II SA/GD 390/21

II SA/Gd 390/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-01-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 770/22 - Wyrok NSA z 2025-03-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżacego B. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) wszczął 1 lipca 2020 r. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wybudowania drewnianego budynku letniskowego nr [..] (numeracja wskazana przez inwestora i przyjęta przez organ) w miejscowości D., gmina K. na działce nr [..]. Właścicielami działki nr [..] są B. S. i I. W., natomiast inwestorem przedmiotowego obiektu oraz innych podobnych dziewięciu budynków letniskowych (obiekty objęte odrębnymi postępowaniami) jest B. S.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek letniskowy o numerze [..], parterowy, z dachem płaskim o powierzchni zabudowy ok. 35,00 m2, konstrukcji drewniano-stalowej (kontenerowej). Obiekt ma pełnić funkcję rekreacyjną, sezonową (bez ogrzewania). Przy budynku wykonany jest zadaszony taras o powierzchni zabudowy ok. 16,00 m2. W dniu kontroli, tj. 1 lipca 2020 r. przedmiotowy obiekt, jak i pozostałe budynki, były posadowione na wkopanych bloczkach betonowych, wykonywano prace wewnątrz obiektu (m.in. ścianki działowe). Budynki nie miały wykonanych instalacji wod.-kan., elektrycznej oraz przyłączy tych instalacji. Konstrukcja drewniano-stalowa obiektu opiera się punktowo w ok. 18 miejscach na bloczkach betonowych. W związku z tym, że teren jest nierówny miejscami jest to kilka bloczków ułożonych na zaprawie. Bloczki betonowe są wkopane i ustabilizowane w gruncie, są fundamentem. W związku z tym organ uznał, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor oświadczył, że prace budowlane zostały rozpoczęte w marcu 2020 r., a na ich inwestor nie uzyskał żadnych dokumentów wymaganych ustawą Prawo budowlane. W dniu 10 sierpnia 2020 r. Starosta udzielił informacji, że inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem letniskowym.
W tym stanie rzeczy, decyzją z 11 lutego 2021 r. wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, PINB nakazał inwestorowi wykonać rozbiórkę budynku o konstrukcji drewniano-stalowej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35,00 m2 wraz z zabudowanym tarasem o powierzchni zabudowy ok. 16,00 m2 zlokalizowanego na działce nr [..] w miejscowości D., obręb K., oznaczonym nr [..].
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przywołane art. 29-31 nie zwalniają przedmiotowego budynku z obowiązku wykonania zgłoszenia budowy, a jedynie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2a wynika, że: pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. W związku z tym, że na przedmiotowej działce nr [..] o powierzchni 6099 m2 znajduje się dziesięć budynków, wobec tego nie został przekroczony wskaźnik zabudowy dopuszczający lokalizację jednego obiektu na każde 500 m2. Zatem, w ocenie organu, posadowienie przedmiotowego budynku wymagało zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a niniejsze postępowanie administracyjne należało prowadzić w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane.
Podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że na przedmiotowym obszarze obowiązywały te same przepisy prawa miejscowego zarówno w trakcie budowy przedmiotowej samowoli, jak i w trakcie orzekania, tj. uchwały nr XXVII/170/01 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okolic jeziora D. (Dz. Urz. Woj. z 2001 r. nr 84 poz. 1070). W myśl przepisów powołanej uchwały działka nr [..] znajduje się na terenie oznaczonym B4UT - tj. teren pobytowej bazy turystycznej, nie dopuszcza się do zwiększania powierzchni zabudowy, zagospodarowanie pasów 50 m i 10 m jak w B1UT (wyznacza się pas o szerokości co najmniej 50 m od linii brzegowej jeziora, przeznaczony na plażę, zieleń osłaniającą zabudowę, małe boiska sportowe i drobne urządzenia rekreacyjne (ławki, huśtawki itp.) dopuszcza się ustawienie niezwiązanego z gruntem hangaru na sprzęt pływający, o pow. do 20 m2, osłoniętego zielenią, w pasie tym wydziela się pas przybrzeżny o szerokości co najmniej 10 m, nieprzerwany ogrodzeniami, dla publicznej dostępności przejść i plażowania); istniejąca w pasie 50 m zabudowa po wyeksploatowaniu powinna być zlikwidowana; zabudowa w granicach określonych nieprzekraczalnymi liniami zabudowy z zachowaniem warunków § 16; istniejące ujęcie wody, do zachowania, należy ogrodzić. W konsekwencji, sytuowanie budynków rekreacji indywidualnej na terenie, na którym zlokalizowana jest działka nr [..], jest wykluczone. Wobec tego, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane należało orzec rozbiórkę.
