II SA/Gd 403/25

II SA/Gd 403/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 130 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.177.2024.IK w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego S. z siedzibą w G. kwotę 2.089 (dwa tysiące osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 4 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r.,
poz. 176) - dalej: "specustawa drogowa", zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa ulicy [...]" (dalej: "decyzja ZRID"). Decyzją ZRID objęto m.in. działki nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]) stanowiące własność Skarbu Państwa P. (dalej: "P.").
Decyzją z 13 czerwca 2024 r. Prezydent, na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a, 2
i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", ustalił odszkodowanie w kwocie 144.462 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 380 m2 i działka nr [...] o powierzchni 428 m2, objęte decyzją ZRID (pkt 1), przyznał to odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości, tj. P. (pkt 2), zobowiązał Prezydenta do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez P. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 11 kwietnia 2025 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej określono osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania, tj. właścicieli, użytkowników wieczystych oraz podmioty, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości bądź ich części. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje zaś po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).
Wojewoda wskazał następnie, że w dniu 14 kwietnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy M. N. sporządził wycenę, w której oszacował wartość rynkową prawa własności działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 808 m2 na kwotę 144.462 zł. Biegły ustalił, że na dzień wydania decyzji ZRID ww. działki nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni ww. działki były przeznaczone pod tereny leśne w granicach G. ZL, ZE (tereny zieleni leśnej, tereny zieleni krajobrazowo - ekologicznej, zalesienia, uprawy rolne) oraz drogę zbiorczą klasy Z1/2 i ważniejsze lokalne trasy rowerowe. Ustalenia te potwierdził Prezydent w zaświadczeniu z 2 sierpnia 2024 r.
Organ odwoławczy wskazał, że wycena ww. działek została przeprowadzona
w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) - dalej "Rozporządzenie", które weszło w życie z dniem 9 września 2023 r.
Wojewoda przytoczył następnie treść przepisów § 49 ust. 1 i 4 Rozporządzenia oraz art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wskazując, że w wycenie z 14 kwietnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły oszacował wartość nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod uprawy leśne (faktycznie wykorzystywane na cele leśne) oraz pod zieleń, z obszaru miasta G.
i miasta G., w okresie od 2019 r. do dnia wyceny. Ze względu na niewielką ilość transakcji tego typu biegły rozszerzył okres analizy rynku. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości dla jej aktualnego i alternatywnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogę, z terenu miasta G., w okresie od września 2018 r. do dnia wyceny. Biegły wyjaśnił, że rozszerzenie okresu badania rynku wynikało z niewielkiej ilości transakcji tego typu oraz potrzeby doboru odpowiedniego materiału porównawczego umożliwiającego poprawną metodologicznie wycenę. Biegły wskazał, że nie stwierdził istnienia trendu zmiany cen w czasie na rynku nieruchomościami drogowymi ani leśnymi czy pod zieleń, dlatego nie skorygował cen nieruchomości na datę wyceny.
Organ odwoławczy wskazał, że autor wyceny oszacował, iż ceny nieruchomości podobnych o przeznaczeniu leśnym, z porastającym je drzewostanem, kształtują się
w przedziale od 18,09 zł/m2 do 123,28 zł/m2, zaś ceny nieruchomości podobnych
o przeznaczeniu pod zieleń kształtują się od 8,76 zł/m2 do 125,45 zł/m2. Z kolei ceny nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym kształtują się w przedziale od 160,00 zł/m2 do 300,00 zł/m2. A zatem, z uwagi na to, że ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod komunikację osiągają wyższe ceny niż ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod zieleń i pod lasy, dla tej części ww. działek zastosowanie znalazł art. 134 ust. 4 u.g.n., zaś dla części ww. działek przeznaczonych pod drogę zastosowano § 49 ust. 4 Rozporządzenia. Mając powyższe ustalenia na uwadze biegły oszacował wartość przedmiotowych działek w całości w oparciu o ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogę.
Wojewoda podał, że po dokonaniu odpowiednich obliczeń jednostkowa cena przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym została oszacowana na kwotę 178,79 zł/m2. Zatem wartość prawa własności działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 808 m2 została oszacowana na kwotę 144.462 zł.
