II SA/Gd 435/24

II SA/Gd 435/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83f
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r., nr SKO Gd/1618/23 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie usunięcia drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego P. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r., nr SKO Gd/1618/23, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 11 stycznia 2023 r. skarżący i D. P. złożyli wniosek w sprawie zamiaru usunięcia 50 sztuk drzew z działki nr [...], obręb [...].
W dniu 24 stycznia 2023 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowych drzew, podczas których ustalono, że sosny zwyczajne i brzozy brodawkowate są drzewami zdrowymi, zagłuszają odrosty i młodsze drzewa. Rosną na terenie objętym ochroną przyrody, tj. na terenie Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w obszarze Natura 2000 Bielawskie Błota (PLB220010) oraz specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 Bielawa i Bory Bażynowe (PLH220063).
Burmistrz Władysławowa decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r., nr RŚiGO.6131.4.2023.ASS, wydaną na podstawie art. 83f ust. 8 i ust. 14 pkt b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.), wniósł sprzeciw do zamiaru usunięcia 50 sztuk drzew gatunek sosna zwyczajna, brzoza brodawkowata z działki nr [...], obręb [...], stanowiącej własność skarżącego.
Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 83f ust. 14 pkt c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody organ wnosi sprzeciw na usunięcie drzew, które zlokalizowane są na terenach objętych formą ochrony przyrody. Uchwałą z dnia 26 lipca 2021 r., nr 424/XXXV/21, w sprawie Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu Sejmik Województwa Pomorskiego wprowadził zaś zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień: śródpolnych o charakterze pasmowym i obszarowym w formie kęp, pełniących funkcje powiązań ekologicznych, krajobrazowe oraz przeciwerozyjne, przydrożnych i nadwodnych - jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Podczas oględzin ustalono zaś, że objęte wnioskiem drzewa rosną na terenie silnie zadrzewionym.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 28 lutego 2024 r., wydaną na podstawie art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że organ I instancji wniósł w niniejszej sprawie sprzeciw w oparciu o przepis art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym organ może wnieść sprzeciw w przypadku lokalizacji drzewa na terenach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o ochronie przyrody. Takimi formami przyrody są parki krajobrazowe oraz obszary chronione. Drzewa objęte zgłoszeniem zamiaru ich usunięcia rosną na terenie silnie zadrzewionym, który znajduje się w obszarach objętych jedną form ochrony przyrody, tj. Bielawskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, w obszarze Natura 2000 Bielawskie Błota (PLB220010) oraz specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 Bielawa i Bory Bażynowe (PLH220063), na terenie którego uchwałą nr 4247/XXXV/21 z dnia 26 lipca 2021 r. Sejmik Województwa Pomorskiego wprowadził zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień: śródpolnych o charakterze pasmowym i obszarowym w formie kęp, pełniących funkcje powiązań ekologicznych, krajobrazowe oraz przeciwerozyjne, przydrożnych i nadwodnych – jeżeli nie wynikają one z potrzeb ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Powyższa okoliczność, w ocenie Kolegium, czyniła zasadnym wniesienie sprzeciwu do zamiaru usunięcia drzew.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że w protokole oględzin z dnia 24 stycznia 2023 r. widnieje zapis, że przedmiotowe drzewa rosną na terenie objętym ochroną - obszar Natura 2000 oraz obszar chronionego krajobrazu. Nadto, sprzeciw wniesiony został w terminie określonym w art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody. Z akt sprawy wynika bowiem, że oględziny dokonane zostały w dniu 24 stycznia 2023 r. a decyzja organu I instancji wydana została w dniu 25 stycznia 2023 r. Ponadto, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby zgłoszone do wycinki drzewa stanowiły złomy lub wywroty a jeżeli na działkach właściciela nieruchomości znajdują się wywroty to właściciel powinien poinformować o tym organ gminy i zastosować się do procedury opisanej w art. 83f ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Usunięcie wywrotów z działek może nastąpić w odrębnym postępowaniu od niniejszego.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając:
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie powodów i uzasadnienia stanowiska odmawiającego wiarygodności zarzutom prezentowanym przez skarżącego;
- niewykazanie, że wnioskowane do wycinki drzewa podlegają ochronie zgodnie z powoływaną uchwałą Sejmiku;
- naruszenie przez organ I instancji art. 79 k.p.a., poprzez wyznaczenie terminu oględzin w terminie krótszym niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o ich przeprowadzeniu;
- wniesienie sprzeciwu po upływie 14 dni od daty przeprowadzenia oględzin, gdyż nie data wydania decyzji ma znaczenie a data jej doręczenia stronie;
- niezajęcie przez Kolegium stanowiska do zarzutu ochrony prawa własności osób prywatnych.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji, uznając przy tym podniesione w skardze zarzuty za bezzasadne.