W odniesieniu do stanowiska inwestora PINB wyjaśnił, że nie zgadza się z poglądem, iż przedmiotowy budynek jest "tymczasowym obiektem budowlanym, niezwiązanym z gruntem i przeznaczonym do przeniesienia w inne miejsce". Organ I instancji rozpatruje przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek, który ma fundamenty, ściany i dach. Wykonana konstrukcja stalowa (rama wraz z kołami, a wykonana po dacie wszczętego postępowania administracyjnego) ułożona na bloczkach betonowych, a na tej ramie konstrukcja budynku letniskowego, nie zmienia stanowiska zawartego w niniejszej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu, która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest zatem to, czy posadowiony jest on na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu.
Ponadto, rozpatrując przedmiotowy obiekt letniskowy nie można przyjąć, że jest tymczasowy i z takim założeniem inwestor go realizował, skoro prace budowlane zostały rozpoczęte w marcu 2020 r., a art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane zezwala na wybudowanie obiektu tymczasowego, niepołączonego z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (tj. 6 miesięcy, podczas gdy sporny obiekt istnieje już ok. 10 miesięcy).
Po rozpatrzeniu odwołania B.S.decyzją z 10 maja 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości (pkt 1) i nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego B.S. rozbiórkę budynku o konstrukcji drewniano-stalowej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach wynoszących 3,02 m x 8,78 m + 2,80 m x 3,02 m wraz z zabudowanym tarasem o wymiarach wynoszących 5,76 m x 2,80 m, usytuowanego na działce nr [..] w miejscowości D., obręb K. i oznaczonego numerem [..] na szkicu sytuacyjnym będącym integralną częścią decyzji (pkt 2).
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał przedmiotowy obiekt za budynek trwale związany z gruntem. Podkreślono, że sposób związania z gruntem przedmiotowego budynku został ustalony podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1 lipca 2020 r. Z wykonanej dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, że budynek posadowiony jest na bloczkach betonowych. Ponadto, inwestor własnoręcznym podpisem potwierdził treść protokołu sporządzonego z ww. kontroli, nie wnosząc żadnych uwag do jego treści. Fakt takiego posadowienia z gruntem inwestor potwierdził również w treści odwołania. Zatem z uwagi na trwałe związanie z gruntem przedmiotowy budynek nie może stanowić obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego.
Organ II instancji wyjaśnił, że PINB wydał zaskarżoną decyzję na podstawie 49b Prawa budowlanego uznając, że przedmiotem postępowania jest budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2. Tymczasem, w ocenie WINB, organ I instancji niewłaściwie zastosował procedurę określoną w tym przepisie uznając, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku nie przekracza 35 m2. Z akt sprawy wynika natomiast, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi ok. 51 m2. Z rysunku dołączonego do protokołu kontroli wynika, że wymiary przedmiotowego budynku wynoszą 3,02 m x 8,78 m + 2,80 m x 3,02 m, co stanowi powierzchnię zabudowy wynoszącą ok. 35,05 m2, natomiast wymiary zadaszonego tarasu wynoszą 5,76 m x 2,80 m, co stanowi powierzchnię zabudowy wynoszącą ok. 16,13 m2. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych taras przylegający do obiektu będącego przedmiotem postępowania, jako trwale, konstrukcyjnie, a nadto funkcjonalnie związany z tym obiektem, powinien być wliczony do powierzchni jego zabudowy.
Skoro łączna powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wraz z tarasem wynosi ok. 51 m2, zatem nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że na budowę przedmiotowego budynku wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia uzasadniał zaś wdrożenia procedury określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie art. 49b jak uczynił to organ I instancji. Pomimo faktu, iż organ I instancji zastosował procedurę określona w art. 49b zamiast w art. 48 Prawa budowlanego WINB wskazał, że w obu tych procedurach pierwszym krokiem umożliwiającym ewentualną legalizację samowoli budowlanej jest analiza, czy samowola nie narusza obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli z własnych ustaleń organu nadzoru budowlanego bezspornie wynika, że w danej sprawie samowolna budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ może odstąpić od wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.
