 planu.
Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że organy procedujące w sprawie przedmiotowego wniosku prawidłowo zbadały zgodność wnioskowanej zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zasadnie stwierdziły, że budowa budynku letniskowego na działkach nr [..] i [..] w K. narusza ustalenia tego planu w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla budynków sezonowych związanych z obsługą rekreacji, turystyki i wypoczynku oraz, że nie mieści się w ustalonych w planie nieprzekraczalnych liniach zabudowy. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 217 § 1 i 2 k.p.a. Oceniając legalność zaskarżonych postanowień sąd uznał także, że organy administracji w takim zakresie, który był niezbędny dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgromadziły pełny materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy aktualny na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia, w następstwie jego wszechstronnej oceny, przez co nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazywanych w skardze, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a..
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, gdyż w toku postępowania w sprawie wydania zaświadczenia organ administracji może wprawdzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ale jedynie "w koniecznym zakresie" i w takim postępowaniu nie mają zastosowania wszystkie reguły dotyczące przeprowadzania dowodów. Organ nie może więc ustalać nowych faktów, a jedynie wyjaśniać wątpliwości co do faktów już istniejących czy istniejącego stanu faktycznego. Tych przesłanek nie spełniają podnoszone przez skarżących okoliczności, które miałyby zostać zbadane w czasie oględzin, tj. charakter zabudowy pod kątem jego trwałego bądź tymczasowego charakteru. Wyjaśnić trzeba, że kwalifikacja objętego wnioskiem obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla ustalenia zgodności zabudowy z planem, albowiem, jak już wyjaśniono, kwalifikacja ta nie może abstrahować od ustaleń dokonanych w postępowaniu legalizacyjnym, w związku z którym skarżący ubiegają się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Skoro organ nadzoru ustalił, że inwestycja dotyczy budynku pełniącego funkcję domku letniskowego i tak też określają tę zabudowę skarżący w składanych w toku postępowania pismach to, w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że tego typu zabudowa związana jest z obsługą rekreacji, turystyki i wypoczynku, a zatem jest zabudową sezonową i nie mają znaczenia kwestie związane z badaniem tymczasowego charakteru tej zabudowy.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.