Oceniając operat szacunkowy z 14 kwietnia 2024 r. organ odwoławczy uznał,
że wyjaśnia on szczegółowo sposób ustalenia wartości prawa własności przedmiotowych działek, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia Wojewoda uznał za prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia jako nie budzące zastrzeżeń.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących przyjętych przez biegłego w procesie wyceny nieruchomości podobnych organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie akcentuje się, iż w żadnym wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących, są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów są procesowo nieweryfikowalne.
Wojewoda zwrócił uwagę, że strony nie skorzystały z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zaś organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia wyceny nieruchomości z 14 kwietnia 2024 r., w związku z czym nie zlecił oceny prawidłowości tego operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
W ocenie organu odwoławczego sporządzony w sprawie operat szacunkowy został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten uznano za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania za działki nr [...] i [...].
Wojewoda wskazał, że decyzji ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie ww. działek (art. 18 ust. 1e specustawy drogowej) biegnie od dnia doręczenia stronie zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji, tj. od 11 lipca 2022 r. Tym samym, termin minął 10 sierpnia 2022 r.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego nieprzyznania przez organ pierwszej instancji bonusu w postaci 5% wartości nieruchomości za wydanie nieruchomości organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie należy wziąć po uwagę także przepis art. 20b specustawy drogowej. W ocenie Wojewody oczywiste jest, że jeśli decyzja dotyczy nieruchomości znajdujących się z w zarządzie L., na których spoczywa obowiązek wycinki znajdujących się na niej drzew, to fizyczne wydanie nieruchomości nie może nastąpić przed wykonaniem tego obowiązku. Dodatkowo,
w sytuacji gdy z treści decyzji bądź innych aktów prawnych pozostających z nią w związku wynikają dodatkowe ograniczenia dotyczące terminu wykonania tego obowiązku, to określony w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej termin "wydanie" należy interpretować
w powiązaniu z tymi okolicznościami i przepisami, zawartymi w odrębnym porozumieniu na które wskazuje ww. przepis. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia porozumienia w tej kwestii, co potwierdza pismo Urzędu Miasta Gdyni Wydziału Inwestycji z 9 lutego 2023 r., w którym wskazano, że działki nr [...] i [...] nie zostały wydane, rosnące tam drzewa nie zostały wycięte, zaś wycinka i wydanie terenu nastąpi po podpisaniu stosownego porozumienia pomiędzy L.
a właściwym zarządcą drogi. W piśmie wskazano, że porozumienie to nie zostało jeszcze zawarte, a realizacja inwestycji nie rozpoczęła się w uwagi na planowane złożenie wniosku o zmianę decyzji ZRID.
W związku z powyższym Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta, że P. nie przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za wydanie działek
nr [...] i [...] o 5% wartości nieruchomości.
W skardze na decyzję Wojewody P., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciły jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, w związku z czym nie zachodzi przesłanka do zwiększenia przyznanego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez:
1) błędną wykładnię art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a w konsekwencji subsumcję stanu faktycznego pod dyspozycję tej normy prawnej polegającą na przyjęciu,
że dyspozycja tej normy prawnej wiąże się z art. 20b tej ustawy, podczas gdy w istocie są to dwie niezależne regulacje i błędne przyjęcie, że wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e oznacza przekazanie po dokonaniu wycinki drzew, tj. w istocie poszerzenie dyspozycji normy z art. 18 ust. 1e o przesłanki w niej nie przewidziane; 2) błędną wykładnię art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że termin "wydać" oznacza faktyczne przekazanie nieruchomości, podczas gdy wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że do skutecznego wydania nieruchomości dochodzi również poprzez podjęcie i ujawnienie takich czynności, przez dotychczasowego właściciela nieruchomości, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji
i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ w nieuprawniony sposób poszerzył dyspozycję normy prawnej z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej o przesłanki w niej nie zawarte. Wskazano, że organ za "wydanie nieruchomości" w rozumieniu art. 18 ust. 1e
pkt 3 ww. ustawy błędnie przyjmuje fizyczne przekazanie gruntu w stanie umożliwiającym realizację inwestycji. Zdaniem strony skarżącej "wydanie" wedle tej normy oznacza przekazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele procesu inwestycyjnego,
a nie przygotowanie pod inwestycję.
