II SA/Gd 399/25

II SA/Gd 399/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 311
art. 12 ust. 4
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S z siedzibą w G.i na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 kwietnia 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.178.2024.IK w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego S z siedzibą w G. kwotę 190 zł (sto dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarb Państwa – [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 11 kwietnia 2025 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 13 czerwca 2024 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 6935 zł z tytułu utraty prawa własności działki nr [...] o pow. 87 m2 położonej w Ł. na rzecz Skarbu Państwa [...] oraz zobowiązał Wójta Gminy Wejherowo do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu wskazano, że 4 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulicy [...]", której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją została objęta m.in. działka nr [...] wydzielona z działki nr [...], a jej właścicielem był Skarb Państwa – [...]. W dniu 14 kwietnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy M. N. na zlecenie Prezydenta Miasta Gdyni sporządził operat szacunkowy nieruchomości. Prezydent oceniając operat wyjaśnił, że dla terenu obejmującego przedmiotową działkę, na dzień 4 lipca 2022 r. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, działka znajdowała się poza kierunkami zagospodarowania przestrzennego, natomiast w uwarunkowaniach przestrzennych została oznaczona jako las i tak też była użytkowana.
Rzeczoznawca ustalił, że aktualne ceny nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, przeznaczonych pod uprawy leśne, z porastającym ją drzewostanem, kształtują się w przedziale od 32,05 zł do 55,40 zł za m2 powierzchni gruntu. Na potrzeby wyceny gruntu według przeznaczenia alternatywnego - drogowego określono rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne, stanowiących przedmiot prawa własności. Z uwagi na brak tego typu transakcji na rynku lokalnym terenów wiejskich powiatu w. analizą objęto transakcje przeprowadzane od kwietnia 2022 r. do dnia wyceny na terenie powiatów w., p., s. oraz k. Na podstawie aktów notarialnych ustalono, że aktualne ceny nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, przeznaczonych pod drogi publiczne, kształtują się w przedziale od 20 zł do 103,70 zł za 1m2 powierzchni gruntu. Biorąc zatem pod uwagę poziom cen nieruchomości leśnych z drzewostanem w stosunku do poziomu cen gruntów o przeznaczeniu pod drogi publiczne rzeczoznawca ustalił, że przeznaczenie szacowanej nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości i dlatego korzystniejsze dla wywłaszczonego jest dokonanie wyceny według drogowego przeznaczenia gruntu. Wartość przedmiotowego gruntu ustalono przy zastosowaniu metody porównywania parami, do ostatecznej bazy porównawczej wybrano 3 transakcje i określono wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] o pow. 87m2, z pominięciem drzewostanu, za które odszkodowanie nie przysługuje, na kwotę 6935 zł. Rzeczoznawca ustalił, że na działce na dzień wydania decyzji zrid znajdował się drzewostan leśny podlegający wycince przez [...]. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 23 kwietnia 2024 r. wskazał, że występujący na przedmiocie wyceny drzewostan jest drzewostanem w wieku powyżej 20 lat, który to L. są zobowiązane na swój koszt wyciąć, zabierając pozyskane w ten sposób drewno - zatem odszkodowanie za utracone drzewa nie przysługuje. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego, który to pogląd organ podzielił, przepisy specustawy drogowej należy interpretować w ten sposób, że w przypadku drzewostanu w wieku powyżej 20 lat, L. nie przysługuje odszkodowanie za utracone drzewa, ponieważ dokonują ich ścinki i pozyskane drewno zabierają. Zdaniem organu operat szacunkowy z dnia 14 kwietnia 2024 r. szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności działki, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte założenia nie budzą zastrzeżeń.
Organ wyjaśnił następnie, że decyzja zrid z dnia 4 lipca 2022 r. dotyczy rozbudowy leżącej na styku dwóch gmin drogi powiatowej, której inwestorem jest Prezydent Miasta Gdyni. Decyzja dotyczyła jednak dwóch gmin, Gminy Miasta G. i Gminy W. i spowodowała "przewłaszczenie" z mocy prawa działki nr [...] na rzecz gminy sąsiedniej, nie będącej jednocześnie inwestorem ani zarządcą, czyli Gminy W. W dniu 28 marca 2024 r. została zawarta umowa pomiędzy Wójtem Gminy W. a Prezydentem Miasta G. dotycząca przekazania zarządu drogą publiczną, ul. M. oraz obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości związane z tą inwestycją. Zgodnie z tą umową podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] jest Wójt Gminy W. jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego - Gminy W., która na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 4 lipca 2022 r. stała się właścicielem przedmiotowego gruntu.
Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie Skarbu Państwa – [...], decyzją z 11 kwietnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 13 czerwca 2024 r. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. należy uznać za wiarygodny i może on stanowić podstawę określenia odszkodowania za działkę nr [...]. W odniesieniu do twierdzenia odwołania, że w piśmie z dnia 10 sierpnia 2022 r. skierowanym do organu pierwszej instancji skarżąca oświadczyła, iż wydaje pod realizację inwestycji drogowej działkę nr [...], a zatem należy się skarżącej bonus w postaci 5% wartości nieruchomości Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 20b specustawy drogowej oczywiste jest, że jeśli decyzja dotyczy nieruchomości znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych, na których spoczywa obowiązek wycinki znajdujących się na niej drzew, to fizyczne wydanie nieruchomości nie może nastąpić przed wykonaniem tego obowiązku. Dodatkowo, w sytuacji gdy z treści decyzji bądź innych aktów prawnych pozostających z nią w związku wynikają dodatkowe ograniczenia dotyczące terminu wykonania tego obowiązku, to określony w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej termin "wydanie" należy interpretować w powiązaniu z tymi okolicznościami i przepisami, zawartymi w odrębnym porozumieniu na które wskazuje ww. przepis. W niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia porozumienia w tej kwestii. Potwierdza to także pismo Urzędu Miasta Gdyni Wydziału Inwestycji z dnia 9 lutego 2023 r., w którym wskazano, że "wspomniane działki [nr [...]] nie zostały wydane, a rosnące tam drzewa nie zostały wycięte. (...) wycinka i wydanie terenu nastąpi po podpisaniu stosownego porozumienia pomiędzy L. a właściwym zarządcą drogi. Porozumienie to nie zostało jeszcze zawarte, a realizacja inwestycji nie rozpoczęła się z uwagi na planowane złożenie wniosku o zmianę decyzji ZRID". Zatem, w ocenie Wojewody, skarżącej nie przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za wydanie działki nr [...] o 5% wartości nieruchomości, co Starosta słusznie zauważył.
Skarb Państwa – [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Pomorskiego z 11 kwietnia 2025 r. wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości, w związku z czym nie zachodzi przesłanka do zwiększenia przyznanego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 i art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia poprawności metodologicznej operatu szacunkowego i niesprawdzenie, czy przyjęte dla porównania nieruchomości mają cechy podobieństwa oraz uznanie, że podane przez biegłego dane są wystarczające i że to wyłącznie biegły odpowiada za przyjęte podstawy i założenia szacowania.
Skarżąca zarzuciła też naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- art. 18 ust 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą drogową", polegającą na przyjęciu, że dyspozycja tej normy prawnej wiąże się z art. 20b tej ustawy, podczas gdy w istocie są to dwie niezależne regulacje i błędne przyjęcie, iż wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e oznacza przekazanie po dokonaniu wycinki drzew, tj. w istocie poszerzenie dyspozycji normy z art. 18 ust .1e o przesłanki w niej nie przewidziane,
- art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że termin "wydać" oznacza faktyczne przekazanie nieruchomości, podczas gdy wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że do skutecznego wydania nieruchomości dochodzi również poprzez podjęcie i ujawnienie takich czynności, które zapewnią nowemu właścicielowi realną możliwość wykonywania wszelkich działań wynikających z prawa własności.
