Pełny tekst orzeczenia II SA/Gd 401/25

II SA/Gd 401/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 59 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2025 r., nr SKO Gd/4363/23 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 31 maja 2023 r., nr WUiA.6731.1-11.2020.AB.2904.
Uzasadnienie
A. S. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 3 kwietnia 2025 r.,
nr SKO Gd/4363/23, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska (dalej jako: Prezydent Miasta) z 31 maja 2023 r., nr WUiA.6731.1-11.2020.AB.2904, nakładającą na skarżącego, jako właściciela działki nr [...], obręb [....] w G. przy ul. K. [...], obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przez zaprzestanie wykorzystywania terenu tej działki jako placu składowego dla: materiałów sypkich, wyrobów betonowych, cegieł, gruzu betonowego oraz odpadów budowlanych składowanych w kontenerach, odpadów komunalnych składowanych w workach na gruz na przyczepach oraz w kontenerach.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 31 grudnia 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku zwrócił się do Prezydenta Miasta o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", w sprawie wstrzymania użytkowania nieruchomości położonej w G. przy ul. K. [..] lub przywrócenia sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z 22 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/4736/21, Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z 15 kwietnia 2021 r. odmawiającą wstrzymania użytkowania terenu działki nr [...] lub przywrócenia sposobu zagospodarowania terenu zgodnie z planem miejscowym uznając, że organ I instancji skoncentrował się na analizie zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki przed wejściem w życie u.p.z.p, natomiast nie dokonał szczegółowych ustaleń dotyczących aktualnego faktycznego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, niezbędnych dla ustalenia stanu zagospodarowania terenu i jego zgodności z zapisami obowiązującego planu miejscowego, co wymaga ustaleń odnośnie prowadzonej obecnie na nieruchomości działalności oraz przeprowadzenia prawidłowej wykładni postanowień planu miejscowego. Dopiero przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu sposobu wykorzystania nieruchomości pozwoli na ocenę czy mieści się ono w przeznaczeniu dopuszczonym w planie.
Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z 31 maja 2023 r., Prezydent Miasta nałożył na skarżącego obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], przez zaprzestanie wykorzystywania terenu tej działki jako placu składowego dla: materiałów sypkich, wyrobów betonowych, cegieł, gruzu betonowego oraz odpadów budowlanych składowanych w kontenerach odpadów komunalnych składowanych w workach na gruz na przyczepach oraz w kontenerach.
W odwołaniu do tej decyzji A. S. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego prowadzonego przed Sądem Rejonowym Gdańsk - Północ w Gdańsku pod sygn. akt IXC 1636/22. Odwołujący się podniósł, iż stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości od 28 marca 2022 r., o czym organ I instancji dowiedział się 12 kwietnia 2023 r., lecz mimo to nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a tym samym uniemożliwił stronie przedstawienie dokumentów takich jak: oświadczenia o wypowiedzeniu umów użytkowania, pozwów o wydanie rzeczy złożonych przeciwko podmiotom korzystającym z nieruchomości w sposób bezprawny, złożenia przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia tych spraw.
Zdaniem odwołującego się, podjęta decyzja powoduje, że właściciel, który nie może samodzielnie władać swoim gruntem, ponieważ podmiot trzeci korzysta z niego bezprawnie, zostaje zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego, mimo braku środków oddziaływania na ten podmiot. Odwołującemu się zależy na tym, żeby odzyskać rzecz od podmiotu trzeciego (N. sp. z o.o.; dalej jako Spółka N.) i w tym celu wytoczył powództwo przed Sądem Rejonowym Gdańsk - Północ w Gdańsku, jednakże do czasu prawomocnego zakończenia postępowania nie ma jakichkolwiek innych możliwości odzyskania swojego prawa. Natomiast w przypadku uprawomocnienia się decyzji Prezydenta następnym krokiem będzie ukaranie skarżącego grzywną w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, a właściciel nie będzie miał instytucji prawnej, żeby wykonać obowiązek nałożony decyzją.
