II SA/Gd 445/25

II SA/Gd 445/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 44
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2025 r., nr SKO Gd/5644/24 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
J. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr SKO Gd/5644/24 stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty za pobyt w DPS. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 1 października 2024 r. nr MOPS.CWS.42160.15/2020 zmienił własną decyzję z dnia 2 kwietnia 2020 r. nr MOPS.CWS.42160.15/2020 w ten sposób, że ustalił J. Z. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej matki, D. Z., od dnia 1 marca 2024 r. do dnia 30 listopada 2024 r. w miesięcznej kwocie 2399 zł i odmówił skarżącej zwolnienia z opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej matki, D. Z.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie skarżącej, postanowieniem z 17 kwietnia 2025 r. stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z druku zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesyłka zawierająca decyzję została nadana do skarżącej w dniu 2 października 2024 r., pierwsze awizo miało miejsce w dniu 7 października 2024 r., zaś drugie w dniu 15 października 2024 r. Skutek doręczenia powstał w dniu 21 października 2024 r. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 4 listopada 2024 r. Natomiast odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wniesione zostało w dniu 21 listopada 2024 r. Ponieważ odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, organ orzekł na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej k.p.a.
J. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2025 r. zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów:
art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy braku poszanowania interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w nieustosunkowaniu się organu do zgłoszonych przez nią zastrzeżeń,
art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej i bezzasadne stwierdzenie przez organ uchybienie terminu do wniesienia odwołania,
art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w procesie orzekania słusznego interesu skarżącej polegającego na wykazaniu iż przedmiotowa decyzja nie została w skuteczny sposób doręczona skarżącej, a termin do wniesienia odwołania nie minął;
art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i brak jego rzetelnego rozpatrzenia, przejawiającego się w zignorowaniu zastrzeżeń skarżącej i wybiórczego rozpoznania materiału dowodowego przez organ,
art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,
art. 57 § 1 k.p.a. poprzez niewzięcie przez organ pod uwagę, iż przedmiotowa decyzja została skarżącej doręczona skutecznie w dniu 13 listopada 2024 r., kiedy to otrzymała odpis decyzji w urzędzie i miała możliwość się z nią zapoznać,
art. 44 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji skarżącej, w sytuacji gdy skarżąca nie posiadała żadnego awiza w skrzynce pocztowej we wskazanych przez organ okresach, a jest osobą która z zaangażowaniem współpracowała z organem i interesowała się sprawą, a o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedziała się po otrzymaniu korekty owej decyzji,
art. 129 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania w sytuacji gdy, z przedmiotową decyzją skarżąca zapoznała się w dniu 13 listopada 2024 r. poprzez otrzymanie jej odpisu od organu, w związku z czym termin do wniesienia skutecznego odwołania mijał w dniu 27 listopada 2024 r.,
art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy termin ten upływał w dniu 27 listopada 2024 r., a skarżąca wysłała odwołanie w dniu 22 listopada 2024 roku.
Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie organowi sprawy celem dalszego jej prowadzenia oraz o przeprowadzenie dowodu z pisma skarżącej wszczynającego postępowanie reklamacyjne mające na celu ustalenie prawidłowości czynności operatora pocztowego przy doręczaniu spornej korespondencji oraz wykazanie faktu braku skutecznego doręczenia, jak również ilości skarg i kwestionowania skuteczności doręczeń innym klientom operatora pocztowego we wskazanym przez skarżącą okresie i rejonie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 8 listopada 2024 r. otrzymała "korektę decyzji MOPS.CWS.42160.15/2020" (postanowienie z dnia 24 października 2024 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki – dopisek Sądu). Po kontakcie telefonicznym z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Gdyni w dniu 12 listopada 2024 r., uzyskała informację, że została wydana decyzja w sprawie. Skarżąca nie odebrała przedmiotowej decyzji, ponieważ nie otrzymała awiza, awizo również nie znajdowało się w jej skrzynce pocztowej. W związku z powyższym złożyła niezwłocznie wniosek o wydanie odpisu przedmiotowej decyzji, aby móc się zapoznać z jej treścią i poczynić stosowne kroki prawne. Zaskarżona decyzja nie została jej doręczona w sposób właściwy. O jej wydaniu dowiedziała się w dniu 8 listopada 2024 r., a z jej treścią zapoznała się dopiero w dniu 13 listopada 2024 r. W ocenie skarżącej, to tego dnia swój bieg winien rozpocząć termin na złożenie odwołania w niniejszej sprawie.
