II SA/Gd 408/26

II SA/Gd 408/26 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-08-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 124 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 25 lutego 2026 r., nr SKO.450.269.2025 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego R. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga pana R.S. (Skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (SKO) z 25 lutego 2026 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie gruntów rolnych, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z 2 lipca 2025 r., Burmistrz Czerska przesłał do Starosty Chojnickiego projekt decyzji o warunkach zabudowy, dotyczący budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki o nr ew. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. C. wnosząc o jego uzgodnienie.
Postanowieniem z 3 lipca 2025 r. Starosta Chojnicki odmówił uzgodnienia decyzji wskazując, że decyzją tego organu z 20 czerwca 2023 r. dla przedmiotowej działki udzielono Skarżącemu, występującemu jako inwestorowi, zgody na zmianę lasu na grunt rolny. W decyzji tej zobowiązano inwestora do przestrzegania ustaleń - dotyczących przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na grunt rolny, na działce nr [...], na powierzchni około 0,99 ha, położony w obrębie ewidencyjnym [...], gmina C. — wynikających z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 14 kwietnia 2023 r., i charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji oraz postanowienia tego samego organu z 1 czerwca 2023 r.
Na skutek wniesienia zażalenia SKO postanowieniem z 3 września 2025 r. uchyliło zaskarżone postanowienie oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kluczowym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście dotyczącym ochrony gruntów rolnych. Organ I instancji, jako organ uzgadniający decyzję, rozpatrując sprawę powinien rozpatrzyć sprawę w oparciu o przepisy art. 5 oraz art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Postanowieniem z 22 października 2025 r. Starosta Chojnicki ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Czerska o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina C., w zakresie ochrony gruntów rolnych.
W uzasadnieniu wskazał, że fragment działki nr [...] w R., gmina C., dla którego uzyskano zgodę na zmianę lasu na użytek rolny decyzją Starosty Chojnickiego z 20 czerwca 2023 r., został w całości przeznaczony pod założenie pasieki. Teren ten pokrywa się z obszarem, dla którego wystąpiono do Starosty Chojnickiego o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych, 7 projektów decyzji warunkach zabudowy - sporządzonych przez Burmistrza Czerska. Planowana inwestycja polegająca na budowie 7 budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną na wskazanym fragmencie działki narusza jej aktualne przeznaczenie, zabudowa ta i jej charakter jest inwestycją niedającą się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu - istnieniem pasieki. Zabudowa mieszkaniowa jest sprzeczna z decyzją uznaniową Starosty Chojnickiego z 20 czerwca 2023 r., która wprost uznaje szczególną potrzebę wnioskodawcy dotyczącą rolniczego wykorzystania przedmiotowej działki.
W wyniku wniesionego zażalenia SKO postanowieniem z 25 lutego 2026 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu SKO wskazało m.in., że uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu kontrolę czy wniosek nie dotyczy inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. Organ uzgadniający w zakresie swoich właściwości ocenia projekt decyzji dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Przedmiotem uzgodnienia, zgodnie z ww. przepisem jest dopuszczalność przekształcenia gruntu rolnego na inny cel niż rolniczy. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Jedno z takich kryteriów określa przepis art. 5 oraz art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnośnie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Dalej SKO stwierdziło, że dokonując oceny podstaw uzgodnienia decyzji organ I instancji miał na uwadze, że w świetle art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna wyjątkowo w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Kierując się w związku z tym przepisem art. 5 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Starosta Chojnicki ocenił, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w sytuacji, w której się znalazł. W tym miejscu Kolegium wskazuje, iż z zasady grunty leśnie nie podlegają zabudowie. Wykładnia systemowa przepisu art. 13 ust. 2 w zw. art. 7 ustawy o lasach prowadzi do wniosku, że zasadniczym celem przepisów zawartych w tej ustawie jest ochrona lasów jako jednego z najistotniejszych zasobów środowiska. Jest to zmiana wyjątkowa, która z woli ustawodawcy dopuszczalna jest w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Tylko pod tym warunkiem wydano decyzję Starosty Chojnickiego zezwalającą na zmianę gruntu leśnego na grunt rolny. W przypadku inwestora, o czym przesądza decyzja Starosty, potrzeba zmiany lasu na użytek rolny nie dotyczyła zabudowy przedmiotowej działki.