Strona skarżąca podniosła, że ustawodawca nie bez przyczyny kwestie wydania nieruchomości oraz wycinki drzew umieścił w odrębnych jednostkach redakcyjnych. Przyznano, że organ wprawdzie wskazał, iż z mocy prawa (art. 12 ust. 4 pkt 2) nieruchomość przeszła na własność gminy, jednak pominął ten skutek prawny interpretując normę o możliwości podwyższenia odszkodowania. Podkreślono, że z mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej dotychczasowy zarządca utracił tytuł do władania nieruchomością, co oznacza, że nie może samoistnie decydować o wycince drzew, w tym względzie jest zależny od właściciela gruntu, jego planów inwestycyjnych i wyłącznie
w oparciu o zasady ustalone w odrębnym porozumieniu może wycinkę zrealizować, działa w tym momencie już nie jako zarządca gruntu, lecz w oparciu o cywilnoprawne porozumienie z nowym właścicielem gruntu. Organ błędnie więc ustalił, że teren po wydaniu decyzji nadal znajdował się w zarządzie P. Zdaniem strony skarżącej przyjęcie rozumowania zaprezentowanego w decyzji czyniłoby iluzorycznym przyznanie dodatkowej zwyżki odszkodowania (5%), ponieważ wydanie nieruchomości nie byłoby zależne wyłącznie od woli zarządcy gruntu - jednostki organizacyjnej P.
Zwrócono również uwagę, że uzyskanie zwyżki odszkodowania byłoby realnie niemożliwe, gdyż aby dokonać wycinki drzew nadleśnictwo musi ogłosić przetarg w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych na usługi leśne i wyłonić w trybie konkurencyjnym wykonawcę do wykonania wycinki. Nadleśnictwo nie może zlecić tych prac w ramach zawartych umów na wykonywanie usług leśnych, ponieważ prace mają być wykonane na gruncie stanowiącym własność podmiotu trzeciego. Wskazano, że wykonywanie prac leśnych w pewnych porach roku jest prawnie ograniczone (od 1 marca do 31 sierpnia trwa okres lęgowy ptaków, co wyłącza możliwość prowadzenia wycinki).
W ocenie strony skarżącej organ za "wydanie nieruchomości" w rozumieniu art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej błędnie przyjmuje fizyczne przekazanie gruntu. Tymczasem obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani nawet złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Każde zachowanie, z którego można wywnioskować, że dotychczasowy zarządca dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym
w przepisie powinno być wystarczające dla przyznania premii odszkodowawczej.
Uzasadniając zarzut obrazy przepisów postępowania wskazano, że organ nie dość wnikliwie zbadał materiał dowodowy, gdyż pominął prawne uwarunkowania realizacji inwestycji wynikające z decyzji z 6 lutego 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia, w której zastrzeżono, że wycinkę drzew i krzewów inwestor jest zobowiązany przeprowadzić poza okresem lęgowym ptaków, tj. poza okresem od 1 marca do 31 sierpnia, a prace w tym okresie są warunkowane przeprowadzeniem wizji terenowej wykonanej przez specjalistę ornitologa stwierdzającej brak występowania na drzewach lęgów ptaków. Organ nie dostrzegł, że P. nie miały nawet prawnej możliwości wykonania wycinki, więc już ta okoliczność powinna przemawiać za podwyższeniem odszkodowania o 5%. Ponadto organ błędnie ustalił, że po wydaniu decyzji ZRID nieruchomość nadal znajduje się w zarządzie P. Mocą tej decyzji strona skarżąca utraciła zarząd i od tego momentu o wycince, przygotowaniu i opłaceniu audytu ornitologicznego decydował właściciel gruntu. Organ zaniechał ustalenia tych okoliczności, a ich uwzględnienie powinno prowadzić do ustalenia, że P. "wydały" grunt
w rozumieniu art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 11 kwietnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 13 czerwca 2024 r., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, ustalającą na rzecz P. odszkodowanie w kwocie 144.462 zł za prawo własności działek nr [...] o powierzchni 380 m2 (wydzielonej z działki nr [...])
i nr [...] o powierzchni 428 m2 (wydzielonej z działki nr [...]), które na mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 4 lipca 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa ulicy [...]" przeszły na własność Gminy Miasta G.
Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy ustawy
z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji
w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.).
Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części,
o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:
1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,
2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych
- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte
z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.
Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r.
w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832), które weszło w życie
z dniem 9 września 2023 r.
Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną
w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny sprawy
i zastosować prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem powinien spełniać wymogi formalne określone w Rozporządzeniu.
W ocenie Sądu operat szacunkowy z 14 kwietnia 2024 r. autorstwa M. N. odpowiada wymogom formalnym określonym w przepisach u.g.n.
i Rozporządzenia, jest kompletny i logiczny. W konsekwencji mógł on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.
Przechodząc do zasadniczej kwestii spornej należy wskazać, że godnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:
1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,
2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna
- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Z przytoczonej wyżej regulacji wynika szczególne uprawnienie podmiotu, któremu odjęto prawo do nieruchomości, do uzyskania dodatkowego świadczenia odszkodowawczego w związku z dobrowolnym i niezwłocznym lub przyśpieszonym wykonaniem nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest to w istocie ustawowo zagwarantowana premia dla podmiotów, które poprzez dobrowolną akceptację treści nieostatecznej decyzji ułatwiają i przyśpieszają realizację inwestycji drogowej poprzez eliminację konieczności przymusowego wykonania powyższej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 32/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ratio legis regulacji ustanowionej w przepisach art. 18 ust. 1e specustawy drogowej opiera się na założeniu, że zakresem szczególnego uprawnienia do premii odszkodowawczej są objęte sytuacje, w których w następstwie działania (np. poprzez wyraźne złożenie oświadczenia woli, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, rezygnację
z wnoszenia środków odwoławczych, tolerowania faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych) dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości manifestuje wolę dobrowolnego wydania tej nieruchomości zarządcy drogi, przez co możliwe staje się niezwłoczne objęcie nieruchomości we władanie i rozpoczęcie realizacji inwestycji, bez konieczności składania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej może zatem nastąpić również w sposób dorozumiany (per facta conludentia) w tym znaczeniu, że wola niezwłocznego wydania nieruchomości może być zamanifestowana poprzez byłego właściciela lub użytkowania wieczystego przez zaniechanie. W przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę może to nastąpić np. poprzez niewniesienie odwołania od decyzji o zajęciu czy poprzez brak czynienia przez skarżącego przeszkód w wykonywaniu prac inwestycyjnych.
W piśmiennictwie wskazuje się, że podstawowym sposobem przeniesienia posiadania, zarówno samoistnego, jak i zależnego jest wydanie rzeczy (traditio corporalis). Z fizycznym wydaniem rzeczy łączy się po stronie nabywcy wola władania rzeczą dla siebie w zakresie określonego prawa i rezygnacja z posiadania przez dotychczasowego posiadacza (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz, 2001, s. 829).
Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań, wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2379/20,
z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 990/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3299/15,
z 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13).
Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzji ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Tym samym termin na wydanie działek nr [...] i [...] biegł od dnia zawiadomienia dotychczasowego właściciela o ich wydaniu, tj. od 11 lipca 2022 r. (w tym dniu doręczono P. decyzję ZRID) i upływał z dniem
10 sierpnia 2022 r.
Z akt sprawy wynika również, że w dniu 10 sierpnia 2022 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa Gdańsk, w odpowiedzi na zawiadomienie z 7 lipca 2022 r. o wydaniu decyzji ZRID, na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, oświadczył, że wydaje pod realizację inwestycji drogowej m.in. działkę ewidencyjną nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]) i działkę ewidencyjną nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]), położone w obrębie [...] miasta G.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej strona skarżąca złożyła oświadczenie o wydaniu nieruchomości.
Zgodnie z art. 20b specustawy drogowej Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, są obowiązane do dokonania nieodpłatnie wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwym zarządcą drogi (ust. 1). Drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, o której mowa w ust. 1, staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych (ust. 2). Koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi właściwy zarządca drogi (ust. 3).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaprezentowane w wyroku z 14 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 56/24, zgodnie z którym
w świetle brzmienia przepisów art. 18 ust. 1e i art. 20b specustawy drogowej oczywiste jest, że jeśli decyzja dotyczy nieruchomości znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych, na których spoczywa obowiązek wycinki znajdujących się na niej drzew, to fizyczne wydanie nieruchomości nie może nastąpić przed wykonaniem tego obowiązku. Natomiast w sytuacji, gdy z treści decyzji bądź innych aktów prawnych pozostających z nią w związku wynikają dodatkowe ograniczenia dotyczące terminu wykonania tego obowiązku to określony w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej termin "wydanie" należy interpretować w powiązaniu z tymi okolicznościami i przepisami.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z takimi właśnie dodatkowymi ograniczeniami.
