II SA/Ol 864/23

II SA/Ol 864/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59 ust. 1, 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 31 stycznia 2023 r. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") nakazał [...] spółce z o.o. spółce komandytowej (dalej: "skarżąca", "spółka") - współwłaścicielowi [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu zgodnie z decyzją z 22 października 2008 r. o warunkach zabudowy [...].
W uzasadnieniu Burmistrz stwierdził, że w toku oględzin przeprowadzonych 21 listopada 2022 r. ustalono, że na terenie objętym ww. decyzją o warunkach zabudowy funkcjonuje plac składowy (magazynowy) na potrzeby zrealizowanego w oparciu o tę decyzję o warunkach zabudowy, sklepu budowlanego. Powoduje to uciążliwości dla mieszkańców budynku przy ul. [...] związane z ograniczoną dostępnością miejsc parkingowych, hałasem i zaburzeniem ładu przestrzennego. Właściciel sklepu budowlanego wskazał, że magazyn zewnętrzny jest niezbędny do prawidłowego funkcjonowania działalności sklepu i podkreślił, że za teren, w obrębie którego składowane są materiały budowlane płaci podatek od nieruchomości.
Obecnie wspólnota mieszkaniowa oczekuje zaprzestania składowania materiałów budowlanych w obrębie działki. Organ ocenił, że długotrwałe składowanie materiałów budowlanych w obrębie ww. działki jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy z 22 października 2008 r. Decyzja ta określiła inwestycję jako wielorodzinną zabudowę mieszkaniową z usługami (na parterze i częściowo na piętrze) wraz z uzupełniającym zagospodarowaniem terenu (miejsca parkingowe, plac gospodarczy z wydzieloną osłoną śmietnikową, komunikacją pieszą i rekreacyjną). Usługi powinny być zatem realizowane wewnątrz budynku, a nie poza nim i powinny być realizowane jako nieuciążliwe, dające się pogodzić z funkcją mieszkalną. Prowadzenie działalności gospodarczej na tym terenie powinno stanowić jedynie funkcję dodatkową, a więc służebną i uzupełniającą dla funkcji podstawowej - mieszkaniowej. Podkreślono również, że działalność ta nie powinna posiadać charakteru uciążliwego dla funkcji podstawowej terenu - funkcji mieszkaniowej. Funkcjonowanie placu składowego rozszerza ustaloną funkcję usługową, która wykracza poza ramy określone w decyzji (rozszerzenie zakresu usług na plac przylegający do lokalu użytkowego i zwiększenie immisji). Zaznaczono, że zmiana zagospodarowania ciągu komunikacyjnego na plac składowy ma charakter ciągły. Teren parkingu został w sposób trwały przekształcony i dopiero wyznaczenie terminu oględzin spowodowało usunięcie znacznej części składowanych materiałów, co zostało potwierdzone przez obie strony.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu spółka zarzuciła, że organ pierwszej instancji wyprowadził dowolny wniosek z decyzji o warunkach zabudowy z 22 października 2008 r., że działalność gospodarcza skarżącej powinna być realizowana wewnątrz budynku. Zaznaczono, że organ przyznał jednocześnie, iż prowadzenie działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie może się odbywać, ale jako funkcja służebna i uzupełniająca do funkcji mieszkaniowej. Stanowisko organu, że składowanie materiałów budowlanych w obrębie działki jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy jest arbitralne i nie znajduje podstaw w tej decyzji. Spółka dodała, że w tej decyzji nie ma rozróżnienia funkcji podstawowej, czyli mieszkaniowej, i dodatkowej. Stwierdziła, że wydzielenie i funkcjonowanie utwardzonego placu gospodarczego pozostaje w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy. Plac jest wykorzystywany na potrzeby zrealizowanego w oparciu o tę decyzję, sklepu budowlanego i z tego tytułu spółka płaci podatek. Zauważyła, że skoro organ uznaje, że plac nie może służyć do prowadzenia działalności gospodarczej, to niezrozumiałe jest pobieranie z tego tytułu podatku.
Miejsca parkingowe są odrębne od placu gospodarczego i z miejsc tych mieszkańcy korzystają bez zakłóceń. Spółka nie zamieniała zagospodarowania ciągu komunikacyjnego na plac składowy.
Zarzuciła, że organ pominął, iż każdy z właścicieli kupując lokal mieszkalny wiedział, że lokal ten znajduje się w budynku, w którym wydzielona jest część usługowa. W umowach określono sposób korzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z przedłożonym szkicem, a z własnością lokali użytkowych będzie związane wyłączne prawo do korzystania z terenu oznaczonego jako część "B" na tym szkicu i prawo do korzystania z budynku i terenu wokół budynku - stosownie do potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej. W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że korzystanie z placu gospodarczego miałoby się opierać na każdorazowym przyzwoleniu mieszkańców.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") decyzją
z 30 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p."). Wyjaśniło, że sankcja przewidziana w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się jedynie do naruszenia art. 59 ust. 2 i nie dotyczy naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.zp.
Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że w sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu sprzecznego z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium przyznało, że w decyzji nie ustalono wprost, jakiego rodzaju usługi mają być realizowane, lecz uznało, że bez wątpienia powinny być to usługi nieuciążliwe. Tymczasem na przedmiotowym terenie, oprócz budynku, funkcjonuje plac składowy (magazynowy) na potrzeby sklepu budowlanego. Na znacznej części parkingu składowane są palety i materiały budowlane, co ogranicza dostępność miejsc parkingowych, generuje hałas i zaburza ład przestrzenny. Użytkowanie działki koliduje z istniejącą zabudową i obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy.
W ocenie Kolegium przedstawiona przez organ pierwszej instancji argumentacja jest spójna i w pełni koreluje ze zgromadzonym materiałem. Kolegium dodało, że rozstrzygniecie koresponduje z wynikiem oględzin przeprowadzonych 18 maja 2023 r. Organ ustalił, że na przedmiotowej działce są składowane materiały, co nie jest kwestionowane przez spółkę. Tymczasem decyzja i projekt zabudowy nie zakładał placu magazynowego (mapy projektowe wskazują m.in. na nawierzchnie komunikacyjne piesze, nawierzchnie komunikacyjne jezdne i nawierzchnię zieloną utwardzoną z płyt ażurowych). W sprawie doszło więc do funkcjonalnego przekształcenia terenu, który został w znacznej mierze podporządkowany uciążliwej działalności gospodarczej, dlatego też bez wątpienia doszło do zmiany zagospodarowania terenu mającej charakter ciągły.
W złożonej skardze spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu w szczególności, że doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, który miał zostać podporządkowany uciążliwej działalności (przy czym Kolegium nie wskazało, jaką działalność gospodarczą uznaje za uciążliwą), że zmiana taka ma charakter ciągły i była wynikiem samowolnego podjęcia przez skarżącą działań, które przekształciły teren, gdy od daty zrealizowania przedmiotowej inwestycji, skarżąca w taki sam sposób korzysta z wymienionego w decyzji o warunkach zabudowy placu gospodarczego.
Spółka dodała, że plac ten jest wykorzystywany na potrzeby sklepu budowlanego, wzniesionego w oparciu o ww. decyzję i z tego tytułu skarżąca ponosi obciążenia podatkowe w wymiarze uwzględniającym, że plac ten jest związany z działalnością gospodarczą. Zaprzeczyła, jakoby na znacznej części parkingu składowane były palety i materiały budowlane. Stwierdziła, że miejsca parkingowe stanowią odrębną część od placu gospodarczego i mieszkańcy korzystają z nich bez zakłóceń.
Skarżąca zarzuciła, że nie wskazano w decyzji poprzedniego sposobu zagospodarowania, którego przywrócenia nakazał organ pierwszej instancji. Zaznaczyła, że każdy właściciel lokalu mieszkalnego wiedział, że lokal znajduje się w budynku, w którym wydzielona jest część usługowa, z którą związane jest wyłączne prawo do korzystania z budynku i terenu wokół budynku stosownie do potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem spółki, błędnie przyjęto, że funkcjonowanie placu gospodarczego wykracza poza charakter usług podstawowych, jakie mogą być prowadzone w budynku mieszkalno-usługowym. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że zmieniła zagospodarowanie terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
W piśmie procesowym z 8 grudnia 2023 r. uczestnicy postępowania – właściciele części mieszkań w ww. budynku wnieśli o oddalenie skargi. Stwierdzili, że działalność sklepu doprowadziła od przekształcenia terenu komunikacyjnego przy budynku na plac składowy materiałów budowlanych na potrzeby sklepu spółki. Dla mieszkańców ta działalność jest uciążliwa z uwagi na hałas, spaliny i niebezpieczeństwo generowane przez ruch pojazdów. Przyznali, że w umowach kupna lokali zgodzili się na korzystanie z części nieruchomości przez skarżącą. Stwierdzili, że plac miał służyć jako parking dla pracowników sklepu, a nie magazyn. Podkreślili, że określenie "plac magazynowy" nie pojawia się w żadnych dokumencie, a to określenie w decyzji o warunkach zabudowy oznacza wiatę śmietnikową. Podkreślili, że usługi miały być prowadzone wyłącznie w budynku i powinny być "nieuciążliwe".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej jako "ustawa" lub "u.p.z.p." ) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei mocą art. 59 ust. 2 ustawy przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Stosownie zaś do art. 59 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że wykładnia celowościowa i systemowa art. 59 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, wymagające odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa w celu doprowadzenia terenu do stanu zgodnego z prawem (np. wyroki NSA: z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2478/20, z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3170/18, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15).
Zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy jest pojęciem, które nie zostało ustawowo zdefiniowane, niemniej jednak mając na uwadze charakter urbanistyczny tego pojęcia, odwołuje się ona do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję. Zmiana ta może nastąpić poprzez nadanie terenowi nowego przeznaczenia, lub poprzez pozbawienie cech pozwalających na wykorzystywanie go zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.
Dlatego też objęte hipotezą art. 59 ust. 3 ustawy przykładowo jest znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej, wprowadzenie nowych form tej działalności, zwiększenie obszaru zajętego, czy zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska i przyrody (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 397/17).
W orzecznictwie przyjmuje się, że zmianą zagospodarowania terenu mogą być również takie czynności jak: utwardzenie działki, rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej, nagromadzenie hałd ziemi oraz urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 87/19 i powołane tam orzecznictwo).
Podstawowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 59 ust. 3 ustawy jest zatem niebudzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie, do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1224/18).
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych w powyższym zakresie i w związku z tym nie dokonały oceny, czy doszło do ewentualnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Powyższe stwierdzenie dotyczy w pierwszej kolejności braku interpretacji decyzji o warunkach zabudowy wydanej w 2008 r., czynność ta jest niezbędna i należy jej dokonać przy uwzględnieniu projektu zagospodarowania terenu w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że materiał dowodowy został przez organ pierwszej instancji w sposób wystarczający zgromadzony i prawidłowo oceniony.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że niewiadomą pozostaje stwierdzenie co należy rozumieć pod pojęciem poprzedniego zagospodarowania terenu. Skarżący podnosi to, iż teren wokół budynku przy ul. [...] przez cały czas był użytkowany w taki sam sposób jak obecnie, wydaje się, że nie zaprzeczają temu organy oraz uczestnicy postępowania.
Nie można nie dostrzec również tego, że wydana 22 października 2008 r. decyzja o warunkach zabudowy w załączniku nr 1 określała możliwość korzystania z placu gospodarczego. Jednocześnie decyzja ta nie określała jakiego rodzaju usługi ( uciążliwe, czy nieuciążliwe ) mogą znajdować się na parterze budynku i na części piętra pierwszego. Twierdzenie organów, że z decyzji o warunkach zabudowy można wyprowadzić wniosek, iż na parterze budynku powinny znajdować się usługi nieuciążliwe z uwagi na funkcję mieszkaniową większości budynku nie została w sposób właściwy uzasadniona. W żadnym stopniu nie zestawiono też tego stwierdzenia z decyzją o warunkach zabudowy.
W świetle poczynionych przez organy administracji ustaleń i rozważań nie ma obecnie podstaw do stwierdzenia, że działalność usługowa miałaby być prowadzona jedynie wewnątrz budynku, bo jakiemu celowi miałby służyć plac gospodarczy, którego nie można utożsamiać jedynie z miejscem usytuowania śmietnika.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji znajduje się stwierdzenie, zaakceptowane przez organ odwoławczy, ze ciąg komunikacyjny i parkingi wykorzystywane są na plac składowy. Poza ogólnym stwierdzeniem nie ma w tym przedmiocie żadnego konkretu. Przypomnieć należy, że w decyzji ustaleniu warunków zabudowy przewidziano jedno miejsce postojowe na jedno mieszkanie, w związku z brakiem jednoznacznych ustaleń niewiadomą pozostaje czy ten zapis został naruszony, poprzez wykorzystywanie miejsc parkingowych na gospodarczy ( składowy ).
Reasumując powyższe stwierdzić należy, że organy przed ewentualnym wydaniem decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w sposób jednoznaczny powinny zinterpretować treść decyzji o warunkach zabudowy uzasadniając swoje twierdzenia logicznie, a nie dowolnie. W sposób szczególny powinny się odnieść do tego co należy rozumieć pod pojęciem "plac gospodarczy" i w jaki sposób może być on wykorzystywany, aby sposób jego użytkowania mógł być uznany za zgodny z decyzją o warunkach zabudowy.
Konieczne jest też precyzyjne zbadanie czy istnieje odpowiednia ilość miejsc parkingowych i przede wszystkim określić jaki jest poprzedni sposób zagospodarowania terenu zgodny z decyzją o warunkach zabudowy – oczywiście w przypadku gdy organy uznają, że obecnie sposób zagospodarowania terenu z tą decyzją jest sprzeczny.
Powyższe uchybienia niewątpliwe świadczą o naruszeniu przepisów regulujących kwestie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to przepisy zobowiązują do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie faktów i udowodnionych okoliczności, poddanych następnie wszechstronnej analizie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, a w dalszej kolejności do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Dopiero dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego z odniesieniem się do zarzutów strony postępowania, umożliwia prawidłowe zastosowanie przez organ administracji normy prawa materialnego. Tak się jednak nie stało w niniejszej sprawie, co czyni zasadnym zarzut skargi o naruszeniu przez organy przepisów prawa procesowego poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Wskazać należy, że treść art. 7 k.p.a. obliguje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).