Strona jednocześnie podkreśla, że organ ma wiedzę, iż na N. Sp. z o.o. (dalej jako Spółka N.) i Spółkę N. został nałożony obowiązek wstrzymania działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia na tej nieruchomości, jednakże Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie był w stanie go wyegzekwować. Niezrozumiałym jest, jak w tej sytuacji właściciel ma powstrzymać ww. Spółki od dalszego bezprawnego działania, skoro organ środowiskowy nie był w stanie tego wymusić.
Odwołujący się stwierdził też, że z zeznań świadka S. S. wynika, iż od 1999 r. na posesji była już prowadzona działalność związana z magazynowaniem piasku i żwiru, co oznacza, iż przed wejściem w życie u.p.z.p. już nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu. Ponadto z ustaleń uchwały nr LII/1473/10 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zabornia rejon ulic Stolema i Łabędziej w mieście Gdańsku nie wynika, jakoby na działce nr [...] nie można było prowadzić przedsięwzięć wymagających składowania materiałów sypkich.
Odwołanie od decyzji złożyła także Spółka N. wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności. Spółka podkreśliła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy fakt dokonania przekształcenia/zmiany sposobu zagospodarowania spornej posesji istniał już 1998 r., prowadzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p jest wykluczone. Jednocześnie odwołujący się zauważył, że zmiana zagospodarowania dokonana w 1998 r. była zmianą ciągłą i trwałą, która skutkuje takim, a nie innym zagospodarowaniem przedmiotowego terenu do dnia dzisiejszego, tj. do czerwca 2023 roku.
W toku postępowania odwoławczego, pismami z 10 września 2024 r., 25 stycznia 2025 r. i 22 lutego 2025 r., swoje stanowisko przedstawił uczestnik postępowania – E. S., podkreślając, że sprawa dotyczy, trwającej dwadzieścia lat, nielegalnej i bardzo uciążliwej działalności, funkcjonującej w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych jego i sąsiadów.
Decyzją z 3 kwietnia 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, że w sprawie doszło do rzeczywistej zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stanął na stanowisku, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie stwierdza się bowiem, że bez względu na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie - jako bezprawne - wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Natomiast pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu", choć niezdefiniowane prawnie, to odnosi się do takich działań faktycznych, podejmowanych samowolnie i bezprawnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją w dotychczasowy sposób. Przy czym art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu także w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w sytuacji rozpoczęcia działalności wytwórczej lub usługowej na danej nieruchomości, jak również zwiększenia realizowanej już działalności, czy wprowadzenia nowych form tej działalności, a także zwiększenia obszaru zajętego pod nią, czy wreszcie zintensyfikowania niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno - sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody.
Kolegium dalej wyjaśniło, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że w latach 1999 - 2002 na przedmiotowej nieruchomości zaczęto prowadzić działalność polegającą na gromadzeniu i przetwarzaniu odpadów. Na przestrzeni tych lat cała nieruchomość była wykorzystywana jako plac składowy/ magazynowy różnych materiałów zaliczanych do odpadów. We wskazanym okresie działalność Przedsiębiorstwa Usługowo - Handlowego "N." J. S. polegała na handlu ziemią, torfem, żwirem i usługami transportowymi. Z kolei w 2002 r. działalność uległa rozszerzeniu m.in. o selektywną zbiórkę i segregację odpadów oraz usuwanie odpadów komunalnych stałych i płynnych. Tak więc podstawowym procesem technologicznym było magazynowanie i dystrybucja sypkich materiałów budowlanych (piasek, pospółka, żwir), usługi transportowe tych materiałów, zbieranie i transport odpadów. E. S., właściciel sąsiedniej nieruchomości, wyjaśniał w toku postępowania, że w okresie, kiedy zakupił swoją nieruchomość, tj. ok. 1999 r., na spornej posesji była prowadzona działalność związana z magazynowaniem piasku, żwiru. Działalność systematycznie rozrastała się zarówno w zakresie ilości gromadzonego materiału jak i jego rodzaju (różnego rodzaju odpady budowlane, obornik itp.), zajmując całą nieruchomość przy ul. K. [...].
