II SA/GD 458/25

II SA/Gd 458/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2025 r. sygn. akt SKO Gd/6389/23 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 18 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 83 i nast. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.) - dalej: "u.o.p.", zezwolił "B." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Strona", Skarżąca"), na usunięcie wymienionych w decyzji 106 drzew z działki
nr [...] obręb [...], położonej przy ul. K. w G. (pkt 1), ustalił termin ich usunięcia do 31 grudnia 2020 r. (pkt 2), postanowił nie naliczać opłaty za usunięcie
26 drzew oznaczonych stosownymi numerami w inwentaryzacji (pkt 3), naliczył opłatę
w wysokości 142.802 zł za usunięcie 80 drzew oznaczonych stosownymi numerami
w inwentaryzacji, w tym 29.900 zł za usunięcie 5 drzew (pkt 4 lit. a) oraz 112.902 zł za usunięcie 75 drzew (pkt 4 lit. b), zobowiązał Spółkę do wpłaty części opłaty orzeczonej
w pkt 4 lit. b w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 5), odroczył wpłatę części opłaty orzeczonej w pkt 4 lit. a na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w pkt 7, tj. do 31 maja 2026 r. (pkt 6), uzależnił wydanie zgody na usunięcie 5 drzew od wykonania nasadzeń zastępczych w postaci 23 drzew na działce
nr [...] obręb [...] w miejscach wskazanych na projekcie dołączonym przez Spółkę do pisma z 15 kwietnia 2019 r., w terminie nie później niż do 31 maja 2023 r.
(pkt 7), zobowiązał Spółkę do złożenia w Wydziale Ogrodnika Miasta Gdyni pisemnej informacji niezwłocznie po zakończeniu realizacji nasadzeń rekompensujących, nie później niż do 15 czerwca 2023 r., oraz pisemnej informacji o gotowości do odbioru nasadzeń rekompensujących po upływie 3 lat od dnia ich realizacji (pkt 8).
Pismem z 29 czerwca 2021 r. Spółka zawiadomiła organ pierwszej instancji,
że z tym dniem uległa zmianie jej nazwa z dotychczasowej: "B." na "S.".
Pismem z 18 sierpnia 2023 r. Prezydent, na podstawie art. 84 ust. 7 u.o.p., wezwał Spółkę, w związku z pkt 4 lit a, pkt 6, pkt 7 i pkt 8 decyzji z 18 grudnia 2019 r., do przedłożenia mapy ilustrującej lokalizację nasadzeń oraz dokumentację fotograficzną.
Wnioskiem z 4 września 2023 r. Spółka, na podstawie art. 155 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpiła do Prezydenta o zmianę ostatecznej decyzji tego organu z 18 grudnia 2019 r. w następujący sposób: w pkt 7 decyzji, w zakresie terminu nasadzeń zastępczych, tj. w miejsce terminu: 31 maja 2023 r. ustalić termin: 30 kwietnia 2024 r.,
w konsekwencji: w pkt 6 decyzji zmienić termin zapłaty oznaczonej w pkt 4 lit. b,
tj. w miejsce terminu: 31 maja 2026 r. ustalić termin: 30 kwietnia 2027 r., a w pkt 8 lit. a zmienić termin pisemnej informacji, tj. w miejsce: do 15 czerwca 2023 r. ustalić termin: do 15 maja 2024 r.
Uzasadniając wniosek wskazano, że decyzja Prezydenta z 18 grudnia 2019 r. została wydana w związku z inwestycją objętą następczo decyzją z 1 grudnia 2020 r.
o pozwoleniu na budowę. Wskazano również na długotrwałą procedurę uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę (postanowieniem z 17 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") oddalił zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: "WSA") w Gdańsku z 31 lipca 2021 r. odrzucające skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę) i rychłą konieczność podjęcia robót oraz z uwagi na zasadność i racjonalność dokonania nasadzeń zastępczych po robotach budowlanych,
z uwagi na zmniejszenie ryzyka ich nieprzyjęcia. Odwołując się do treści art. 155 k.p.a. Spółka podniosła, że za wnioskowaną zmianą przemawia zarówno interes strony, jak
i interes społeczny. Podkreślono, że wykonanie nasadzeń po realizacji robót zwiększy szanse ich naturalnego wzrostu, a co za tym idzie - pozytywnie wpłynie na ochronę przyrody i środowisko.
