II SA/Gd 459/25

II SA/Gd 459/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1478
art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2025 r. sygn. akt SKO Gd/1360/24 w przedmiocie przeliczenia opłaty za usunięcie drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 18 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 83 i nast. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.) - dalej: "u.o.p.", zezwolił "B." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Strona", Skarżąca"), na usunięcie wymienionych w decyzji 106 drzew z działki
nr [...] obręb [...], położonej przy ul. K. w G. (pkt 1), ustalił termin ich usunięcia do 31 grudnia 2020 r. (pkt 2), postanowił nie naliczać opłaty za usunięcie
26 drzew oznaczonych stosownymi numerami w inwentaryzacji (pkt 3), naliczył opłatę
w wysokości 142.802 zł za usunięcie 80 drzew oznaczonych stosownymi numerami
w inwentaryzacji, w tym 29.900 zł za usunięcie 5 drzew (pkt 4 lit. a) oraz 112.902 zł za usunięcie 75 drzew (pkt 4 lit. b), zobowiązał Spółkę do wpłaty części opłaty orzeczonej
w pkt 4 lit. b w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 5), odroczył wpłatę części opłaty orzeczonej w pkt 4 lit. a na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w pkt 7, tj. do 31 maja 2026 r. (pkt 6), uzależnił wydanie zgody na usunięcie 5 drzew od wykonania nasadzeń zastępczych w postaci 23 drzew na działce
nr [...] obręb [...] w miejscach wskazanych na projekcie dołączonym przez Spółkę do pisma z 15 kwietnia 2019 r., w terminie nie później niż do 31 maja 2023 r.
(pkt 7), zobowiązał Spółkę do złożenia w Wydziale Ogrodnika Miasta Gdyni pisemnej informacji niezwłocznie po zakończeniu realizacji nasadzeń rekompensujących, nie później niż do 15 czerwca 2023 r., oraz pisemnej informacji o gotowości do odbioru nasadzeń rekompensujących po upływie 3 lat od dnia ich realizacji (pkt 8).
Pismem z 29 czerwca 2021 r. Spółka zawiadomiła organ pierwszej instancji,
że z tym dniem uległa zmianie jej nazwa z dotychczasowej: "B." na "S.".
Pismem z 18 sierpnia 2023 r. Prezydent, na podstawie art. 84 ust. 7 u.o.p., zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przeliczenia,
w sposób proporcjonalny, opłaty wynikającej z decyzji z 18 grudnia 2019 r., naliczonej za usunięcie 5 drzew wymienionych w pkt 4 lit a tej decyzji.
Wnioskiem z 4 września 2023 r. Spółka, na podstawie art. 155 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpiła do Prezydenta o zmianę ostatecznej decyzji tego organu z 18 grudnia 2019 r. w następujący sposób: w pkt 7 decyzji, w zakresie terminu nasadzeń zastępczych, tj. w miejsce terminu: 31 maja 2023 r. ustalić termin: 30 kwietnia 2024 r.,
w konsekwencji: w pkt 6 decyzji zmienić termin zapłaty oznaczonej w pkt 4 lit. b,
tj. w miejsce terminu: 31 maja 2026 r. ustalić termin: 30 kwietnia 2027 r., a w pkt 8 lit. a zmienić termin pisemnej informacji, tj. w miejsce: do 15 czerwca 2023 r. ustalić termin: do 15 maja 2024 r.
Uzasadniając wniosek wskazano, że decyzja Prezydenta z 18 grudnia 2019 r. została wydana w związku z inwestycją objętą następczo decyzją z 1 grudnia 2020 r.
o pozwoleniu na budowę. Wskazano również na długotrwałą procedurę uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę (postanowieniem z 17 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") oddalił zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: "WSA") w Gdańsku z 31 lipca 2021 r. odrzucające skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę) i rychłą konieczność podjęcia robót oraz z uwagi na zasadność i racjonalność dokonania nasadzeń zastępczych po robotach budowlanych,
z uwagi na zmniejszenie ryzyka ich nieprzyjęcia. Odwołując się do treści art. 155 k.p.a. Spółka podniosła, że za wnioskowaną zmianą przemawia zarówno interes strony, jak
i interes społeczny. Podkreślono, że wykonanie nasadzeń po realizacji robót zwiększy szanse ich naturalnego wzrostu, a co za tym idzie - pozytywnie wpłynie na ochronę przyrody i środowisko.