W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2024 r. skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 659) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa.
Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Władysławowa z dnia 25 stycznia 2023 r. o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszonego przez skarżącego zamiaru usunięcia 50 sztuk drzew z działki nr [...], obręb [...].
Podstawę prawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.).
Z przepisów tej ustawy wynika, że zasadą jest, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). W myśl art. 83f ust. 1 pkt 3a tej ustawy przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W tym przypadku właściciel nieruchomości jest obowiązany dokonać zgłoszenia do organu, o którym mowa w art. 83a ust. 1, zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 5 cm przekracza: 1) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego; 2) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego; 3) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew (art. 83f ust. 4). W myśl art. 83f ust. 8 tej ustawy po dokonaniu oględzin organ, o którym mowa w art. 83a ust. 1, w terminie 14 dni od dnia oględzin może, w drodze decyzji administracyjnej, wnieść sprzeciw. Usunięcie drzewa może nastąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Zgłoszenie zamiaru wycięcia drzewa nie oznacza zatem, że właściciel nieruchomości będzie uprawniony do jego wycięcia, gdyż organ może wnieść sprzeciw w określonych w ustawie przypadkach (art. 83f ust. 14 ustawy o ochronie przyrody) lub jest obowiązany wnieść sprzeciw - jeżeli zgłoszenie dotyczy usunięcia drzewa objętego obowiązkiem uzyskania zezwolenia na usunięcie lub w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w trybie określonym w ust. 9 (art. 83f ust. 15 ustawy).
W niniejszej sprawie sprzeciw do dokonanego przez skarżącego zamiaru usunięcia drzew z działki nr [...], obręb [...], wniesiony został przez orzekające organy na podstawie art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym organ, o którym mowa w art. 83a ust. 1, może wnieść sprzeciw w przypadku lokalizacji drzewa na terenach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5.
Wskazany przepis stanowi fakultatywną podstawę do wniesienia sprzeciwu, przyznając organowi pewien zakres swobody w ocenie do jego zastosowania. Konstrukcja sprzeciwu, o którym jest mowa w art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. c oparta jest na instytucji związanego prawem uznania administracyjnego. Wniosek ten wynika ze sformułowania "organ może wnieść sprzeciw".
Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a jego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Z kolei, sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrolując decyzję uznaniową, sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa.
Oznacza to, że organ wydaje decyzję, kierując się aksjologią wyrażoną w ustawie i w zasadach demokratycznego państwa prawnego. Wartościami, które są tu brane pod uwagę jest zatem ochrona przyrody a także ochrona zdrowia i życia ludzkiego, bezpieczeństwa korzystania własnej nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1502/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela przy tym przedstawiony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że swobodnemu uznaniu organu administracji pozostawione zostało wniesienie sprzeciwu w przypadkach, o jakich mowa art. 83f ust. 14, a więc w przypadkach gdy rozstrzygnięcie to ma charakter fakultatywny. Wniesienie sprzeciwu umożliwia w takiej sytuacji organowi wnikliwe zbadanie dopuszczalności wycięcia drzewa lub drzew w przypadkach bardziej skomplikowanych, w tym w sytuacji gdy drzewo zlokalizowane jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń lub chronionym innymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub na terenach objętych formami ochrony przyrody, co mogłoby się okazać niemożliwe w krótkim terminie, jaki organ ma na wniesienie tegoż sprzeciwu. W ten sposób zabezpieczone jest zachowanie stanowiącej jedną z kluczowych zasad szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska tzw. zasady ostrożności" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Po 627/22, LEX nr 3478329).