Decyzją z 19 października 2023 r. Prezydent odmówił zmiany decyzji z 18 grudnia 2019 r. w zakresie ustalenia nowego terminu wykonania nasadzeń rekompensacyjnych.
Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że z uwagi na wniesienie podania po upływie terminu wykonania zobowiązania określonego w decyzji nie jest dopuszczalna jej zmiana, bowiem decyzja zezwalająca na wycięcie drzew wydana pod warunkiem dokonania nasadzeń zastępczych wywołuje skutki tylko przez pewien czas, ograniczony określonym w niej terminem usunięcia drzew i krzewów, bądź terminem dokonania nowych nasadzeń. Prezydent przyznał, że decyzja taka może być zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a., ale tylko przed upływem wyznaczonego w niej terminu. W niniejszej sprawie termin określony w pkt 7 decyzji z 18 grudnia 2019 r. w zakresie terminu wykonania nasadzeń rekompensujących upłynął 31 maja 2023 r. Zwrócono uwagę, że Strona zrealizowała uprawnienia do usunięcia drzew określonych w zezwoleniu, ale nie zrealizowała warunku zastąpienia ich innymi nasadzeniami w wyznaczonym terminie.
W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją
z 7 kwietnia 2025 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy po upływie terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych możliwa jest zmiana, w trybie art. 155 k.p.a., zezwolenia na usunięcie drzew poprzez m.in. zmianę terminu wykonania nasadzeń. Rozstrzygając tę kwestię Kolegium zwróciło uwagę na przepisy u.o.p. regulujące postępowanie organu, który udzielił zezwolenia na wycięcie drzew pod warunkiem wykonania nasadzeń zastępczych. Wskazano, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem (art. 84 ust. 7 u.o.p.). Zdaniem organu odwoławczego przywołany przepis - jako przepis szczególny względem przepisów k.p.a., sprzeciwia się zmianie zezwolenia na wycięcie drzew uzależnionego od wykonania nasadzeń zastępczych, po upływie terminu przewidzianego na wykonanie tych nasadzeń. Jeżeli zatem strona nie wykonała nasadzeń zastępczych w ustalonym w decyzji terminie, organ jest zobowiązany zastosować art. 84 ust. 7 u.o.p. i nie może w takim wypadku zmienić w trybie art. 155 k.p.a. zezwolenia na wycięcie drzew poprzez ustalenie nowego terminu wykonania nasadzeń zastępczych.
Kolegium podniosło, że gdyby Strona zwróciła się o zmianę zezwolenia na wycięcie drzew poprzez ustalenie nowego terminu wykonania nasadzeń przed upływem terminu wykonania nasadzeń ustalonego w zezwoleniu, zmiana zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. byłaby dopuszczalna. Jeżeli natomiast ustalony w zezwoleniu termin nasadzeń upłynął, zmiana zezwolenia poprzez ustalenie nowego terminu jest niemożliwa, ponieważ organ administracji jest w tym wypadku związany przepisem art. 84 ust. 7 u.o.p. i nie może odstąpić od jego zastosowania.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwa, o ile zostaną spełnione wszystkie wskazane w tym przepisie przesłanki. Nie jest zatem wystarczające, aby decyzja rozstrzygała o prawach strony, aby strona wyrażała zgodę na zmianę i aby zmiana była zgodna z interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Konieczna jest bowiem również dopuszczalność zmiany decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Jeżeli przepisy szczególne sprzeciwiają się zmianie ostatecznej decyzji, tryb art. 155 k.p.a. nie może zostać zastosowany.
Końcowo Kolegium podniosło, że zgodność zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie z interesem społecznym jest sprawą dyskusyjną. W interesie społecznym leży bowiem również i to, aby organy administracji publicznej działały w granicach prawa. Zmiana zezwolenia na wycięcie drzew z pominięciem art. 84 ust. 7 u.o.p. byłaby natomiast działaniem wbrew przepisom prawa. Mogłoby to również doprowadzić do sytuacji, w której przepis ten byłby omijany przez podmioty zobowiązane do wykonania nasadzeń zastępczych - po upływie terminu do wykonania nasadzeń podmiot taki wnosiłby o zmianę zezwolenia na wycinkę i ustalenie nowego terminu i w ten sposób realizacja obowiązku wskazanego w zezwoleniu mogłaby być odwlekana wielokrotnie.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnik będącą adwokatem, zarzuciła jej naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 7 u.o.p. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez uznanie, że art. 84 ust. 7 u.o.p. jako przepis szczególny względem przepisów k.p.a. sprzeciwia się zmianie zezwolenia na wycięcie drzew uzależnionego od wykonania nasadzeń zastępczych, po upływie terminu przewidzianego na wykonanie tych nasadzeń i w konsekwencji pomimo ustalonych przez organ rozbieżnych poglądów orzecznictwa w powyższej materii rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na niekorzyść Skarżącej;
2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania przez organ pierwszej instancji przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a., w tym w szczególności w kontekście interesu społecznego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji
w całości, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz skierowanie sprawy do rozpoznania
w trybie uproszczonym.
Strona skarżąca nie zgodziła się z poglądem prezentowanym w zaskarżonej decyzji, jakoby art. 84 ust. 7 u.o.p. był przepisem szczególnym do art. 155 k.p.a. W tym zakresie wskazano, że art. 84 ust. 7 u.o.p. nie stanowi o przesłankach zmiany decyzji
w przedmiocie wycinki, jak np. w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę
(art. 36a Prawa budowlanego). Zdaniem strony skarżącej nie sposób również wnioskować, aby sama treść art. 84 ust. 7 u.o.p. sprzeciwiała się możliwości zmiany terminu nasadzeń zastępczych. Co więcej, art. 155 k.p.a. wskazuje, że decyzja ostateczna może być zmieniona w każdym czasie; kluczowe jest, aby ta decyzja była ostateczna i nie wygasła.
Strona skarżąca wskazała, że w przypadku decyzji wycinkowej jest inaczej niż
np. w przypadku wniosku o zmianę decyzji w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego w zakresie terminu jego ważności złożonego po jego pierwotnym terminie. W takim bowiem wypadku pozwolenie konserwatorskie wygasa i nie ma przedmiotu wnioskowanej zmiany. Ponadto ww. decyzja wyraźnie dotyczy wyłącznie uprawnienia. W ocenie strony skarżącej z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej decyzji
w sprawie wycinki, która zawiera w sobie elementy uprawnienia, ale i obowiązków, których dotyczy wniosek o zmianę decyzji w sprawie wycinki. Z jednej strony bowiem decyzją
w sprawie wycinki zezwolono na wycinkę (i to uprawnienie zrealizowano i wygasło),
z drugiej zaś strony zobowiązano (nałożono obowiązek) do dokonania nasadzeń zastępczych, a w przypadku ich braku do uiszczenia opłaty z tytułu wycinki, przy czym opłata ta została odroczona do 31 maja 2026 r.
Strona skarżąca podniosła, że w doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie praw nabytych, o których mowa w art. 155 k.p.a. Treścią prawa nabytego jest również rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki. Decyzje nakładające obowiązek są decyzjami, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków określonych
w decyzji, a nie innych. Istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest kwestia temporalnego zastosowania art. 155 k.p.a., a w szczególności zastosowanie tego trybu po upływie terminu wykonania decyzji. Z treści przepisu wynika, że weryfikacja decyzji w tym trybie może nastąpić "w każdym czasie". Generalnie rzecz ujmując, termin początkowy to dzień, w którym decyzja stała się ostateczna, a termin końcowy to dzień wyeliminowania decyzji
z obrotu prawnego w innym trybie lub z mocy prawa. Dla temporalnego aspektu możliwości weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. znaczenie ma to, czy na mocy danej decyzji jej adresat nabywa prawo w ścisłym rozumieniu, czy też nakładany jest na niego obowiązek.
Odwołując się do judykatury podniesiono, że w przypadku decyzji przyznających jakieś uprawnienie ograniczonych terminem, tracą one moc obowiązującą wraz z upływem terminu, nie podlegają egzekucji administracyjnej i nie mogą wówczas być już uchylane lub zmieniane w trybie art. 155 k.p.a. Natomiast w przypadku decyzji nakładających obowiązek, upływ terminu nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, lecz powstaje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku. Decyzję nakładające obowiązki, w których został wskazany termin ich wykonania mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu. W przypadku decyzji nakładających obowiązek upływ terminu nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, lecz powstaje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do jego wykonania.
Podsumowując podniesiono, że nie doszło do wygaśnięcia decyzji wycinkowej, a co za tym idzie jest możliwa jej zmiana w zakresie zmiany terminów obowiązków w niej przewidzianych.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 kwietnia 2025 r. utrzymująca
w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 19 października 2023 r. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 18 grudnia 2019 r. w zakresie ustalenia nowego terminu wykonania nasadzeń rekompensacyjnych.
Podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być
w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Dopuszczalności trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a., została poświęcona uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 (ONSAiWSA 2010/1/4), w której NSA szeroko wypowiedział się na temat wzruszenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, podnosząc, że tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz może być stosowany wobec decyzji niewadliwych, lecz także wobec tych, które obarczone są wadami niekwalifikowanymi. NSA podkreślił, że zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia wszystkich wprost wymienionych w tym przepisie przesłanek: wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie decyzji, na mocy której nabyła ona prawo, brak sprzeczności uchylenia lub zmiany z przepisami szczególnymi oraz interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem lub zmianą decyzji.
W doktrynie akcentuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki w nim wymienione. Tym samym, prawna możliwość zastosowania trybu art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego
i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji toczy się bowiem w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Dla zastosowania trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a., niezbędne jest zatem ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym oznacza tożsamość zarówno podmiotową, jak i przedmiotową, co ma miejsce w sytuacji, w której treść tych samych praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujących tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy ma miejsce wtedy, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Dla uznania tożsamości sprawy znaczenie ma przy tym jedynie tożsamość faktów prawnie istotnych, rozbieżność w tym zakresie decyduje o powstaniu nowej sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia na nowo. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (tak: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 764; J. Zimmermann, Problem beneficium novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62
i nast.; B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007,
nr 1, s. 7 i nast.).
W niniejszej sprawie wniosek Spółki z 4 września 2023 r. dotyczył zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 18 grudnia 2019 r. m.in.
w zakresie pkt 7 tej decyzji dotyczącego terminu wykonania nasadzeń zastępczych. Skarżąca wniosła o zmianę tego terminu z 31 maja 2023 r. na 30 kwietnia 2024 r.
Pozycję prawną Spółki w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu wyznaczyły zatem obowiązki i uprawnienia wynikające z ww. decyzji.
W doktrynie wskazuje się, że obowiązek prawny sprowadza się najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla adresata decyzji nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się. Można spotkać się z sytuacją,
w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (tak: Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99).
Obowiązki prawne wynikające z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.) są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art. 74 i art. 86 Konstytucji RP. Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadził Feliks Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku wskazał on na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania;
2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124-125). Powinno lub może to pociągać za sobą przewidziane przez prawo ujemne skutki dla adresata lub adresatów decyzji administracyjnej. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku.
W piśmiennictwie wskazuje się również, że niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić" (tak: J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38).
Z kolei w judykaturze akcentuje się, że obowiązek jest powinnością zachowania określonego przez zawarte w normie prawnej żądanie tego zachowania. Obowiązek jest ustawowo chronionym sposobem powinnego zachowania się. Podmiot zobowiązany powinien zachowywać się zgodnie z wymogami treści obowiązku, lecz także w celu zaspokojenia uznanych przez prawo interesów (np. ochrona przyrody). Organ administracji może domagać się wypełnienia obowiązku. Żądając wypełnienia obowiązku musi mieć do tego podstawę prawną. Obowiązek określany jest jako zachowanie powinne, które ulega przekształceniu wraz z jego realizacją w zachowanie rzeczywiste. Naruszenie normy prawnej, polegające na niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu obowiązku, może pociągać za sobą pewne skutki prawne (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt
III OSK 5875/21).
Zgodnie z art. 84 ust. 7 u.o.p. w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych,
o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.
Przytoczona wyżej regulacja dotyczy konsekwencji braku wykonania obowiązku prawnego w postaci nasadzeń zastępczych, który został określony dla Spółki w decyzji Prezydenta z 18 grudnia 2019 r. wydanej na jej wniosek.
Naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 84 ust. 7 u.o.p., polegające na niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych,
o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, musi pociągać za sobą skutki prawne w postaci naliczenia opłaty, która jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.
Mając na względzie treść art. 84 u.o.p. (w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji z 18 grudnia 2019 r.) należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uprawnieniem, a nie obowiązkiem Skarżącej.
Zgodnie bowiem z art. 84 u.o.p. posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (ust. 1). Opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (ust. 2). W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego
w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych (ust. 3). Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu (ust. 4). Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie okresu, o którym mowa
w ust. 3, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności (ust. 5).
Z treści przytoczonych wyżej regulacji wynika, że zasadą jest ponoszenie opłaty za usunięcie drzew. Organ może jednak odroczyć termin uiszczenia opłaty na okres 3 lat licząc od dnia wydania zezwolenia, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Zezwolenie, które uzyskała Skarżąca przewidywało dokonanie nasadzeń zastępczych. Skarżąca otrzymała więc na mocy pkt 6 i 7 decyzji uprawnienie do odroczenia wpłaty części opłaty po spełnieniu opisanych powyżej warunków. Zezwolenie zawarte w pkt 6 i 7 decyzji z 18 grudnia 2019 r. na dokonanie nasadzeń zastępczych stanowiło więc uprawnienie dla Skarżącej. Po upływie określonego w pkt 7 terminu, tj. po 31 maja 2023 r., uprawnienie to wygasło, a co za tym idzie nie jest możliwa zmiana decyzji w tym zakresie na podstawie art. 155 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 21 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5715/21).
Należy przy tym zaznaczyć, że powyższe stanowisko nie wskazuje na wygaśnięcie całej decyzji, co mogłoby skutkować usunięciem drzew bez zezwolenia. Z upływem terminu wygasło bowiem jedynie uprawnienie strony do dokonania nasadzeń zastępczych, a w konsekwencji od uzyskania możliwości odroczenia wpłaty części opłaty za usunięcie drzew lub krzewów.
Warto również wskazać, że stosowanie opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p. wywodzi się z założenia, iż w działalności ochronnej muszą być uwzględniane także ekonomiczne aspekty korzystania ze środowiska, w tym przyrody, wprowadzania w nim zmian, dokonywania degradacji, podejmowania działań ochronnych oraz restytucyjnych. Bodźcowe oddziaływanie opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p. powinno być wykorzystywane także poprzez stosowanie jej jako sankcji z tytułu niewykonywania lub nieprawidłowego wykonywania obowiązków związanych z ochroną przyrody, obowiązków wynikających z ustawy, ale często kształtowanych przez decyzje administracyjne
(tak: A. Jaworowicz-Rudolf, Instrumenty finansowo-prawne ochrony środowiska [w:] Prawa i obowiązki przedsiębiorców w ochronie środowiska. Zarys encyklopedyczny, pod red.
P. Korzeniowskiego, Warszawa 2010, s. 115).
Zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" (polluter pays) celem opłat powinno być wystawienie rachunku sprawcy naruszenia stanu środowiska za powstanie negatywnych efektów zewnętrznych i za związane z tym koszty ich usunięcia. Najkorzystniejszą formą byłoby indywidualne ustalenie tzw. krańcowej szkody wywołanej przez szeroko rozumiane korzystanie ze środowiska, co jednak praktycznie jest prawie niemożliwe. Z tego względu opłaty są określane jako świadczenia pieniężne pobierane z tytułu korzystania
z komponentów środowiska, o charakterze przymusowym i ekwiwalentnym, z reguły egzekwowane ex ante (przed rozpoczęciem działania) i oparto je na przeciętnych kosztach degradacji środowiska (tak: A. Jaworowicz-Rudolf, Instrumenty finansowo-prawne,
[w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 203).
Odnosząc się do wskazywanych przez Skarżącą okoliczności związanych
z długotrwałą procedurą uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę należy zwrócić uwagę, że Spółka jako podmiot profesjonalnie realizujący przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na który nałożono obowiązek nasadzeń, w razie obiektywnych trudności uniemożliwiających dokonanie nasadzeń we wskazanych miejscach lub terminie, mogła - przed upływem terminu do wykonania nasadzeń - wystąpić do właściwego organu
o skorygowanie miejsc lub terminu nasadzeń.
W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie mogły naruszyć art. 7a k.p.a., gdyż ani norma prawna zawarta w art. 84 ust. 7 u.o.p., ani zgromadzony w sprawie na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy materiał dowodowy nie pozwala na uznanie,
że w sprawie są wątpliwości, które można by rozstrzygać na korzyść strony.
W odniesieniu do sygnalizowanej przez stronę skarżącą rozbieżności orzeczniczej
w kwestii będącej przedmiotem niniejszego postępowania Sąd w składzie orzekającym
w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą prezentowaną przez NSA m.in. w wyrokach z 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5875/21, z 21 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5715/21 i z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1595/21.
Podsumowując należy powtórzyć, że termin na dokonanie nasadzeń zastępczych nie wpływa na uprawnienie do wycinki drzew, a jedynie ogranicza w czasie obowiązek uiszczenia opłaty. Brak możliwości realizacji obowiązku ograniczonego terminem oznacza wygaśnięcie tego obowiązku jako bezprzedmiotowego. Jest to skutkiem normatywnej konstrukcji terminu na wykonanie nasadzeń, którego uchybienie aktualizuje obowiązek poniesienia opłaty (art. 84 ust. 7 u.o.p.). Upływ terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych oznacza, że uprawnienie w tym zakresie wygasło, a zatem nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej w tej części. Orzekające w sprawie organy prawidłowo zatem uznały, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej możliwe są wyłącznie w odniesieniu do tych praw lub obowiązków, które w chwili dokonywania zmiany (uchylenia) są obowiązkami i uprawnieniami aktualnymi, a nie zostały jeszcze zrealizowane.
Należy również wskazać, że przesłankami zastosowania art. 155 k.p.a. są: istnienie decyzji ostatecznej, okoliczność, że za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przesłanki te nie mają jednak charakteru równoważnego. Jeśli decyzja ostateczna nie istnieje lub przepis szczególny sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, to brak jest podstaw do oceny, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy na zmianę decyzji strona wyraża zgodę. W takiej sytuacji zmiana lub uchylenie decyzji są niedopuszczalne.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 2v akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]