Decyzją z 11 stycznia 2024 r. Prezydent, na podstawie art. 84 ust. 7 i 8 u.o.p., orzekł o przeliczeniu II raty opłaty ustalonej w pkt 4 lit. a decyzji z 18 grudnia 2019 r. naliczonej Spółce za usunięcie 5 drzew z działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. K. w G. i ustaleniu jej w wysokości 29.900 zł.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy (wniosek o zmianę decyzji z 4 września 2023 r.), z uwagi na upływ terminu wykonania nasadzeń wskazany w decyzji z 18 grudnia 2019 r., tj. 31 maja 2023 r., uznał, że Strona skorzystała z uprawnienia przyznanego w ww. decyzji w części dotyczącej wycinki drzew, ale nie zastąpiła ich nowymi nasadzeniami. W związku z tym Prezydent stwierdził, że Spółka nie wywiązała się z obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z pkt 7 decyzji z 18 grudnia 2019 r.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że decyzja zezwalająca na wycięcie drzew wydana pod warunkiem dokonania nasadzeń zastępczych wywołuje skutki tylko przez pewien okres, czas jej obowiązywania jest ograniczony określonym w niej terminem usunięcia drzewa i krzewów, bądź terminem dokonania nowych nasadzeń. Zgodnie zaś z decyzją z 18 grudnia 2019 r. termin na dokonanie nasadzeń upłynął w dniu 31 maja 2023 r. Prezydent wskazał, że w przypadku wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew pod warunkiem ich przesadzenia lub zastąpienia innymi i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty za ich usunięcie, a następnie stwierdzenia niewykonania tego warunku w wyznaczonym w decyzji terminie, musi być podjęte rozstrzygnięcie o pobraniu opłaty. Chodzi zatem o odrębne postępowanie w przedmiocie pobrania opłaty za usunięcie drzew, której termin uiszczenia został odroczony. Zaznaczono, że kwestia przyczyn, dla których wykonanie nasadzeń zastępczych w miejscu uzgodnionym z organem nie zostało zrealizowane, nie ma żadnego znaczenia w świetle art. 84 u.o.p.
W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją
z 7 kwietnia 2025 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83b ust. 1 pkt 9 lit. a, art. 83c ust. 3,
art. 83d ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 84 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 7 u.o.p. wskazując następnie,
że w niniejszej sprawie opłata w wysokości 29.900 zł za usunięcie 5 drzew została odroczona na podstawie 84 ust. 3 u.o.p. w związku z nałożeniem na Spółkę obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych. Ponieważ nasadzenia nie zostały wykonane
w określonym w zezwoleniu terminie organ zobowiązany był zastosować art. 84 ust. 7 u.o.p. i przeliczyć odroczoną opłatę.
Kolegium wskazało, że w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem ostateczne rozstrzygnięcie wniosku o zmianę zezwolenia na wycięcie drzew nie stanowiło w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że wniosek o zmianę zezwolenia na wycięcie drzew jest niezasadny z uwagi na przepis szczególny, tj. art. 84 ust. 7 u.o.p., co zostało szczegółowo omówione w decyzji
z 7 kwietnia 2025 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta z 19 października 2023 r. odmawiającą zmiany decyzji z 18 grudnia 2019 r. w zakresie ustalenia nowego terminu wykonania nasadzeń rekompensujących.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnik będącą adwokatem, zarzuciła jej naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97
§ 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania, pomimo wystąpienia obligatoryjnej przesłanki zawieszenia w postaci zagadnienia wstępnego, tj. podczas gdy toczy się postępowanie mające za przedmiot ustalenie terminu wykonania nasadzeń zastępczych, od którego wyniku uzależniona jest możliwość przeliczania opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 1 u.o.p., której przeliczenie jest przedmiotem postępowania;
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7,
art. 8, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niewydanie decyzji w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny, przejawiające się w niezgodnym z prawdą ustaleniu, że Strona nie dokonała nasadzeń zastępczych oraz nieustaleniu charakteru i prawidłowości ich wykonania zgodnie ze wszystkimi wymogami decyzji w sprawie wycinki, podczas gdy nasadzenia te Skarżąca wykonała i istniały one w dniu wydania decyzji przez Kolegium
i w konsekwencji
naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 87 ust. 3 u.o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta z 11 stycznia 2024 r. niezasadnie przeliczającej opłatę za niewykonanie nasadzeń zastępczych, podczas gdy Strona rzeczone nasadzenia wykonała i utrzymanie w mocy przeliczenia opłaty mimo tego, że miała miejsce przyrodnicza kompensacja, o której mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia
2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647) - dalej: "P.o.ś.";
3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107
§ 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego rozstrzygnięcie wniosku o zmianę zezwolenia na wycięcie drzew nie stanowiło w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego i odwołanie się w tym zakresie do decyzji wydanej w innej sprawie, a zatem niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;
ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt 3:
4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 7 u.o.p. w zw.