Na przedmiotowej działce obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr XXVII/170/2001 z dnia 31 sierpnia 2001 r. Zgodnie z ustaleniami ww. planu przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem B4UT, co oznacza, że jest to teren pobytowej bazy turystycznej. Na terenie tym nie dopuszcza się zwiększenia powierzchni zabudowy, zagospodarowanie pasów 50 m i 10 m jak w B1UT. Biorąc pod uwagę ww. zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WINB zauważył, że sytuowanie nowych budynków na tej działce jest zakazane ze względu na fakt, iż plan miejscowy nie dopuszcza zwiększenia zabudowy na tej działce. Co istotne, zapisy tego planu obowiązują od 2001 r., a przedmiotowe obiekty budowlane powstały w 2020 r., co oznacza, że od 2001 r. na tej działce nie można już sytuować nowych obiektów budowlanych. Dlatego pomimo faktu, że zastosowano w sprawie błędnie jako podstawę prawną art. 49b Prawa budowlanego zamiast art. 48, w ocenie organu odwoławczego, nie ma w sprawie konieczności zastosowania trybu art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB, bowiem nie jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy jest pełny i wystarczający, aby sprawę rozstrzygnąć w granicach uprawnień organu odwoławczego w ramach rozstrzygnięcia reformatoryjnego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stosując w niej tryb art. 48 Prawa budowlanego. Niniejsze rozstrzygnięcie nie narusza art. 139 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy zmienił jedynie podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, ale nie zmienił zakresu nałożonego obowiązku.
Odnosząc się do argumentów odwołania WINB wyjaśnił, że w utrwalonym obecnie orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że ustawione na gruncie przyczepy turystyczne, niespełniające swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, są obiektami budowlanymi. O charakterze takiego obiektu, jako obiektu budowlanego, decyduje przede wszystkim cel, w jakim został on umieszczony na działce i jego okres funkcjonowania. Nawet fakt zarejestrowania obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia umowy ubezpieczenia OC, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, nie stoi na przeszkodzie uznaniu tego obiektu za obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacyjną. Także przepisy dotyczące ruchu drogowego nie zawierają normy zakazującej jednoczesnego traktowania przyczep jako obiektów budowlanych. Natomiast sam fakt przymocowania kół nie uniemożliwia uznania obiektu za budynek pełniący funkcję rekreacyjną. Ponadto, wyjaśniono, że przez wybudowanie takich obiektów jak barakowozy, przyczepy i inne podobne obiekty na kołach rozumie się samo dostarczenie takiego obiektu oraz jego postawienie na gruncie, z ewentualnym wykonaniem przystosowawczych robót budowlanych. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że montaż obiektu budowlanego jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, przy czym wykonywanie obiektu w określonym miejscu może polegać na usytuowaniu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy, co może dotyczyć w szczególności kontenerów, barakowozów, itp.
W skardze na powyższą decyzję B. S. zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że obiekt budowlany w postaci domku rekreacji indywidualnej jest budynkiem, przez który należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach,
2) naruszenie przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane przez brak możliwości legalizacji pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej nr 1 w związku z błędnym, w ocenie strony, odczytywaniem treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okolic jeziora D. zatwierdzonego uchwalą nr XXV1I/170/01 Rady Gminy w K. z dnia 31 sierpnia 2001 r.,
3) nie zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, tj. że domek nr [..] posadowiony jest na kołach, natomiast ewentualne bloczki betonowe służą wyłącznie wypoziomowaniu domku,
4) dołączenie do akt sprawy zdjęć domku nr [..] jako dowodu, z których wynika, że nie są trwale złączone z gruntem,
5) naruszenie słusznego interesu strony w postaci braku możliwości zabudowy na własnej działce.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji celem umożliwienia zalegalizowania bez stosownego zgłoszenia posadowienia domku kontenerowego nr [..], który nie jest trwale związany z gruntem, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący potwierdził, że na działce nr [..] posadowiony jest budynek letniskowy rekreacji indywidualnej o nr [..], którego jest właścicielem. W ocenie strony domek postawiony jest dla wyrównania z powodu nierówności terenu na bloczkach fundamentowych, ale jednocześnie na ramie, która obecnie posiada koła i powinno uznać się go jako tymczasowy obiekt budowlany. Strona nie zgadza się z twierdzeniem, jakoby domek letniskowy był budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie jest on trwale związany z gruntem, o czym świadczy choćby sposób jego usytuowania i techniczny sposób przeniesienia, który wymagał użycia dźwigu z uwagi na drzewa i brak pewnego rodzaju mobilności domku. Domek na bloczkach jest jedynie stabilny w poziomie, co nie oznacza, że nie można go w każdej chwili przenieść w inne miejsce oraz że nie podlega czynnikom obiektywnym zewnętrznym jak czynności ludzi w przesunięciu domku, siły przyrody, wiatry, etc.