Dalej skarżąca powołała się na przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a., przedstawiając normy prawne z nich wynikające. Podkreśliła, że szczególnego znaczenia nabiera potrzeba wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu obywatela, co jest wymogiem określonym w art. 7 k.p.a., a zarazem stanowi istotny element zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.). W warunkach niniejszej sprawy - stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. - doręczenie skarżącej decyzji uznano za dokonane z dniem 21 października 2024 r. Wskazany przepis zawiera domniemanie prawne, które pozwala na przyjęcie fikcji doręczenia. Podstawowym warunkiem jego zastosowania jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. (art. 44 § 1 k.p.a.). W przypadku osób fizycznych, niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 k.p.a. lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. Pozostałymi warunkami zastosowania domniemania prawnego z art. 44 § 4 k.p.a. są pozostawienie przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym na okres czternastu dni i dwukrotne zawiadomienie adresata o miejscu jej pozostawienia wraz z informacją o możliwości jej odbioru (art. 44 § 1-3 k.p.a.). W warunkach niniejszej sprawy skarżąca nie odebrała przedmiotowej decyzji, ponieważ nie otrzymała awiza, awizo również nie znajdowało się w jej skrzynce pocztowej. Skarżąca mając zastrzeżenia co do braku pozostawienia awiza przez operatora pocztowego, a tym samym próbując wykazać nieprawidłowości w zakresie doręczenia tej przesyłki, a także innych przesłanych skarżącej w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, złożyła stosowną reklamację na usługi operatora pocztowego. Adresat pisma może obalić domniemanie doręczenia mu w powyższy sposób pisma, jeżeli udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo to nie zostało doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Skarżąca skutecznie zakwestionowała (podważyła) prawidłowość zastępczego doręczenia przedmiotowej korespondencji, wdrażając przed właściwym urzędem pocztowym postępowanie reklamacyjne. Wobec powyższego, nie doszło do przekroczenia ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a organ odwoławczy nie był zobligowany do wydania przedmiotowego postanowienia. Organ odwoławczy w związku z przywołaną przez skarżącą argumentacją i dokumentacją powinien zakwestionować prawidłowość doręczenia, sama skarżąca przedstawiła organowi argumenty, żeby prowadzić dodatkowe postępowanie w kierunku badania prawidłowości doręczenia.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie natomiast do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.).
Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a.
Kluczowym w sprawie problemem jest to, czy skarżącej została skutecznie doręczona w trybie zastępczym przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji, a tym samym, czy organ słusznie przyjął, iż w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Odpowiedź w powyższej kwestii wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż zasadą wynikającą z art. 42 i art. 43 k.p.a. jest doręczenie pisma adresatowi, a – w przypadku jego nieobecności – dorosłemu domownikowi. W sytuacji, w której nie można doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a., zastosowanie znajduje art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., według którego operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, a zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Z kolei art. 44 § 4 k.p.a. stanowi, że pismo doręczone w ww. trybie pozostawia się w aktach sprawy, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Powyższe doręczenie opiera się na domniemaniu prawnym, że przesyłka dotarła do rąk adresata (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., II OSK 186/18, www.orzeczenia.gov.pl ).
Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z druku zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesyłka zawierająca decyzję została nadana do skarżącej w dniu 2 października 2024 r., pierwsze awizo miało miejsce w dniu 7 października 2024 r., zaś drugie w dniu 15 października 2024 r. Skutek doręczenia powstał w dniu 21 października 2024 r. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 4 listopada 2024 r. Natomiast odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wniesione zostało w dniu 21 listopada 2024 r.