z art. 7a k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji przeliczającej opłatę za niewykonanie nasadzeń zastępczych, w oparciu o uznanie, że przepis art. 84 ust. 7 u.o.p., jako przepis szczególny względem przepisów k.p.a., sprzeciwia się zmianie zezwolenia na wycięcie drzew uzależnionego od wykonania nasadzeń zastępczych po upływie terminu przewidzianego na wykonanie tych nasadzeń i w konsekwencji pomimo ustalonych przez organ rozbieżnych poglądów orzecznictwa w tej materii rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na niekorzyść Skarżącej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wydane w sprawie decyzje naruszają art. 97
§ 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w sprawie zaistniała obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania w postaci zagadnienia wstępnego. W tym zakresie wskazano, że niniejsza sprawa dotyczy ustalenia wysokości opłaty, której obowiązek zapłaty powstaje dla Strony, dopiero jeżeli nie wykona nasadzeń zastępczych w terminie wyznaczonym w decyzji wycinkowej, a zatem obowiązek ten jest de facto uzależniony od upływu tego terminu. Podobnie samego przeliczenia organ administracji dokonuje dopiero w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu. Przesądza o tym brzmienie art. 84 ust. 7 u.o.p. Tym samym, od wyniku postępowania mającego za przedmiot ustalenie terminu wykonania nasadzeń zastępczych jest uzależniona możliwość przeliczania opłaty, o której mowa
w art. 84 ust. 1 u.o.p.
W dalszej kolejności podniesiono, że w piśmie z 8 lipca 2024 r. (stanowiącym uzupełnienie odwołania od decyzji Prezydenta z 19 października 2023 r. w sprawie odmowy zmiany decyzji w sprawie wycinki) Skarżąca wskazała, że dokonała nasadzeń zastępczych wymaganych przez decyzję w sprawie wycinki. Poinformowała ponadto,
że ich odbiór został zaplanowany przez Wydział Ogrodnika Miasta Gdyni do 12 sierpnia 2024 r. Zatem o dokonaniu nasadzeń organy wiedziały nie tylko od Skarżącej, ale również miały o tym wiedzę z urzędu. Spółka przyznała, że nasadzenia zostały dokonane nieterminowo, ale w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami decyzji w sprawie wycinki
i doprowadziły do kompensacji przyrodniczej.
Zdaniem strony skarżącej utrzymanie w mocy decyzji w sprawie przeliczenia stawia znak równości pomiędzy dokonaniem nasadzeń po terminie i niedokonaniu ich w ogóle.
W ocenie Skarżącej wobec założenia racjonalności działania ustawodawcy trudno przyjąć, aby taki sam skutek w postaci obowiązku przeliczenia opłaty wiązać z całkowitym brakiem nasadzeń zastępczych oraz z dokonaniem tych nasadzeń po terminie, ale zgodnie
z pozostałymi wymogami decyzji w sprawie wycinki, w sposób prowadzący ostatecznie do kompensacji przyrodniczej, o której mowa w art. 3 pkt 8 P.o.ś. Skarżąca podniosła,
że Kolegium jako organ dokonujący ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy powinno brać pod uwagę stan faktyczny istniejący na dzień wydania własnej decyzji
i w pierwszej kolejności powinno ustalić zakres i cechy nasadzeń zastępczych pod kątem ich zgodności ze wszystkimi wymogami decyzji w sprawie wycinki oraz ocenić, czy został osiągnięty cel tych nasadzeń w postaci kompensacji przyrodniczej, a nie bezrefleksyjnie poprzestać na kwestii niedochowania terminu, tym bardziej, gdy równolegle toczy się postępowanie o jego wydłużenie.
Strona skarżąca nie zgodziła się z poglądem prezentowanym w decyzji Kolegium dotyczącym odmowy zmiany decyzji w sprawie wycinki, jakoby art. 84 ust. 7 u.o.p. był przepisem szczególnym do art. 155 k.p.a. W tym zakresie wskazano, że art. 84 ust. 7 u.o.p. nie stanowi o przesłankach zmiany decyzji w przedmiocie wycinki, jak np.
w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a Prawa budowlanego). Zdaniem strony skarżącej nie sposób również wnioskować, aby sama treść art. 84 ust. 7 u.o.p. sprzeciwiała się możliwości zmiany terminu nasadzeń zastępczych. Co więcej,
art. 155 k.p.a. wskazuje, że decyzja ostateczna może być zmieniona w każdym czasie; kluczowe jest, aby ta decyzja była ostateczna i nie wygasła.
Strona skarżąca wskazała, że w przypadku decyzji wycinkowej jest inaczej niż
np. w przypadku wniosku o zmianę decyzji w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego w zakresie terminu jego ważności złożonego po jego pierwotnym terminie. W takim bowiem wypadku pozwolenie konserwatorskie wygasa i nie ma przedmiotu wnioskowanej zmiany. Ponadto ww. decyzja wyraźnie dotyczy wyłącznie uprawnienia. W ocenie strony skarżącej z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej decyzji
w sprawie wycinki, która zawiera w sobie elementy uprawnienia, ale i obowiązków, których dotyczy wniosek o zmianę decyzji w sprawie wycinki. Z jednej strony bowiem decyzją
w sprawie wycinki zezwolono na wycinkę (i to uprawnienie zrealizowano i wygasło),
z drugiej zaś strony zobowiązano (nałożono obowiązek) do dokonania nasadzeń zastępczych, a w przypadku ich braku do uiszczenia opłaty z tytułu wycinki, przy czym opłata ta została odroczona do 31 maja 2026 r.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 kwietnia 2025 r. utrzymująca
w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 11 stycznia 2024 r. orzekającą o przeliczeniu II raty opłaty ustalonej w pkt 4 lit. a decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 18 grudnia 2019 r. naliczonej Spółce za usunięcie 5 drzew z działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. K. w G. i ustaleniu jej w wysokości 29.900 zł.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.), która
w art. 83 ust. 1 stanowi, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości,
z uwzględnieniem wyjątków określonych w art. 83f ust. 1 tej ustawy, może nastąpić jedynie na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy organ. Zgodnie przy tym z art. 83c
ust. 3 u.o.p. wydanie tego zezwolenia może być uzależnione od dokonania określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzeń. W tym przypadku zezwolenie na usunięcie drzew ma charakter warunkowy, a warunkiem, który musi być spełniony, jest dokonanie nasadzeń zastępczych lub przesadzeń. W tej sytuacji uiszczenie opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, o której mowa w art. 84 ust. 1 u.o.p., zostaje uzależnione od dokonania nasadzeń zastępczych lub przesadzeń.
W przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo: 1) miejsce nasadzeń; 2) liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów; 3) minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów; 4) gatunek lub odmianę drzew lub krzewów; 5) termin wykonania nasadzeń; 6) termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń (art. 83d ust. 2 u.o.p.).
Ponadto, stosownie do treści art. 84 u.o.p., zezwolenie takie określa również wysokość opłaty, jaką posiadacz nieruchomości (podmiot, któremu wydano zezwolenie) zobowiązany jest podnieść za usunięcie drzew lub krzewów (ust. 1). W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzew lub krzew oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia tej opłaty na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych (ust. 3). Jeżeli w terminie 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu (ust. 4). Jeżeli w terminie tym, przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności (ust. 4). Co przy tym szczególnie istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy - art. 84 ust. 7 u.o.p. przewiduje, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana
w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że konsekwencją odroczenia terminu płatności opłaty za usunięcie drzew lub krzewów jest konieczność powrotu do sprawy opłaty za usunięcie, w celu ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany zgodnie
z wydanym zezwoleniem, a jeśli tak, to czy posadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że decyzją z 18 grudnia 2019 r. Prezydent zezwolił Skarżącej na usunięcie, w terminie do 31 grudnia 2020 r., 106 drzew rosnących na terenie działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. K. w G., jednocześnie zobowiązując Spółkę do wykonania nasadzeń zastępczych na warunkach wskazanych w pkt 7 decyzji (jako miejsce nasadzeń wskazano działkę nr [...] obręb [...], w miejscach wskazanych na projekcie dołączonym przez Skarżącą do pisma z 15 kwietnia 2019 r., natomiast termin: nie później niż do 31 maja 2023 r.). W decyzji tej Prezydent naliczył ponadto opłatę za usunięcie przedmiotowych drzew w wysokości 142.802 zł, wskazując, że część tej opłaty w kwocie 29.900 zł podlega odroczeniu na okres 3 lat od dnia upływu terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych, tj. do dnia 31 maja 2026 r.
W sprawie nie jest sporne, że Skarżąca wskazała miejsce dokonania przyszłych nasadzeń, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 7 decyzji oraz nie wniosła od niej odwołania, w konsekwencji czego decyzja ta stała się ostateczna.
Co prawda wnioskiem z 4 września 2023 r. Spółka, na podstawie art. 155 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), wystąpiła o zmianę ww. decyzji m.in. w zakresie terminu nasadzeń zastępczych, jednakże decyzją z 19 października 2023 r. Prezydent odmówił dokonania tej zmiany argumentując, że nie jest ona dopuszczalna w przypadku wniesienia podania po upływie terminu wykonania zobowiązania określonego w tej decyzji. Decyzja Prezydenta
z 19 października 2023 r. została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z 7 kwietnia 2025 r., zaś skarga na tę decyzję została oddalona przez WSA w Gdańsku wyrokiem
z 26 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 458/25.
W sprawie bezsporne jest także, że Skarżąca nie wywiązała się z obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych w terminie, albowiem dopiero 8 lipca 2024 r., a więc ponad rok po upływie terminu, poinformowała Kolegium, że dokonała nasadzeń, zaś ich odbiór przez Wydział Ogrodnika Miasta Gdyni jest zaplanowany do 12 sierpnia 2024 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd jako prawidłowe ocenia postępowanie organu pierwszej instancji, który po wszczęciu postępowania w sprawie przeliczenia opłaty wynikającej z decyzji z 18 grudnia 2019 r. wydał w dniu 11 stycznia 2024 r. decyzję na podstawie art. 84 ust. 7 i 8 u.o.p.
Odnosząc się w tym miejscu do powołanego w skardze wyroku WSA w Łodzi
z 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 66/21, w którym wskazano m.in. na konieczność badania, o ile drzewa zostały przesunięte względem pierwotnej lokalizacji i czy został spełniony cel kompensacji przyrodniczej, należy zauważyć, że wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5875/21 (powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA, uchylając zaskarżony wyrok i oddalając skargę, ocenił, że w sprawie nie zachodziła konieczność uzupełniania materiału dowodowego, albowiem organy dokonały oceny miejsc nasadzenia drzew i uznały, że drzewa nie zostały nasadzone zgodnie z treścią zezwolenia. NSA zaakcentował również, że podmiot - spółka profesjonalnie zajmująca się budownictwem mieszkaniowym, w razie trudności obiektywnych uniemożliwiających dokonanie nasadzeń we wskazanych miejscach przed upływem terminu do wykonania nasadzeń, może zawsze wystąpić o skorygowanie miejsc nasadzeń występując do właściwego organu.
W powołanym wyżej wyroku NSA wskazał, że WSA w Łodzi dokonując wykładni
art. 84 ust. 7 u.o.p. pominął fakt, iż decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew
i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki, na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty lub dokonanie nowych nasadzeń mających zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Zdaniem NSA wykładnia art. 84 ust. 7 u.o.p. dokonana przez WSA w Łodzi była sprzeczna z zasadą ogólną wyrażoną w art. 84 ust. 1 i 2 tej ustawy. Stosowanie opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p., wywodzi się bowiem z założenia, że w działalności ochronnej muszą być uwzględniane także ekonomiczne aspekty korzystania ze środowiska, w tym przyrody, wprowadzania w nim zmian, dokonywania degradacji, podejmowania działań ochronnych oraz restytucyjnych. Bodźcowe oddziaływanie opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p., powinno być także wykorzystywane poprzez stosowanie jej jako sankcji z tytułu niewykonywania lub nieprawidłowego wykonywania obowiązków związanych z ochroną przyrody, obowiązków wynikających z ustawy, ale często kształtowanych przez decyzje administracyjne.
Zaprezentowane powyżej stanowisko kontynuowane jest także w nowszym orzecznictwie. Przykładowo, w wyroku z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3051/21 NSA podkreślił, że w sprawie nie budziło wątpliwości i w istocie nie było kwestionowane,
że część nasadzeń następczych została wykonana niezgodnie z zezwoleniem. W tej sytuacji organ jest pozbawiony tzw. luzu decyzyjnego i nie może oceniać, czy odstępstwo w zakresie wykonania nasadzeń zastępczych ma charakter marginalny i czy nasadzenia nadal stanowią prawidłową formę kompensacji przyrodniczej. Oznacza to, że tym bardziej strona nie może w granicach własnego uznania dokonywać modyfikacji zezwolenia na usunięcie drzew i dokonywać nasadzeń następczych w inny sposób niż przewiduje to zezwolenie, bez wcześniejszego uzyskania zmiany decyzji (zezwolenia) w tym zakresie. Organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, prawidłowo zatem przyjęły, że nasadzenia dokonane przez skarżącą spółkę są oczywiście cenne przyrodniczo, ale nie wpływa to na ocenę, że warunki zezwolenia na usunięcie drzew nie zostały całkowicie spełnione.
Również w wyroku z 7 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 630/23 NSA wskazał,
że skoro obowiązek nałożony decyzją zezwalającą na usunięcie drzew i zobowiązującą do posadzenia nasadzeń zastępczych nie był modyfikowany, w szczególności w zakresie terminu dokonania nasadzeń zastępczych, to organ pozbawiony jest w tej sytuacji tzw. luzu decyzyjnego i nie może oceniać, czy odstępstwo w zakresie wykonania nasadzeń zastępczych ma charakter marginalny i czy nasadzenia nadal stanowią prawidłową formę kompensacji przyrodniczej. Oznacza to, że tym bardziej strona nie może w granicach własnego uznania dokonywać modyfikacji zezwolenia na usunięcie drzew i dokonywać nasadzeń następczych w inny sposób lub w innym terminie niż przewiduje to zezwolenie, bez wcześniejszego uzyskania zmiany decyzji (zezwolenia) w tym zakresie.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza,
że w sprawie doszło do odstępstwa od nałożonego w zezwoleniu na usunięcie drzew obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych, a w konsekwencji, że po stronie organu pierwszej instancji zaktualizował się obowiązek przeliczenia odroczonej opłaty za wycięcie drzew. Przemawia za tym wprost treść art. 84 ust. 7 u.o.p. Przepis ten mówi
o niezgodności wykonania nasadzeń z zezwoleniem, nie różnicuje więc on odstępstw od warunków określonych w zezwoleniu w zależności od stopnia naruszenia. Chodzi tu zatem o każdego rodzaju niezgodność - co do terminu, miejsca dokonania nasadzeń, gatunków drzew, ich ilości czy wreszcie parametrów, takich jak wiek czy obwód pnia drzewa. Wskazanie tego typu danych w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew jest dążeniem do zapewnienia jej wykonalności i pozwala usunąć wątpliwości przy ocenie realizacji decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja wydawana w oparciu o art. 84 ust. 7 u.o.p. ma charakter związany, gdyż organ bada jedynie wykonanie nasadzeń zgodnie
z zezwoleniem, w każdym aspekcie wskazanym w tym zezwoleniu (zob. wyroki: WSA
w Gliwicach z 17 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1597/24 i WSA w Poznaniu z 31 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Po 175/25).
Należy zauważyć, że art. 84 ust. 7 u.o.p. wyraźnie odnosi wykonanie nasadzeń zastępczych do treści decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, nie pozostawiając jej adresatom pola do interpretacji sposobu ich wykonania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 790/20). Jedynie zatem wykonanie nasadzeń zastępczych zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu może być podstawą do skorzystania z dobrodziejstwa w postaci braku obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów naliczonej w zezwoleniu.
W konsekwencji, z "niewykonaniem nasadzeń zastępczych" w rozumieniu art. 84 ust. 7 u.o.p. mamy do czynienia nie tylko w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych w ogóle, lecz również w sytuacji naruszenia w tym zakresie warunków zezwolenia. Sytuacja niewykonania nasadzeń zastępczych wystąpi więc również
w przypadku, gdy wprawdzie nasadzeń zastępczych dokonano, lecz w innym miejscu, niż określono w zezwoleniu, bądź też dokonano ich po upływie terminu wyznaczonego
w zezwoleniu (zob. wyrok WSA w Lublinie z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 48/25).
Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie przez organy postępowania pomimo zaistnienia w sprawie zagadnienia wstępnego, jakim - w ocenie strony skarżącej - jest postępowanie w przedmiocie zmiany terminu wykonania nasadzeń zastępczych.
W judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne, zwane też kwestią wstępną lub prejudycjalną, dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie osądzone (zob. wyrok NSA
z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1756/18). Inaczej nieco określić można zagadnienie wstępne, że jest to sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (zob. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r. sygn. akt I SA/Lu 1199/96).
Z kolei w piśmiennictwie wskazuje się, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (zob. G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego
w kodeksie postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2002, nr 7, s. 64).
Jeśli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, którego ocena, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, s. 438). Nie chodzi przy tym o jakikolwiek związek pomiędzy określoną kwestią, istotną prawnie
z punktu widzenia rozpoznania sprawy, ale o istnienie związku przyczynowego pomiędzy kwestią podniesioną jako zagadnienie wstępne a rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 1983 r. sygn. akt I SA 481/03, ONSA 1983/2/65). Organ jest obowiązany ten związek ustalić, a gdy on nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W piśmiennictwie podkreśla się również, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć taką kwestię o charakterze otwartym, tj. jeszcze nie przesądzoną, której treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, Nr 38, s. 91 i 92).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - nie wystąpiła w niej przesłanka do zawieszenia postępowania dotyczącego przeliczenia opłaty za usunięcie drzew.
W niniejszej sprawie przed Prezydentem toczyły się równolegle dwa postępowania administracyjne: w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew (art. 155 k.p.a. w zw. z art. 84 u.o.p.) oraz w przedmiocie przeliczenia opłaty za usunięcie drzew (art. 84 ust. 7 u.o.p.). Pierwsze postępowanie zakończyło się wydaniem przez Prezydenta decyzji z 19 października 2023 r. o odmowie zmiany decyzji z 18 grudnia
2019 r. w zakresie ustalenia nowego terminu wykonania nasadzeń rekompensacyjnych, drugie - wydaniem przez Prezydenta decyzji z 11 stycznia 2024 r. o przeliczeniu opłaty za usunięcie drzew. W wyniku odwołań wniesionych przez Spółkę od tych decyzji Kolegium decyzjami z 7 kwietnia 2025 r. utrzymało je w mocy.
W ocenie Sądu już z literalnego brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika,
że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nie wchodziło w rachubę, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez "inny organ".
Podsumowując należy wskazać, że w świetle okoliczności sprawy zmaterializował się skutek prawny z art. 84 ust. 7 u.o.p. w postaci obowiązku przeliczenia przez organ opłaty. Nie ma przy tym znaczenia, że Skarżąca dokonała nasadzeń zastępczych
w terminie późniejszym, skoro przewidziany w art. 84 ust. 7 u.o.p. obowiązek organu aktualizuje się w przypadku "niewykonania nasadzeń zastępczych lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem". Chodzi tu więc nie tylko o przypadki niedokonania nasadzeń
w ogóle, ale też o inne sytuacje naruszenia w tym zakresie warunków zezwolenia. Jak już wyżej wskazano, może to dotyczyć ilości nasadzonych drzew, ich gatunku, parametrów wielkościowych, czy miejsca nasadzeń. Bezskuteczny upływ terminu wykonania nasadzeń zastępczych rodzi skutek materialnoprawny z art. 84 ust. 7 u.o.p., a więc konieczność przeliczenia opłaty (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z 4 marca 2021 r. sygn. akt
II SA/Wr 552/20, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA
z 28 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 5165/21).
W postępowaniu o nałożenie opłaty za niedokonanie nasadzeń zastępczych organ jest zobowiązany ustalić fakt dokonania nasadzeń zastępczych w terminie. Badanie zaś przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, co do zasady irrelewantnych
z punktu widzenia zastosowania art. 84 ust. 7 u.o.p., jest możliwe tylko wówczas, gdy drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie 3 lat od nasadzenia, a nie
w przypadku, gdy drzew nie posadzono w terminie (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 630/23).
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 3 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]