Dalej organ ustalił, że działalność pod nazwą: PHU "N." J. S. została wykreślona z Centralnej Ewidencji Informacji o działalności Gospodarczej w dniu 23 grudnia 2018 r., a aktualnie na nieruchomości działalność prowadzą Spółki N. i N. Podczas kontroli przewodzonej w dniach 2 lipca – 26 października 2018 r. wobec J. S. i w dniach 13 września - 26 października 2018 r. wobec ww. Spółek, na terenie działek nr [...] i [...], stwierdzono gromadzenie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Decyzjami Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 20 sierpnia 2020 r. oraz 24 sierpnia 2020 r., Spółkom wstrzymano działalność w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Decyzje te zostały utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i pomimo nadania tym decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności, nie zostały wykonane. Na ww. firmy nałożono też karę w wysokości 50.000 zł. Z informacji uzyskanych od skarżącego wynika nadto, że pomimo wypowiedzenia umów użyczenia, żadna ze Spółek nie opuściła nieruchomości, wobec czego właściciel skierował sprawę do sądu powszechnego o wydanie nieruchomości. Firmy te prowadzą zbiórkę odpadów na nieruchomości wbrew woli właściciela terenu, a sposób zagospodarowania terenu nie został przez nie przywrócony.
Do akt sprawy pozyskano także dokumentację fotograficzną przesłaną w dniu 16 maja 2023 r. przez A. S., która przedstawia składowanie ziemi, materiałów sypkich, wyrobów betonowych, cegieł i gruzu betonowego. W dniu 12 grudnia 2024 r., na zlecenie organu odwoławczego, przeprowadzono oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, że prowadzona jest tam działalność gospodarcza w postaci wykorzystywania terenu działki jako placu składowego wraz z zapleczem biurowym i mieszkalnym zlokalizowanym w budynkach znajdujących się na ww. terenie. Podczas oględzin stwierdzono obecność: samochodów osobowych w sąsiedztwie budynku biurowego, ciężkiego sprzętu drogowo - budowlanego: ciągnik z naczepą, wywrotka, naczepy ciężarowe i kontenery na odpady usytuowane na terenie całej działki, zagrody betonowe na worki z materiałem sypkim oraz złomowane części samochodowe. Ponadto zgromadzone zostały składowiska ziemi nasypowej, materiałów budowlanych: cegieł na paletach, bloczków betonowych, płyt drogowych, gruzu i odpadów budowlanych. Stwierdzono również obecność kontenerów stalowych (magazyny) i budynków blaszanych ( socjalnych).
Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło, że na przedmiotowej działce przynajmniej od 1999 r. występuje sytuacja powtarzającego się rozszerzania dotychczasowej działalności związanej z magazynowaniem piasku i żwiru o selektywną zbiórkę i segregację odpadów oraz usuwanie odpadów komunalnych stałych i płynnych, a więc doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Z części dowodów wynika, że do zmiany sposobu zagospodarowania działki doszło przed wejściem w życie u.p.z.p., jednak zmiana sposobu zagospodarowania terenu ma charakter ciągły i występowała także po 11 lipca 2003 r. oraz występuje w chwili obecnej. Dla zastosowania w tej sprawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie jest przy tym konieczne ustalenie konkretnej daty zmiany sposobu zagospodarowania terenu, lecz wystarczy doprecyzowanie okresu wystąpienia zmian w takim stopniu, aby pozwalało to na stwierdzenie, czy miało to miejsce przed, czy też po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem mówić o sprzeczności sposobu wykorzystywania nieruchomości z miejscowym planem, gdy takie jej zagospodarowanie występowało przed uzyskaniem mocy obowiązującej przez akt prawa miejscowego. W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w tym konkretnym przypadku, w sytuacji powtarzającej się na terenie przedmiotowej nieruchomości zmiany sposobu zagospodarowania terenu, uznać należy, że charakter i skala tych zmian, mających charakter ciągły, doprowadziły do faktycznej zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w sposób niezgodny z przepisami obowiązujących na tym terenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ewidentnie bowiem przedmiotowa działka na przestrzeni przynajmniej 25 lat - wykorzystywana w całości lub fragmencie na składowanie odpadów, nie była i nie jest zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem kolejnych obowiązujących na tym terenie miejscowych planach. Zagospodarowanie to kolidowało z przepisami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego jednostki urbanistycznej Migowo - Piecki (plan nr 1001), obowiązującego od 15 maja 1975 r. do 31 grudnia 2003 r., przeznaczającego działkę pod stację obsługi samochodów przy wjeździe do miasta ze stacją paliwową lub innymi obiektami zaplecza motoryzacji. Z kolei według postanowień uchwały nr XLVII/314/92 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 czerwca 1992 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Migowo - Piecki w Gdańsku, działka nr [...] znajdowała się w strefie V.2 13/3UI (teren usług innych - projektowany motel na 30-40 miejsc, dojazd od ulicy V.2.17.KN IV / zamiennie lokalizacja funkcji komunikacyjnej łącznie z terenem V.2.13/7ZP /.); V.2.13/7ZP (teren zieleni parkowej stanowiący pas izolacyjny terenów komunikacyjnych/ możliwość zamiennego przeznaczenia pod funkcje komunikacyjna łącznie z terenem V.2 13/3 Ul/.) oraz V.2.13/1KS (teren komunikacji samochodowej, projektowany kompleks pawilonów usług motoryzacyjnych, stacji paliw lub inne obiekty zaplecza komunikacji). Także analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zabornia rejon ulic Stolema i Łabędziej w mieście Gdańsku, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Gdańska LII/1473/10 z dnia 30 września 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 154 z 9 grudnia 2010 r., poz. 2977), obowiązującego od 9 stycznia 2011 r. do dnia dzisiejszego, daje podstawę do stwierdzenia, iż celem lokalnego ustawodawcy było uchwalenie planu dla terenu 011-M/U31 (zabudowy mieszkaniowo – usługowej, zawierającego tereny mieszkaniowe M23 i usługowe U33 bez ustalania proporcji między funkcjami), który dla obiektów usługowych przewidział zabudowę komercyjną i publiczną, z wyłączeniem: rzemiosła produkcyjnego, stacji paliw, warsztatów samochodowych blacharskich i lakierniczych, stacji obsługi samochodów ciężarowych i autobusów. Dopuszczono w tej strefie parkingi i garaże dla samochodów osobowych, salony samochodowe (z serwisem), małe hurtownie do 2000 m2 powierzchni użytkowej, budynki zamieszkania zbiorowego, mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło, że zmiana sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości istniejąca przed wejściem w życie planu miejscowego obowiązującego od 9 stycznia 2011 r. i na dzień jego wejścia w życie oraz nadal, jest niezgodna z zapisami planów miejscowych oraz w sprawie występuje brak wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium wyjaśniło, że dla prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie jest konieczne udokumentowanie faktu prowadzenia na jej terenie działalności gospodarczej, tj. składowanie odpadów nie musi być efektem prowadzenia działalności gospodarczej.
W zakresie naruszenia praw A. S., jako właściciela działki od 28 marca 2022 r., Kolegium wskazało, że poprzednim właścicielem działki był G. S., który reprezentowany był we wcześniejszym postępowaniu zakończonym przez Kolegium decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/4736/21 przez A. S. Zatem odwołujący się, wcześniej jako pełnomocnik - obecnie jako właściciel, uczestniczył w postępowaniu organu I instancji oraz w postępowaniu odwoławczym, w trakcie którego był zawiadamiany w toku postępowania w trybie art. 10 k.p.a. i mógł i składał wnioski dowodowe.
W zakresie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o wydanie nieruchomości Kolegium stwierdziło, że nie zachodzą wątpliwości co do właściciela lub użytkowania wieczystego nieruchomości, a kwestie własnościowe czy wnikające z umowy użyczenia jako stosunku o charakterze zobowiązaniowym nie stanowią przedmiotu badania przez organy administracyjne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. S. zarzucił naruszenie:
1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie odwołującego się o przymiocie strony w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie wobec uzyskania informacji, że właścicielem nieruchomości jest A. S.;
2) art. 59 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego zastosowanie, mimo że faktycznie nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu przed dniem 11 lipca 2003 r., tj. przed dniem wejścia w życie u.p.z.p., a tego przepisu nie można stosować do zmian sprzed tej daty.
Stawiając te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazano, że w związku z uzyskaniem przez organ I instancji informacji o nabyciu przez skarżącego prawa własności działki, co do której toczy się postępowanie, organ miał obowiązek umożliwić nowej stronie zapoznanie się z aktami sprawy i zajęcie stanowiska w kwestii, której dotyczy postępowanie. Tymczasem działań takich organ nie podjął, co uniemożliwiło stronie przedstawienie swojego stanowiska i poparcie go dowodami.
Dalej stwierdzono, że organy w sposób niepełny zbadały zgodność sposobu zagospodarowania terenu przed wejściem w życie u.p.z.p. Tymczasem do 2003 r. przedmiotowa działka była położona w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1001 z dnia 2 kwietnia 1975 r. i oznaczona symbolem: V.2.13.kS lub też po zmianie w 1992 roku - V-2.13.7ZP, co oznaczało, że na przedmiotowej nieruchomości mogły występować tereny komunikacji samochodowej, stacje paliw oraz - co istotne - inne obiekty zaplecza motoryzacji/komunikacji. W okresie rozpoczęcia działalności na działce, tj. w latach 1998-1999, obowiązujące rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie wskazywało, że produkty naftowe wszystkich klas niebezpieczeństwa pożarowego w opakowaniach mogą być składowane w wydzielonych pomieszczeniach magazynowych, a produkty naftowe III klasy niebezpieczeństwa pożarowego - także pod wiatami i na otwartych placach składowych (podkreślenie skarżącego – przyp. Sądu). Oznacza to, że ustawodawca dopuszczał istnienie placów składowych przy bazach i stacjach paliw. Tym samym należy uznać, że ówczesne zagospodarowanie było zgodne z obowiązującym wtedy miejscowym planie zagospodarowania terenu.
Skarżący podkreślił też, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu względem ustaleń planu miejscowego i polega na przywróceniu poprzedniego stanu zagospodarowania, nie zaś na przywróceniu do stanu zgodnego z ustaleniami planu. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie miejscowym ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Powołany przepis reguluje zatem kwestie związane z dalszym wykorzystaniem już zagospodarowanych terenów w sposób dotychczasowy, których przeznaczenie zmienił plan miejscowy.
W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, brak jest podstaw do nakładania na niego obowiązku z art. 59 u.p.z.p., bowiem zagospodarowanie terenu jest zgodne z planami miejscowymi obowiązującymi sprzed dnia wejścia w życie u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jeżeli - dokonując ww. kontroli - Sąd stwierdzi, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest zobligowany do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzje nakładające na skarżącego, jako właściciela działki nr [...], obręb [...] w G. przy ul. K. [...], obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przez zaprzestanie wykorzystywania terenu tej działki jako placu składowego dla: materiałów sypkich, wyrobów betonowych, cegieł, gruzu betonowego oraz odpadów budowlanych składowanych w kontenerach, odpadów komunalnych składowanych w workach na gruz na przyczepach oraz w kontenerach.
Organy uznały, że na działce stanowiącej własność skarżącego doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu niezgodnej z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W szczególności Kolegium stwierdziło, że "zmiana sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości istniejąca przed wejściem w życie planu miejscowego, obowiązującego od 9 stycznia 2011 r. i na dzień jego wejścia w życie, oraz nadal, jest niezgodna z zapisami planów miejscowych oraz w sprawie występuje brak wydania decyzji o warunkach zabudowy." (vide str. 9. decyzji SKO).
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", a w szczególności art. 59 ust. 3 tej ustawy.
Dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma wykładnia przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. dokonana przez organy, dlatego że przekłada się ona na konieczny do wyjaśnienia stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim na ustalenie daty, na którą stan ten ma być ustalany.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zastosował przepis art. 59 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym także w dacie orzekania przez organ I instancji.
W tej dacie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowił, że: Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Z ustępu 2. cyt. artykułu wynikało, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
Przepis art. 59 ust. 2a u.p.z.p. brzmiał: W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Natomiast najistotniejszy przepis, zawarty w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stanowił, że:
W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
W sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że co do zasady przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mógłby mieć zastosowanie tylko do stanów, które rozpoczęły się po 11 lipca 2003 r., czyli po dacie wejścia w życie u.p.z.p. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., poz. 139, ze zm.) nie znała bowiem odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym do wejścia w życie przepisów u.p.z.p. organy w ogóle nie dysponowały niezbędnym upoważnieniem do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003 r. (data wejścia w życie u.p.z.p.) samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Nie oznacza to jednak automatycznie, że od 11 lipca 2003 roku można było na podstawie przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. sankcjonować przypadki zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymagała pozwolenia na budowę, a była sprzeczna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego.
Organy taką możliwość dopuściły, kierując się wskazanymi w uzasadnieniach decyzji orzeczeniami sądów administracyjnych.
W orzeczeniach tym podnoszony jest argument, iż przepisy art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. mogą mieć zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ bez względu na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej "Konstytucji RP"), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2024 r.,
sygn. II OSK 2663/21, Baza Orzeczeń LEX nr 3786561 - i wskazane tam orzeczenia).
Podnoszony jest też argument, że interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. należy sięgnąć nie tylko do konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) ale również zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i dlatego przyjąć, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. "Nie sposób bowiem założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym. Stosowanie przepisu art. 59 ust. 3 ustawy także w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym musi być przy tym odpowiednie, a zatem wójt, burmistrz albo prezydent miasta orzekając o wstrzymaniu użytkowania terenu nie może jednocześnie wyznaczyć terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z tej prostej przyczyny, że dla terenu dla którego uchwalono plan miejscowy nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy." (tak NSA w wyroku z 21 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 6/08; Baza Orzeczeń LEX nr 537786).
Sąd w tym składzie nie podziela przedstawionej powyżej wykładni przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stanowi część artykułu regulującego kompleksowo jedynie kwestie dotyczące warunków zabudowy. Żaden z przepisów tego artykułu nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do planu miejscowego, umożliwiającego jego odpowiednie zastosowanie. W u.p.z.p. nie ma też żadnego innego przepisu, który dopuszczałby odpowiednie stosowanie sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do zmian zagospodarowania terenu sprzecznych z planem miejscowym.
W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Dlatego też co do zasady najpierw powinny dokonywać wykładni językowej przepisów prawa i szczególnie w przypadku norm nakładających na obywateli obowiązki nie stosować wykładni rozszerzającej, a nadto rozstrzygać wszelkie wątpliwości interpretacyjne na korzyść obywatela. Konstytucyjna zasada praworządności, chroniąca obywateli przed samowolnymi działaniami władzy, znajduje swoje procesowe odzwierciedlenie
w art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady te łączą się też z nakazem poprawnej legislacji, który "jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie" (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK-A 2007/9, poz. 106).
Tymczasem prezentowana w orzecznictwie wykładnia art. 59 ust. 3 u.p.z.p., dopuszczająca zastosowanie tego przepisu do zmian zagospodarowania terenu sprzecznych z planem miejscowym, a zatem nakładająca na obywateli obowiązki mimo braku wyraźnej normy prawnej, również nie zapewnia traktowania obywateli zgodnie z zasadą równości wobec prawa z art. 32 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie zawiera bowiem tylko sankcji w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości, lecz przede wszystkim zawiera dyrektywę pozwalającą inwestorowi na zalegalizowanie dokonanych zmian. Tym samym przepis ten nie ma wyłącznie represyjnego charakteru, lecz pozwala także na następczą legalizację stanu niezgodnego z prawem.
Natomiast norma wykreowana w wyniku zaakceptowanej przez organy wykładni omawianego przepisu takiego mechanizmu nie zapewnia. Szczegółowo kwestię tę naświetlił Jakub Dorosz – Kruczyński w glosie krytycznej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2019 roku, sygn. II OSK 2345/18 (OwSS 2024/1/103-114) . Sąd orzekający w tej sprawie, z przyczyn wskazanych powyżej, w pełni podziela przedstawioną w tej glosie argumentację.
W glosie tej m.in. słusznie wskazano, że przywoływana przez NSA zasada demokratycznego państwa prawnego jest tzw. zasadą zasad, z której wynikają liczne zasady szczególne. Jedną z nich jest zasada bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa. Jej istotą jest nałożenie na ustawodawcę obowiązku stanowienia prawa w taki sposób, by jednostka miała poczucie pewności co do konsekwencji jej działań w świetle obowiązującej normy prawnej. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych często podkreśla się, że prawidłowa realizacja tej zasady wymaga, aby ustawowe przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności obywateli były jasno określone. Jednocześnie w praktyce orzeczniczej NSA podnosi się, że możliwe jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego jednostki (jako dyrektywy interpretacyjnej), jednak jest to dopuszczalne wtedy i tylko wtedy, gdy za takim działaniem przemawia inna konstytucyjna zasada. Tymczasem analizując problem rozumienia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. prezentowany przez organy i część orzecznictwa ciężko jest wskazać taką "inną zasadę". Niewątpliwie nie przemawia za tym zasada równego traktowania obywateli, ponieważ – jak już to wykazano powyżej, dokonana przez NSA i organy interpretacja omawianego przepisu zachowania tej zasady nie zapewnia. Stąd też za niedopuszczalne należy uznać - w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej dyrektywy stanowienia przepisów prawa w sposób jasny, takie interpretowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., które pozwala na stosowanie określonych w nim sankcji do spraw niemieszczących się wprost w dyspozycji wynikającej z niego normy prawnej.
Bardzo istotna jest też podniesiona w omawianej glosie kwestia, że konsekwencją obowiązywania konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) jest zakaz domniemywania kompetencji organów władzy publicznej, który nakłada na nie obowiązek wykazania istnienia ustawowej normy prawnej upoważniającej je do władczego działania wobec jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny w innego rodzaju sprawach zwracał uwagę, że zakaz ten obejmuje także zakaz rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych, czego konsekwencją jest konieczność ścisłego i literalnego interpretowania takich przepisów, oraz zaznaczał zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Za "ścisłą i literalną" trudno jest natomiast uznać wykładnię art. 59 ust. 3 u.p.z.p., która prowadzi do wniosku, że sankcje w nim określone mogą być stosowane także w odniesieniu do terenów, dla których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju zabieg interpretacyjny jest niewątpliwie rozszerzeniem treści przepisu prawa i tym samym narusza on zakaz rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych. Dlatego też również z tych względów należy uznać, że argument odwołujący się do konstytucyjnej zasady legalizmu przemawia za przyjęciem innej wykładni art. 59 ust. 3 u.p.z.p. niż ta przyjęta przez NSA i organy.
Wobec tego, skoro przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w oparciu o który organy orzekały, nie reguluje wprost kwestii zmiany sposobu użytkowania terenu sprzecznej z planem miejscowym, a jest przepisem szczególnym, nakładającym na obywatela nowe obowiązki, zatem organy nie mogły dokonywać wykładni rozszerzającej tego przepisu i orzekać w kwestiach, których on nie reguluje. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do zaakceptowania nakładania na obywateli obowiązków nie wynikających z przepisu prawa. Organy zatem dokonały jego błędnej wykładni, a to skutkowało także brakiem właściwych ustaleń stanu faktycznego w sprawie.
Należy także dodać, że w toku postępowania przed organami (po wydaniu przez organ I instancji decyzji - decyzja z 31 maja 2023 r.) doszło do zmiany przepisów u.p.z.p., która miała istotne znaczenie w tej sprawie. W dniu 24 września 2023 roku weszła bowiem w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. z 2023 r., poz. 1688; w skrócie "ustawa zmieniająca"), która dodała do u.p.z.p. art. 35a (vide art. 1 pkt 34 ustawy zmieniającej).
Przepis art. 35a u.p.z.p. stanowi: W przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.";
Z uwagi na brak co do tej zmiany przepisów przejściowych, zgodnie z art. 78 ustawy zmieniającej, przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 24 września 2023 roku i powinien zostać zastosowany w tej sprawie przez organ II instancji czego jednak SKO w Gdańsku nie uczyniło.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych aby w tej sprawie organy mogły orzekać na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Ponadto organ II instancji nie zastosował przepisu prawa materialnego, który mógł znaleźć zastosowanie w tej sprawie, tj. art. 35a u.p.z.p., jednak wymagałoby to ustalenia czy po 24 września 2023 roku na przedmiotowej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Sankcja z tego przepisu może być bowiem zastosowana jedynie do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym dokonanej od 24 września 2023 r. Zastosowanie tego przepisu do zmiany zagospodarowania terenu dokonanej przed wejściem w życie nowelizacji nie wynika z przepisów międzyczasowych (intertemporalnych) zawartych w ustawie zmieniającej. Byłoby również sprzeczne z jedną z podstawowych zasad prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, że prawo nie działa wstecz (z nowelizacji nie wynika nadanie temu przepisowi wstecznej mocy obowiązującej). Przewiduje ona, że prawo nie powinno być stosowane wstecznie, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX 2021, art. 2). Zakaz ten ma gwarantować podmiotom prawa, by mogły one układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narażą się na skutki prawne swojego działania, których nie mogły przewidzieć (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 maja 1994 r., sygn. K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). W 1986 r. Trybunał Konstytucyjny uznał ten zakaz, nawiązujący do paremii "lex retro non agit" (z łac. prawo nie działa wstecz), za "ogólną zasadę prawa" (orzeczenie TK z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86, OTK 1986, nr 1, poz. 2). Obecnie przyjmuje się, że należy on do fundamentalnych składników demokratycznego państwa prawnego (vide wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5; wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. II FSK 1677/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1504695; M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, art. 2).
Z tych samych przyczyn w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który nie miał swojego odpowiednika pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może służyć do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed 11 lipca 2003 r. (tj. przed wejściem w życie u.p.z.p.) samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagała decyzji o warunkach zabudowy (vide wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2015 r., sygn. II SA/Po 1169/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1653321; wyrok NSA z 31 października 2012 r., sygn. II OSK 1179/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1379544; wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Bd 642/07, Baza Orzeczeń LEX nr 493205).
Reasumując, organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 3 u.p.z.p. skutkującą jego zastosowaniem w sprawie, a nadto organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 35a u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, i naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wskazano, organy administracji mogą nakładać na obywateli obowiązki tylko wówczas, gdy kompetencja taka wynika z normy ustawowej, tymczasem norma umożliwiająca nałożenie na obywatela sankcji za zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym pojawiła się dopiero po 24 września 2023 roku, jednak tego przepisu organ II instancji w ogóle nie zastopował. Potrzeba jego zastosowania w tej sprawie zmienia natomiast konieczny do ustalenia stan faktyczny. Organy muszą bowiem zbadać czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym po 24 września 2023 roku.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. przez organy, należy wskazać, iż ewentualne naruszenie tego przepisu przez organ I instancji nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżący czynnie uczestniczył w podstępowaniu, złożył w terminie odwołanie i uczestniczył w trwającym dwa lata postępowaniu przed organem II instancji.
Adresatem decyzji zarówno z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jak i art. 35a u.p.z.p., może być tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której zagospodarowania dotyczy postępowanie. Wynika to wprost z treści tych przepisów.
Należy także dodać, że nie wiadomo z jakie przyczyny organ II instancji rozpatrzył merytorycznie nie tylko odwołanie skarżącego, lecz także odwołanie N. Spółki z o.o.. Z akt sprawy nie wynika aby Spółka ta miała interes prawny w tym postępowaniu. Brak wyjaśnień w tym zakresie stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a. Z art. 127 § 1 k.p.a. jasno wynika bowiem, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy tylko stronie postępowania.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta.
Wskazania co do dalszego postępowania organów administracji wynikają wprost z powyższego uzasadnienia.