Skarżąca natomiast kwestionuje prawidłowość dokonanego doręczenia wskazując, że nie został spełniony warunek pozostawienia w skrzynce pocztowej tzw. awiza, czyli zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki.
Mając na uwadze argumentację skarżącej kwestionującą prawidłowość dokonanego doręczenia, rozważenia wymaga przede wszystkim kwestia warunków doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na trzy warunki stosowania doręczeń w powyższym trybie. Po pierwsze, niemożność doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Po drugie, pozostawienie przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnym umieszczeniem zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Po trzecie, upływ czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza w dokumencie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., II OSK 2171/19, www.orzeczenia.gov.pl ).
Wypada zatem skonstatować, iż skuteczność wskazanego w art. 44 k.p.a. sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Wobec powyższego, zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Przyjmuje się, że uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje brak możliwości skutecznego powołania się na domniemanie doręczenia. Osoba doręczająca przesyłkę powinna zatem w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsce (określić nazwę instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane, wskazać, że pismo może zostać odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Adresat winien być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i o terminie odbioru przesyłki. Dominuje przy tym stanowisko, iż domniemanie doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych.
Analiza okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, iż dowód na powyższe okoliczności nie został przeprowadzony, a skarżąca jedynie poprzestała na prostym wskazaniu, że nie powzięła wiadomości o złożeniu kierowanej do niej korespondencji w placówce pocztowej. W takiej sytuacji podkreślenia wymaga, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej przez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie musiało mieć miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, prowadzącej do uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości Do podważenia owej fikcji prawnej doręczenia nie jest wystarczające samo zakwestionowanie treści dokumentu zwrotnego poświadczenia odbioru lub zaprzeczenie otrzymania awizacji przesyłki. Dowodem świadczącym o naruszeniu bądź braku naruszeń procedury doręczania przesyłki, mogą być m.in. wyniki postępowania reklamacyjnego wszczętego u operatora pocztowego. Skarżąca wprawdzie pismem z dnia 13 maja 2025 r. zainicjowała postępowanie reklamacyjne dotyczące "braku awiza przy doręczeniu listu poleconego nr [...]" (vide: załącznik do skargi, k. 8 akt sądowych), jednak nie przedstawiła wyników tego postępowania. Samo zaś złożenie reklamacji nie wystarczy do wykazania nieprawidłowości przy doręczaniu przesyłki.
Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki adresowanej do skarżącej i zawierającej decyzję organu I instancji zostało prawidłowo wypełnione przez doręczyciela. Znajduje się na nim informacja, że "z powodu niemożności doręczenia, w sposób wskazany w punkcie 1, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP G.[...] w dniu 7.10.24 (zawiadomienie o pozostawaniu pisma w tym UP wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata). Z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, pismo awizowano powtórnie w dnu 15.10.24. Pismo zwrócono do nadawcy, gdyż adresat nie odebrał awizowanego pisma dn. 22.10.24".
Pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym. To zaś oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Do obalenia jego prawidłowości nie wystarczy samo ogólne twierdzenie, że znajdujące się w aktach organu dowody doręczenia korespondencji nie spełniają wymagań określonych w art. 44 k.p.a., nie odpowiadają prawdzie i przez to nie prowadzą do zastosowania fikcji prawnej doręczenia. Skoro zatem skarżąca nie przedstawiła dowodu, z którego wynikałoby, że postępowanie wyjaśniające sposób doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji wykazało na nieprawidłowości w zakresie awizowania, a jednocześnie zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki jest wypełnione prawidłowo i w związku z tym stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, to trafnie organ stwierdził skuteczność doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 1 października 2024 r. w trybie art. 44 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., wskazać należy, że samo zaprzeczenie doręczeniu przesyłki w sytuacji braku wątpliwości co do prawidłowości zastosowania fikcji doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., nie stanowi o naruszeniu zasad wynikających z powyższych przepisów, tj. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) oddalił skargę.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy.