Pełny tekst orzeczenia II SA/Gd 406/17

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Janina Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.

UZASADNIENIE

Skarga H.B. – O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 5 stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzyskał informację, że w dniu 4 stycznia 2017 r. miał miejsce pożar, który objął budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [..] w K., gmina M., oraz budynek mieszkalny jednorodzinny nr [..] zlokalizowany na sąsiedniej działce nr [..].

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 stycznia 2017 r. oraz na podstawie sporządzonej przez mgr inż. P.K. ekspertyzy technicznej organ ustalił, że działka nr [..] wraz z wybudowanym na niej budynkiem gospodarczym stanowi własność skarżącej. Przedmiotowa nieruchomość zajęta została w trybie egzekucji komorniczej, jednak z informacji uzyskanych od komornika sądowego w dniu kontroli właścicielem i zarządcą nadal jest skarżąca. Wskutek pożaru zniszczeniu uległa hala - budynek gospodarczy na działce nr [..]. Budynek ten posiada wymiary w rzucie poziomym ok. 86,0 m x 18,0 m i wysokość od około 7,70 m w okapie do około 8,55 m w kalenicy. Obiekt wybudowany został w latach 90-tych poprzedniego stulecia jako wolnostojący, jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony o konstrukcji mieszanej: konstrukcja nośna hali - ramy stalowe główne (rygle + słupy) wykonane z dwuteownika 440 w rozstawie 12 m, ramy pośrednie z dwuteownika 220, wypełnienie ścian z pustaków betonowych typu "Leier", dach dwuspadowy o nachyleniu połaci około 6 stopni, z pokryciem z blachy trapezowej wysokiej na płatwiach stalowych zetowych, fundamenty obiektu - stopy połączone belkami podwalinowymi żelbetowymi, posadzka betonowa; w obiekcie jest instalacja elektryczna nieczynna. Zakres uszkodzeń, zgodnie z ekspertyzą, jest następujący: około 70% obiektu od strony zachodniej uległa zawaleniu, w tym konstrukcja stalowa dachu zawalona wewnątrz hali, słupy stalowe główne i pośrednie są silnie zdeformowane, wyboczone i wraz z wypełnieniem ścian osłonowych pochylone w kierunku wnętrza budynku, pozostała część obiektu również silnie uszkodzona, ściany spękane, słupy i konstrukcja dachu zdeformowane. Konstrukcja stalowa nośna wskutek działania wysokiej temperatury uplastyczniła się i zawaliła w około 70%, a pozostała część hali nie gwarantuje nośności, stany graniczne użytkowania konstrukcji stalowej zostały przekroczone, ponadto ściany osłonowe w zdecydowanej większości są zawalone, pozostała część spękana, odchylona od pionu i grożąca zawaleniem. Jak wskazano w ekspertyzie, stan techniczny obiektu w chwili obecnej zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia a budynek w stanie katastrofy budowlanej kwalifikuje się do natychmiastowej rozbiórki. W stosunku do fundamentów oraz posadzki obiektu autor z uwagi na brak możliwości dokładnej oceny tych elementów oraz przewidując możliwość dodatkowych uszkodzeń wskutek prac rozbiórkowych również zalecił ich rozbiórkę, pozostawiając jednak swobodę właścicielowi w zakresie ewentualnej naprawy.

Powołana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego komisja ustaliła, że przyczyną katastrofy budowlanej był pożar, którego przyczyna nie została określona.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, z uwagi na istniejące zagrożenie, ustnie nakazał właścicielowi w trybie natychmiastowym zabezpieczyć teren wokół budynku gospodarczego poprzez wygrodzenie i wywieszenie tablic ostrzegawczych.

W dniu 17 stycznia 2017 r. skarżąca poinformowała o wykonaniu zalecenia a dokonana tego dnia kontrola potwierdziła, że teren wokół budynku został wygrodzony ogrodzeniem stalowym od strony drogi powiatowej a w pozostałej części taśmą ostrzegawczą oraz, że wywieszone zostały tablice ostrzegawcze.