Na koniec organ II instancji stwierdził, że Starosta Chojnicki, jako organ związany wydaną przez siebie decyzją oraz przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wydał prawidłowe postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji. Decyzja ta wiąże tak organ uzgadniający, jak również Burmistrza Czerska, co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonego zażaleniem postanowienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Skarżący postanowieniu SKO zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegającej na niewyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych a słusznym interesem prywatnym;
art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia, mimo iż w przedmiotowej sprawie działka ewidencyjna nr [...] zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów jest gruntem o najniższej przydatności produkcyjnej;
art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez: jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia, mimo iż w przedmiotowej sprawie charakterystyka gruntów znajdująca się na obszarze działki będącej przedmiotem sprawy nie wymaga wydania decyzji o wyłączeniu ich z produkcji oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego organu i dowolne przyjęcie, że inwestycja nie może być realizowana na wnioskowanym terenie, bo jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem gruntu, bez jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień tego stanowiska i z pominięciem wyjaśnienia, dlaczego miałaby być sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych;
art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przedmiotowa sprawa nie dotyczy zmiany lasu na użytek rolny.
Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj.:
art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez niewzięcie pod uwagę charakterystyki i pochodzenia gleb znajdujących się na obszarze działki będącej przedmiotem sprawy, a tym samym nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, iż w niniejszym postępowaniu Starosta Chojnicki związany jest wydaną przez siebie decyzją zezwalającą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na rolny.
Mając na względzie powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO z 25 lutego 2026 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Chojnickiego o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki o nr ew. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. C..
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zachodzi niezgodność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia organu odwoławczego a jego uzasadnieniem, powodująca niemożność oceny prawidłowości zajętego przez SKO stanowiska.
W pierwszej kolejności wskazać należy na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej jako: "k.p.a."), zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć kwestię rozstrzygniętą przez organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie wydane na podstawie art. 54 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r. poz. 538 ze zm.) przez Starostę postanowienie dotyczyło odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. To oznacza, że w postępowaniu zainicjowanym na skutek zażalenia Skarżącego, obowiązkiem SKO było ponowne rozpoznanie wniosku Burmistrza Czerska o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych (chyba, żeby organ II instancji ustalił, że uzgodnienie dotyczy w istocie gruntów leśnych – czego w tej sprawie nie stwierdzono). Tymczasem, choć z osnowy zaskarżonego postanowienia SKO wynika, że organ odwoławczy rozpoznał wniosek Burmistrza Czerska w kontekście ochrony gruntów rolnych, to zasadnicza treść uzasadnienia odnosi się do gruntów leśnych. Rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie postanowienia stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym a żadne z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Uzasadnienie postanowienia musi odnosić się do wydanego postanowieniem rozstrzygnięcia, ponieważ w przeciwnym razie nie jest możliwe przeprowadzenie jego materialonoprawnej kontroli. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub służy od niego sprzeciw oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część postanowienia (decyzji) i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 124 § 2 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie postanowienia (decyzji) ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy postanowienia (decyzji) winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania postanowienia (decyzji). W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Brak wypełnienia powyższych wymogów stanowi istotne naruszenie przepisów prawa. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 września 2023 r., II SA/Gl 693/23). W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że dochowanie powyższych wymogów jest istotne szczególnie w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie organu jest niekorzystne dla strony.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażany na kanwie rozważań dotyczących uzasadnienia decyzji administracyjnych, który z racji analogicznej regulacji k.p.a. należy odnieść do postanowień, że ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji (postanowienia - przyp. własny) nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji (postanowieniu - przyp. własny), ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej (postanowienia - przyp. własny) sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem. W rozumieniu art. 3 § 1 P.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji (postanowienia - przyp. własny) z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2024 r., I GSK 1293/23).
W mniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie koreluje w zasadniczej swej części z treścią rozstrzygnięcia, co uniemożliwia zarówno skarżącemu jak i sądowi ocenę zasadności i prawidłowości wydania w sprawie postanowienia, które co należy podkreślić jest dla skarżącego niekorzystne. W istocie uznać należy, że SKO nie uzasadniło prawnych i faktycznych motywów wydanego rozstrzygnięcia, co uznać należy za sytuację prawnie niedopuszczalną.
Z powyższych względów Sąd na tym etapie postępowania nie odnosi się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż to w pierwszej kolejności SKO powinno uzasadnić wydane rozstrzygnięcie w sposób pozwalający na prześledzenie toku rozumowania organu, sposobu zastosowania przepisów prawa oraz racji stojących za takim a nie innym sposobem załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą zwrot uiszczonego wpisu sądowego.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ będzie obowiązany uwzględnić, że zgodnie treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia i sprowadzają się do prawidłowego uzasadnienia wydanego ponownie postanowienia.
Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej dwukropekorzeczenia.nsa.gov.pl.