Należy wskazać, że na podstawie art. 49 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.) Minister Środowiska wydał w dniu 16 grudnia 2016 r. rozporządzenie w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, z którego wynika, że w stosunku do dziko występujących zwierząt, należących do gatunków objętych ochroną ścisłą oraz częściową, o których mowa w lp. 1-478 i 480-592 w załączniku nr 1 do rozporządzenia oraz w lp. 1-210 w załączniku nr 2 do rozporządzenia, wprowadza się następujące zakazy: niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania (§ 6 ust. 1 pkt 7); niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień (§ 6 ust. 1 pkt 8); umyślnego uniemożliwiania dostępu do schronień
(§ 6 ust. 1 pkt 9).
Powyższe rozporządzenie wprowadza pewne odstępstwa od wymienionych zakazów, mianowicie zakaz usuwania gniazd, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 8, nie dotyczy usuwania od dnia 16 października do końca lutego gniazd z budek dla ptaków
i ssaków (§ 9 pkt 1), zaś zakaz usuwania gniazd, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 8, nie dotyczy usuwania od dnia 16 października do końca lutego gniazd ptasich z obiektów budowlanych lub terenów zieleni, jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa lub sanitarne (§ 9 pkt 2).
Z kolei z informacji dostępnych na stronie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wynika, że termin między 1 marca a 15 października funkcjonuje w przestrzeni publicznej jako okres lęgowy ptaków i rzeczywiście dla większości gatunków okres lęgowy się w nim zawiera, jednak dla poszczególnych gatunków ptaków przypada on w różnych okresach, np.: bielików trwa od stycznia do lipca, wróbli - od lutego/marca do sierpnia, jerzyków - od maja do sierpnia. Ponadto w poszczególnych latach okresy lęgowe dla konkretnych gatunków ulegają nieznacznym przesunięciom, w zależności od panujących warunków pogodowych.
W skardze wskazano (a Wojewoda temu nie zaprzeczył), że w decyzji z 6 lutego 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zastrzeżono,
iż wycinkę drzew i krzewów inwestor jest zobowiązany przeprowadzić poza okresem lęgowym ptaków, a prace w tym okresie są warunkowane przeprowadzeniem wizji terenowej wykonanej przez specjalistę ornitologa stwierdzającej brak występowania na drzewach lęgów ptaków.
Należy również wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zasadnie tym samym argumentowano, że dotychczasowy zarządca utracił tytuł do władania nieruchomością, co oznacza, że nie może samoistnie decydować o wycince drzew, w tym względzie jest zależny od właściciela gruntu, jego planów inwestycyjnych i wyłącznie w oparciu o zasady ustalone w odrębnym porozumieniu może wycinkę zrealizować, działa w tym momencie już nie jako zarządca gruntu, lecz w oparciu o cywilnoprawne porozumienie z nowym właścicielem gruntu.
W świetle przedstawionych okoliczności nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie dochowanie terminu 30 dni na fizyczne wydanie nieruchomości od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID było niemożliwe. Jednocześnie podjęte przez stronę skarżącą działania dokonane przed upływem przewidzianego w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej terminu świadczą o tym, że strona skarżąca zdecydowała się na dobrowolne wydanie nieruchomości, przez co należne jej odszkodowanie powinno być powiększone o 5%. Zdaniem Sądu podjęte przez stronę skarżącą działania świadczą
o tym, że zmierzała ona do jak najszybszego wydania nieruchomości, które jednak było uzależnione od okoliczności całkowicie od niej niezależnych.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Wojewoda posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 18 ust. 1e w zw. z art. 20b ust. 1 specustawy drogowej dokonanej na tle okoliczności niniejszej sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 2.089 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (289 zł)
i wynagrodzenie pełnomocnika (1.800 zł).
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 21 akt sądowych), a strona skarżąca
w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.