Następnie, decyzją z dnia 19 stycznia 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącej wykonać niezwłocznie, najpóźniej do dnia 10 marca 2017 r., pod kierunkiem osoby posiadającej kwalifikacje do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, niezbędne roboty budowlane w celu uporządkowania terenu po katastrofie budowlanej budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [..] w K. tj.: rozebrać pozostałe po katastrofie budowlanej zniszczone, grożące zawaleniem elementy dachu i ścian budynku; uporządkować teren katastrofy budowalnej - usunąć pozostałości zniszczonej konstrukcji stalowej, gruz budowlany, elementy pokrycia dachu oraz zabezpieczyć teren wokół budynku poprzez jego ogrodzenie i wywieszenie tablic ostrzegawczych.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca wniosła odwołanie domagając się stwierdzenia jej nieważności, gdyż została ona skierowana do osoby niebędącej władną w zakresie jej wykonania a w razie wykonania wywołałby czyn zagrożony karą. Jak wskazała, organ nie wziął bowiem pod uwagę, że wobec nieruchomości na działce nr [..] toczy się postępowanie komornicze egzekucyjne i budynek został zajęty przez komornika. Tym samym ma ona ograniczone władztwo nad tą nieruchomością, co uniemożliwia wykonanie nałożonego obowiązku.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 10 maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego:

1. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części obejmującej nakaz uporządkowania terenu katastrofy budowlanej przez usunięcie zniszczonej konstrukcji stalowej, gruzu budowlanego i elementów pokrycia dachu;

2. uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczającej termin wykonania nakazu i wyznaczył nowy termin: do dnia 30 czerwca 2017 r.;

3. uchylił zaskarżoną decyzję w części nakazującej rozebranie pozostałych po katastrofie, zniszczonych, grożących zawaleniem elementów dachu i ścian budynku oraz zabezpieczenie terenu wokół zniszczonego budynku przez ogrodzenie go i wywieszenie tablic ostrzegawczych - i umorzył postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym zakresie jako bezprzedmiotowe.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku procedury przewidzianej dla katastrofy budowlanej ustalił, że obiekt gospodarczy o wymiarach 86 m x 18 m i wysokości 8,55 m w kalenicy dwuspadowego dachu, tj. wybudowana na działce nr [..] obręb K. gmina M. w latach 90. XX wieku hala o konstrukcji stalowej, ze ścianami z pustaków betonowych typu "Leier", uległa zawaleniu w ok. 70% konstrukcji, której pozostała część nie gwarantuje stabilności. Powyższe obligowało do wydania decyzji na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy, określając zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu rozebrania pozostałości budynku, usunięcia ich i uporządkowania terenu katastrofy. Zasadnym przy tym było skierowanie tej decyzji do skarżącej. Zgodnie bowiem z treścią art. 79 ustawy Prawo budowlane obowiązki te nakłada się na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Według zaś art. 931 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zajętą (przez komornika) nieruchomość pozostawia się w zarządzie dłużnika, do którego stosuje się wówczas przepisy o zarządcy.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że z uwagi na potwierdzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w piśmie z dnia 30 marca 2017 r. przekazanej temu organowi w toku postępowania odwoławczego informacji osoby kierującej nakazanymi robotami budowlanymi o "dokonaniu rozbiórki pozostałych (po katastrofie budowlanej) konstrukcji hali stalowej i ścian osłonowych, zaskarżoną decyzję należało w zakresie nakazu rozbiórki tych elementów budynku uchylić, a postępowanie organu pierwszej instancji z tego zakresu umorzyć.

Ponieważ, organ powiatowy jednocześnie poinformował, że "teren po katastrofie budowlanej nie został uporządkowany" (protokół i fotografia), należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy w części nakazującej usunięcie "pozostałości zniszczonej konstrukcji stalowej, gruzu budowlanego, elementów pokrycia dachu" - i wyznaczyć nowy termin wykonania nakazu w tym zakresie, gdyż poprzednio wyznaczony upłynął w toku postępowania odwoławczego).

Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca wniosła skargę.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2017 r., nr [..], jest zgodna z prawem.

Ustalony precyzyjnie w toku postępowania wyjaśniającego stan faktyczny sprawy uprawniał do wydania decyzji na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zgodnie z którym po zakończeniu prac komisji organ nadzoru budowlanego niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.