W uzasadnieniu podkreślono, że z mocy prawa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., zatem skarżąca utraciła tytuł do władania nią, w konsekwencji nie mogła decydować o wycince drzew. Uzyskanie zwyżki odszkodowania byłoby również realnie niemożliwe, gdyż N., by dokonać wycinki drzew, musi ogłosić przetarg na usługi leśne w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych i wyłonić wykonawcę wykonania wycinki. N. nie może zlecić tych prac w ramach zawartych umów na wykonywanie usług leśnych, ponieważ prace mają być wykonane na gruncie stanowiącym własność podmiotu trzeciego. Niezależnie od tego wykonywanie prac leśnych w pewnych porach roku jest prawnie ograniczone. W przekonaniu skarżącego organ za "wydanie nieruchomości" w rozumieniu art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej błędnie przyjmuje fizyczne przekazanie gruntu. Tymczasem przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, więc każde zachowanie, z którego można wywnioskować, że dotychczasowy zarządca dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w przepisie powinno być wystarczające dla przyznania premii odszkodowawczej.
Organ pominął także zdaniem skarżącej prawne uwarunkowania realizacji inwestycji wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia z 6 lutego 2023 r., w której w pkt 2e zastrzeżono, iż wycinkę drzew i krzewów inwestor jest zobowiązany przeprowadzić poza okresem lęgowym ptaków. Organ nie dostrzegł, że skarżący nie miał prawnej możliwości wykonania wycinki, więc już ta okoliczność powinna przemawiać za podwyższeniem odszkodowania o 5%.
Skarżący podkreślił też, że operat szacunkowy powinien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Z tego względu analiza rynku nieruchomości oraz analiza cech nieruchomości wycenionej i nieruchomości podobnych powinna być poddana kontroli, czy spełnione zostały założenia przyjętej metody szacowania. Uchylenie się biegłego od podania tych danych z bezpodstawnym odwołaniem się do przepisów o ochronie danych osobowych, mimo iż skarżąca tych danych nie żądała, czyni twierdzenia zawarte w operacie nieweryfikowalnymi, a dokonana przez organ ocena wiarygodności dowodu ma znamiona dowolności. Podobieństwo przyjętych do zbioru nieruchomości podobnych nie może budzić wątpliwości, a strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane w operacie nieruchomości rzeczywiście są podobne. Dlatego też konieczne jest opisanie nieruchomości uznanych za podobne w taki sposób, aby możliwe było ich zidentyfikowanie. W innym wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, wobec czego stawiany organowi zarzut naruszenia norm procesowych jest zdaniem skarżącej zasadny.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 11 kwietnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 13 czerwca 2024 r., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, ustalającą na rzecz Skarbu Państwa [...] odszkodowanie w kwocie 6.935 zł za prawo własności działki nr [...] o powierzchni 87 m2 (wydzielonej z działki nr [...]), która na mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 4 lipca 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa ulicy [...]" przeszła na własność Gminy Miasta G.
Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.).
Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:
1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,
2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych
- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.
Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832), które weszło w życie z dniem 9 września 2023 r.
Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny sprawy i zastosować prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832), zwanego dalej rozporządzeniem.
W sprawie tej operat szacunkowy z 14 kwietnia 2024 r. autorstwa M. N. został przez organy oceniony jako odpowiadający wymogom formalnym określonym w przepisach u.g.n. i rozporządzenia, kompletny i logiczny. Skarżąca oceny tej nie zdołała podważyć. Jedyny zarzut podniesiony w skardze odnoszący się do treści operatu dotyczy naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 i art. 155 u.g.n. a także § 5 rozporządzenia, poprzez "(...) brak dokładnych danych dla ustalenia czy przyjęte dla porównania nieruchomości mają cechy podobieństwa i uznanie, że podane przez biegłego dane są wystarczające i tu wyłącznie biegły odpowiada za przyjęte podstawy i założenia szacowania, co jest naruszeniem mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ zakwestionowanie przyjętych przez biegłego nieruchomości podobnych zmieniłoby treść rozstrzygnięcia". W uzasadnieniu zarzutu wskazano, że operat zawiera zbyt małą ilość danych pozwalających na ocenę czy przyjęte przy szacowaniu nieruchomości mają cechy podobieństwa.
Zarzuty powyższe Sąd uznał za nieuzasadnione. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. Wybór ten, dokonywany przez rzeczoznawcę, zakreślony art. 154 ust. 1 u.g.n., nie oznacza dowolności. Podmiot ten związany jest w tym zakresie także przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Ingerencja organu ogranicza się do oceny operatu szacunkowego, bowiem podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest jedynie biegły rzeczoznawca. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu szacunkowego i uznania, że wnioski są logiczne, spójne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń w nim zawartych. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Ustosunkowując się do kwestionowania doboru nieruchomości podobnych, wskazać należy, że to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzania operatu szacunkowego § 5 ust. 1 rozporządzenia. Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z akt sprawy nie wynika, aby przepis ten został naruszony. W piśmie z dnia 16 maja 2024 r. skarżące N. zgłosiło uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego, zadając m.in. pytanie o to, dlaczego nie wykazano transakcji w gminie sąsiedniej, tj. G. Odpowiadając na te zastrzeżenia biegły wyjaśnił, że wyceniana działka znajduje się na terenie wiejskim, w związku z czym stosownie do zasady opierania wyceny na nieruchomościach położonych w podobnej lokalizacji, niedopuszczalne byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości zlokalizowanych na terenach miejskich. Odpowiadając na pytanie, dlaczego nie uwzględniono transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu wejherowskiego, biegły wyjaśnił, że w okresie od kwietnia 2022 r. według danych zarejestrowanych w Rejestrze Cen i Wartości Starostwa Powiatowego w Wejherowie, w gminie W. ani w całym powiecie w. nie doszło do transakcji nieruchomościami podobnymi tj. o planistycznym przeznaczaniu pod drogi publiczne, stanowiącymi przedmiot prawa własności, niezabudowanymi, będącymi przedmiotem transakcji rynkowych. Biegły zatem wyczerpująco wyjaśnił taki a nie inny dobór nieruchomości, które uznał za podobne.
Co istotne, żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka położona w tej samej miejscowości lub w tym samym powiecie, co nieruchomość wyceniana. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza więc identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem związek polegający na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie natomiast, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale również posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 370/21). Skoro biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu, czy Sądu, weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej, i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna.
Zgodzić się również należy z wyjaśnieniem biegłego, który odmówił podania na żądanie strony danych ewidencyjnych nieruchomości przyjętych do porównania, powołując się na tajemnicę zawodową. Z żadnego z przepisów (zarówno u.g.n., jak i rozporządzenia) nie wynika obowiązek podania numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie. Muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być natomiast źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (zob. art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n., por. np. wyrok NSA z 11.07.2016 r., I OSK 2471/14).
Wobec powyższego przyjąć trzeba, że identyfikacja nieruchomości przyjętej do porównania przy wycenie poprzez jej numer ewidencyjny nie jest konieczna dla weryfikacji cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Cechy nieruchomości porównawczych o przeznaczeniu drogowym podane zostały w tabeli na str. 27 operatu. Zawiera ona takie dane, jak: data transakcji, powierzchnia działek, położenie (powiat, gmina, obręb), cena działki i cena jednostkowa oraz przeznaczenie.
W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy jest kompletny, czy odpowiada przepisom prawa, a także dokonanie oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. W świetle art. 80 k.p.a. dokonując oceny prawidłowości operatu organy nie potwierdziły zarzutu naruszenia prawa materialnego, strona nie przedstawiła argumentacji podważającej tę ocenę.
Przechodząc do kolejnej kwestii spornej należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:
1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,
2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna
- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Z przytoczonej wyżej regulacji wynika szczególne uprawnienie podmiotu, któremu odjęto prawo do nieruchomości, do uzyskania dodatkowego świadczenia odszkodowawczego w związku z dobrowolnym i niezwłocznym lub przyśpieszonym wykonaniem nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest to w istocie ustawowo zagwarantowana premia dla podmiotów, które poprzez dobrowolną akceptację treści nieostatecznej decyzji ułatwiają i przyśpieszają realizację inwestycji drogowej poprzez eliminację konieczności przymusowego wykonania powyższej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 32/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ratio legis regulacji ustanowionej w przepisach art. 18 ust. 1e specustawy drogowej opiera się na założeniu, że zakresem szczególnego uprawnienia do premii odszkodowawczej są objęte sytuacje, w których w następstwie działania (np. poprzez wyraźne złożenie oświadczenia woli, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, rezygnację z wnoszenia środków odwoławczych, tolerowania faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych) dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości manifestuje wolę dobrowolnego wydania tej nieruchomości zarządcy drogi, przez co możliwe staje się niezwłoczne objęcie nieruchomości we władanie i rozpoczęcie realizacji inwestycji, bez konieczności składania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej może zatem nastąpić również w sposób dorozumiany (per facta conludentia) w tym znaczeniu, że wola niezwłocznego wydania nieruchomości może być zamanifestowana poprzez byłego właściciela lub użytkowania wieczystego przez zaniechanie. W przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę może to nastąpić np. poprzez niewniesienie odwołania od decyzji o zajęciu czy poprzez brak czynienia przez skarżącego przeszkód w wykonywaniu prac inwestycyjnych. Fizyczne przekazanie nieruchomości nie jest więc jedynym dopuszczalnym sposobem na wydanie nieruchomości w rozumieniu wskazanego przepisu.
W piśmiennictwie wskazuje się, że podstawowym sposobem przeniesienia posiadania, zarówno samoistnego, jak i zależnego jest wydanie rzeczy (traditio corporalis). Z fizycznym wydaniem rzeczy łączy się po stronie nabywcy wola władania rzeczą dla siebie w zakresie określonego prawa i rezygnacja z posiadania przez dotychczasowego posiadacza (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz, 2001, s. 829).
Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań, wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA:): z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2379/20, z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 990/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3299/15, z 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13).
Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzji ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Tym samym termin na wydanie działki nr [...] biegł od dnia zawiadomienia dotychczasowego właściciela o jej wydaniu, tj. od 11 lipca 2022 r. (w tym dniu doręczono P. ww. decyzję) i upływał z dniem 10 sierpnia 2022 r.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 sierpnia 2022 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa G., w odpowiedzi na zawiadomienie z 7 lipca 2022 r. o wydaniu decyzji ZRID, na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, oświadczył, że wydaje pod realizację inwestycji drogowej m.in. działkę ewidencyjną nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]), położoną w obrębie [...].
Nie ulega zatem wątpliwości, że w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej strona skarżąca złożyła oświadczenie o wydaniu nieruchomości, co w świetle tego, o czym była mowa wyżej, zasadniczo traktowane jest jako wystarczające dla przyznania premii odszkodowawczej.
Organy jednak uznały, że w przypadku, gdy decyzja zrid dotyczy nieruchomości zarządzanej przez P., samo takie oświadczenie nie jest wystarczające, konieczne jest bowiem spełnienie dodatkowych warunków. Odwołano się do art. 20b specustawy drogowej, w myśl którego Lasy Państwowe, zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, są obowiązane do dokonania nieodpłatnie wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwym zarządcą drogi (ust. 1). Drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, o której mowa w ust. 1, staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych (ust. 2). Koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi właściwy zarządca drogi (ust. 3).
Sąd stanowiska organów nie podziela zgadzając się w tym zakresie ze stroną skarżącą, że taka interpretacja przepisów, jaką przyjęły organy, skutkowałaby niemożliwością uzyskania przez L. premii odszkodowawczej w zdecydowanej większości przypadków, co niewątpliwie nie było intencją ustawodawcy. "Wydanie nieruchomości" w takim rozumieniu, jak przyjmują to organy, wymagałoby nie tylko woli dotychczasowego zarządcy (L.), ale uzależnione byłoby też od woli aktualnego właściciela (zarządcą drogi), jak też od uwarunkowań prawnych ograniczających możliwość dokonania wycinki.
Należy wskazać, że na podstawie art. 49 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.) Minister Środowiska wydał w dniu 16 grudnia 2016 r. rozporządzenie w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, z którego wynika, że w stosunku do dziko występujących zwierząt, należących do gatunków objętych ochroną ścisłą oraz częściową, o których mowa w lp. 1-478 i 480-592 w załączniku nr 1 do rozporządzenia oraz w lp. 1-210 w załączniku nr 2 do rozporządzenia, wprowadza się następujące zakazy: niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania (§ 6 ust. 1 pkt 7); niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień (§ 6 ust. 1 pkt 8); umyślnego uniemożliwiania dostępu do schronień (§ 6 ust. 1 pkt 9).
Powyższe rozporządzenie wprowadza pewne odstępstwa od wymienionych zakazów, mianowicie zakaz usuwania gniazd, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 8, nie dotyczy usuwania od dnia 16 października do końca lutego gniazd z budek dla ptaków i ssaków (§ 9 pkt 1), zaś zakaz usuwania gniazd, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 8, nie dotyczy usuwania od dnia 16 października do końca lutego gniazd ptasich z obiektów budowlanych lub terenów zieleni, jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa lub sanitarne (§ 9 pkt 2).
Z kolei z informacji dostępnych na stronie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wynika, że termin między 1 marca a 15 października funkcjonuje w przestrzeni publicznej jako okres lęgowy ptaków i rzeczywiście dla większości gatunków okres lęgowy się w nim zawiera, jednak dla poszczególnych gatunków ptaków przypada on w różnych okresach, np.: bielików trwa od stycznia do lipca, wróbli - od lutego/marca do sierpnia, jerzyków - od maja do sierpnia. Ponadto w poszczególnych latach okresy lęgowe dla konkretnych gatunków ulegają nieznacznym przesunięciom, w zależności od panujących warunków pogodowych.
W skardze wskazano (a Wojewoda temu nie zaprzeczył), że w decyzji z 6 lutego 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zastrzeżono, iż wycinkę drzew i krzewów inwestor jest zobowiązany przeprowadzić poza okresem lęgowym ptaków, a prace w tym okresie są warunkowane przeprowadzeniem wizji terenowej wykonanej przez specjalistę ornitologa stwierdzającej brak występowania na drzewach lęgów ptaków.
Oznacza to, że skarżące N. nie miało nawet prawnej możliwości wykonania wycinki w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid.
Należy również wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zasadnie tym samym argumentowano w skardze, że dotychczasowy zarządca utracił tytuł do władania nieruchomością, co oznacza, że nie może samoistnie decydować o wycince drzew, w tym względzie jest zależny od właściciela gruntu, jego planów inwestycyjnych i wyłącznie w oparciu o zasady ustalone w odrębnym porozumieniu może wycinkę zrealizować, działa w tym momencie już nie jako zarządca gruntu, lecz w oparciu o cywilnoprawne porozumienie z nowym właścicielem gruntu.
W świetle przedstawionych okoliczności nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie dochowanie terminu 30 dni na fizyczne wydanie nieruchomości od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid było niemożliwe. Jednocześnie podjęte przez stronę skarżącą działania dokonane przed upływem przewidzianego w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej terminu świadczą o tym, że strona skarżąca zdecydowała się na dobrowolne wydanie nieruchomości, składając stosowne oświadczenie, co uprawnia ją do otrzymania premii odszkodowawczej.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Wojewoda posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 18 ust. 1e w zw. z art. 20b ust. 1 specustawy drogowej dokonanej na tle okoliczności niniejszej sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 190 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (90 zł).
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 21 akt sądowych), a strona skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.