W niniejszej sprawie ustalono, że teren działki nr [...], obręb [...] znajduje się na terenie Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w obszarze Natura 2000 Bielawskie Błota (PLB220010) oraz specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 Bielawa i Bory Bażynowe (PLH220063).
Przy czym, dla wniesienia sprzeciwu w oparciu o art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. c nie jest wystarczające samo wskazanie, że drzewa są sytuowane na terenie jednego z obszarów chronionych (komentarz do art. 83f u.o.p. Gruszecki K., Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. VI, WKP 2024 - LEX). Gdyby tak było przepis powinien mieć charakter obligatoryjny. Potrzebna jest więc dodatkowa argumentacja przemawiająca za zachowaniem drzew.
Orzekające w sprawie organy uzasadniając wniesiony sprzeciwy wskazały, że sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą z dnia 26 lipca 2021 r., nr 424/XXXV/21, w sprawie Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wprowadził w § 5 ust. 2 pkt 3 zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień: śródpolnych o charakterze pasmowym i obszarowym w formie kęp, pełniących funkcje powiązań ekologicznych, krajobrazowe oraz przeciwerozyjne, przydrożnych i nadwodnych – jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchy drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.
Jednakże, z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, jak i akt sprawy nie wynika, aby drzewa, które skarżący chce usunąć z działki nr [...], obręb [...], stanowiły zadrzewienia, o których mowa w powołanym przepisie.
Zarówno organ I, jak i II instancji w wydanych decyzjach wskazały jedynie, że drzewa na działce skarżącego rosną w terenie silnie zadrzewionym. Z materiału dowodowego nie wynika, by drzewa znajdujące się na tej działce miały charakter zadrzewień, objętych szczególną ochroną, wynikającą z analizowanego wyżej aktu prawa miejscowego.
Tym samym, orzekające w sprawie organy wykroczyły poza granice uznania administracyjnego, albowiem w uzasadnieniach wydanych decyzji brak jest adekwatnych powodów przemawiających za zasadnością wniesionego sprzeciwu.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r. Sąd uznał przy tym, że stwierdzone naruszenia przepisów prawa mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem odwoławczym. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Jednocześnie, nie mógł odnieść skutku podniesiony w skardze zarzut ograniczenia prawa własności. Mimo bowiem, że akt prawa miejscowego o utworzeniu parku krajobrazowego ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności, to dopuszczalność ograniczeń prawa własności zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Ochrona środowiska także bowiem została podniesiona do rangi wartości konstytucyjnej, co wywołuje określone skutki prawne. Zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Nałożenie na państwo obowiązków w zakresie ochrony środowiska wiąże się z jednym z podstawowych zadań współczesnego państwa, jakim jest ochrona środowiska. Ochrona prawa własności nie jest zatem absolutna i podlega ograniczeniom, które na gruncie niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, odpowiadają wymogom konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Podkreślenia także wymaga, że dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym jest obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), o czym mowa była powyżej, a także obowiązkiem konstytucyjnym, sformułowanym w art. 86 Konstytucji RP.
Ponadto, sprzeciw wniesiony został przez organ I instancji w terminie wynikającym z art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym po dokonaniu oględzin organ, o którym mowa w art. 83a ust. 1, w terminie 14 dni od dnia oględzin może, w drodze decyzji administracyjnej, wnieść sprzeciw. Usunięcie drzewa może nastąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Oględziny przeprowadzone zostały bowiem w dniu 24 stycznia 2023 r. a decyzja o sprzeciwie wydana została w dniu 25 stycznia 2023 r. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że to data wydania decyzji ma znaczenie dla zachowania terminu z powołanego przepisu a nie, jak twierdzi skarżący, data doręczenia mu tej decyzji. Niewątpliwie przy tym, skarżący nie został poinformowany o oględzinach w terminie wskazanym w art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Jednakże, skarżący był obecny podczas tych oględzin i nie wykazał aby niedochowanie przez organ tego terminu miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy związane będą oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.