Z akt sprawy wynika bowiem, że w budynku gospodarczym położonym na terenie działki nr [..] w K. miała miejsce katastrofa budowlana. Zgodnie bowiem z treścią art. 73 ust. 1 ustawy Prawo budowlane katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów.

Budynek gospodarczy na działce nr [..], w dniu 4 stycznia 2017 r., objęty został pożarem, którego przyczyna nie została ustalona. Stan techniczny obiektu zagraża bezpieczeństwu ludzi imienia a budynek w stanie katastrofy budowlanej kwalifikuje się do natychmiastowej rozbiórki. Hala znajduje się bowiem w ruinie: ok. 70% budynku jest zawalone, pozostałe 30% jest w znacznym stopniu spękane, uszkodzone są ściany osłonowe, a konstrukcja przekroczyła stany graniczne użytkowania. Stan fundamentów jest mierny i nadaje się do rozbiórki. Ściany zewnętrzne osłonowe w zdecydowanej większości są zawalone, pozostałą część spękana, odchylona od pionu i grożąca zawaleniem, ściany w wyniku wysokiej temperatury straciły swoje walory techniczno – użytkowe. Konstrukcja stalowa nośna wskutek działania wysokiej temperatury uplastyczniła się i zawaliła a pozostała część hali nie gwarantuje nośności. Pokrycie dachu z blachy trapezowej uległo zniszczeniu. Posadzka na gruncie spękana jest w wyniku działania temperatury i dodatkowo ulegnie dalszym uszkodzeniom w trakcie rozbiórki konstrukcji. Stolarka okienna w 100% została zdekapitalizowana. Stolarka drzwiowa również została uszkodzona w wyniku działania temperatury. Obróbki blacharskie uległy zniszczeniu w całości .

Ustalenia te wynikają z: protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji na terenie działki nr [..] w dniu 5 stycznia 2017 r.; ustaleń komisji, powołanej w sprawie na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane a przede wszystkim ze sporządzonej w sprawie, na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ekspertyz technicznej.

Zaskarżoną decyzją, stosownie do wymogu art. 78 ust. 1 ustawy, organ nałożył na skarżącą obowiązek wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.

Zakres nakazanych robót wynika ze sporządzonej w sprawie ekspertyzy technicznej, w której wskazano, że w związku ze stanem obiektu należy niezwłocznie przystąpić do rozbiórki. W tym celu należy ogrodzić teren wokół hali np. za pomocą tymczasowych ogrodzeń budowlanych, umieścić odpowiednie informacje o zagrożeniach i dozorować obiekt w celu ograniczenia dostępu dla osób niepowołanych. Po zawaleniu całości hali można przystąpić do usuwania elementów stalowych, gruzu itp.

W toku postępowania ustalono, że teren wokół budynku został już przez skarżącą wygrodzony ogrodzeniem stalowym od strony drogi powiatowej a w pozostałej części taśmą ostrzegawczą oraz, że wywieszone zostały tablice ostrzegawcze. Ustalono także, że dokonano już rozbiórkę pozostałych po katastrofie budowlanej konstrukcji hali stalowej i ścian osłonowych. Stwierdzono także, że teren po katastrofie budowlanej nie został uporządkowany.

Niewątpliwie więc, roboty polegające na usunięciu pozostałości zniszczonej konstrukcji stalowej, gruzu betonowego i elementów pokrycia wypełniają zalecenia ekspertyzy technicznej i doprowadzą do uporządkowania terenu katastrofy.

Prawidłowo przy tym, obowiązek wykonania powyższych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy nałożony został na skarżącą. Z art. 78 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że adresatem decyzji wydanej w trybie tego przepisu może być wyłącznie właściciel, inwestor lub zarządca obiektu budowlanego (zob. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 905). Działka nr [..] stanowi własność skarżącej i jest w jej zarządzie, mimo, że nieruchomość została zajęta w trybie egzekucji komorniczej. Zgodnie bowiem z treścią art. 931 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.), zajętą nieruchomość pozostawia się w zarządzie dłużnika, do którego stosuje się wówczas przepisy o zarządcy.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał rozpoznawaną skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.