Zdaniem skarżącego, PINB słusznie uznał, że na przedmiotowej działce nr [..] o powierzchni 6099 m2 znajduje się dziesięć domków letniskowych, wobec czego nie został przekroczony wskaźnik zabudowy dopuszczający lokalizację jednego obiektu na każde 500 m2 - przez co posadowienie przedmiotowego domku letniskowego wymagało zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Strona będąc w przekonaniu, że posadowienie takiego domku nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia podjęła się posadowienia ww. domku letniskowego. Oczywiście, skoro zgłoszenie okazało się konieczne, to nie oznacza to, że czynności tej nie można konwalidować.
W odniesieniu do zaskarżonej decyzji WINB skarżący podtrzymał swoje twierdzenia w zakresie możliwości posadowienia domku nr [..] i innych w oparciu o tymczasowy obiekt budowlany. Domki te nie zostały jako obiekty budowlane wykonane na miejscu, tylko przywiezione i posadowione już na miejscu. Ponadto, po analizie ustaleń planu należy stwierdzić, że plan miejscowy nie ustala dopuszczalnego procentu powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie ustala też minimalnej powierzchni czynnej, wysokości zabudowy ani zasad podziału działki. W ocenie strony, skoro plan dopuszcza przeznaczenie na pobytową bazę turystyczną, to dopuszcza lokalizacje domków letniskowych nie związanych trwale z gruntem, które nie są budynkami. Powierzchnia zabudowy jest wykorzystywana w przypadku budynków, które chce się postawić bez pozwolenia na budowę a jedynie na zgłoszenie. Zgodnie z prawem budowlanym dotyczy to m.in. budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy mniejszej niż 35 m2. Prawo budowlane nie określa jednak w żadnym miejscu jaka jest definicja powierzchni zabudowy, ani jaką normą kierować się przy jej obliczaniu. W ocenie skarżącego, można nadal uznać domek za tymczasowy obiekt budowlany.
Zatem, skoro domek letniskowy nie jest budynkiem i nie wlicza się go do powierzchni zabudowy, a co za tym idzie cytowany plan nie sprzeciwia się posadowieniu takiego domku. Natomiast nadrzędny cel planu, jakim jest baza turystyczna dla tej nieruchomości jest spełniony.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże tylko niektóre jej zarzuty okazały się zasadne.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z 10 maja 2021 r., którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z 11 lutego 2021 r., wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, i nakazał skarżącemu, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę budynku.
Na wstępie należy wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jednakże w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 19 września 2020 r.), stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.
Zauważyć należy, że obie decyzje organów nadzoru budowlanego dotyczą de facto tego samego skutku, tj. nakazu rozbiórki nielegalnie posadowionego obiektu. Przy czym zdaniem organu I instancji obiekt ten podlegał zgłoszeniu, a zatem należało zastosować art. 49b Prawa budowlanego, natomiast w ocenie organu odwoławczego inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę z uwagi na powierzchnię zabudowy obiektu, a w konsekwencji prawidłowy będzie tryb z art. 48 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zarówno art. 48, jak i 49b ustawy Prawo budowlane dotyczą tzw. procedury legalizacyjnej, a więc sytuacji, gdy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, tj. istnieniem obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ustawy, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 zdanie pierwsze), a w postanowieniu tym m.in. nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 ustawy). Postawa inwestora i zastosowanie się przez niego do nałożonych obowiązków bądź też ich niewykonanie mogą odpowiednio prowadzić do zalegalizowania przez organ samowoli (sanacji sprzecznego z prawem stanu faktycznego) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych lub zatwierdzenie projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 48 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2) bądź do orzeczenia rozbiórki (art. 48 ust. 4).
Przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane stanowi zaś odpowiednik art. 48 w przypadkach obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, i również przewiduje obowiązek przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych. Podobnie jak w trybie art. 48 ww. ustawy - jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:
1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z zestawienia obu regulacji (art. 48 i 49b ustawy) wynika, że tryby te są rozłączne, gdyż dotyczą innych zakresów przedmiotowych wykonanych robót, czemu towarzyszy inny zakres dokumentacji, jaką zobowiązany będzie przedłożyć inwestor – w trybie art. 48 – zakres ten jest regulowany przepisem art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy, zaś w trybie art. 49b - przepisem art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4. Co więcej, inne są skutki działań inwestora. Przedłożenie przez niego wymaganej dokumentacji w trybie legalizacji z art. 49b ustawy skutkuje ustaleniem opłaty legalizacyjnej, a po jej uiszczeniu zezwoleniem w drodze postanowienia na dokończenie budowy. Jeżeli zaś inwestor nie uiści opłaty organ orzeka rozbiórkę spornej zabudowy w całości lub w części. Natomiast nieprzedłożenie wymaganej dokumentacji skutkuje – w obu trybach - od razu nakazem rozbiórki. Natomiast, z legalizacją prowadzoną w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane wiąże się – w przypadku złożenia wymaganej prawem dokumentacji – uznanie, że inwestor wniósł o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Z powyższej analizy wynika, że prawidłowa kwalifikacja wykonanych przez inwestora robót budowlanych ma kluczowe znaczenie dla działań organów nadzoru, bowiem pozwala na ustalenie, jakich czynności formalno-prawnych powinien był dokonać inwestor przed realizacją inwestycji, co zaś rzutuje na przyjęcie adekwatnego trybu usuwania skutków samowoli.
W niniejszej zaś sprawie każdy z orzekających organów przyjął inną kwalifikację obiektu i zastosował inny tryb działania legalizacyjnego – organ I instancji uznał zabudowę za budynek rekreacji indywidualnej, który wymagał zgłoszenia, wobec czego wydał orzeczenie w oparciu o art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast organ odwoławczy zakwalifikował ją jako budynek objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i stosownie do tego działał na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Oba organy uznały jednak analizowany obiekt budowlany za budynek. Z kolei skarżący stoi na stanowisku, że kontrolowany obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym, gdyż wbrew ustaleniom organów - nie jest posadowiony na wkopanych w ziemię bloczkach betonowych, lecz kołach na ramie, a bloczki służą jedynie wypoziomowaniu obiektu w poziomie. Zdaniem Sądu, kwalifikacja dokonana przez organy, mając na uwadze utrwalony w aktach sprawy protokół oględzin nieruchomości w ramach czynności kontrolnych (z 1 lipca 2020 r.) i opis, będącego przedmiotem postępowania obiektu, nie jest prawidłowa, gdyż okoliczności sprawy wskazują, że sporna zabudowa nie jest budynkiem.
Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jak stanowi natomiast art. 3 pkt 2 tej ustawy, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W świetle tego, warunkiem uznania, że mamy do czynienia z budynkiem jest ustalenie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (zob. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1324/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ani nie odsyła do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu, to jednak w celu przesądzenia czy mamy w danej sprawie do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym.
Zgodnie zaś z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). Oznacza to więc, że fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się przy tym pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Co do zasady więc punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki muszą być osadzone, zagłębione w gruncie (w ziemi), aby można było zasadnie rozważać, czy pełnią one funkcję fundamentu. W ocenie Sądu zaś, z powołanego wyżej protokołu z 1 lipca 2020 r. wynika wyłącznie, że betonowe bloczki mają na celu wypoziomowanie obiektu. Brak jest ustaleń dotyczących sposobu ich powiązania z obiektem i powierzchnią ziemi. Z kolei, znajdująca się w aktach organów dokumentacja zdjęciowa oraz przedłożona przez skarżącego przy skardze przeczy ustaleniom organów.
W niniejszej sprawie, jak już wskazano powyżej, w celu scharakteryzowania obiektu oraz dokonania jego kwalifikacji, organ I instancji 1 lipca 2020 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których ustalił, że sporna zabudowa powstała w marcu 2020 r., a jej inwestorem był B. S. Jest to kontener drewniano-stalowy, posadowiony na bloczkach betonowych (wypoziomowanych), pełniący funkcję letniskową, sezonową. Na tej podstawie oba organy uznały, że jest to budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowanego, gdyż bloczki betonowe są zakopane w ziemi, co powoduje, że można je uznać za fundament. Zdaniem Sądu jednak wnioski te nie wynikają z zebranego materiału dowodowego.
Przede wszystkim bowiem z ww. protokołu oględzin nie wynika, jak wskazano w decyzji organu I instancji, że bloczki betonowe są wkopane w ziemię. Ponadto organy nie uwzględniły, że sporny obiekt zamocowany jest na stalowej przyczepie na kołach i choć użyto także bloczków betonowych, to pełniły one jedynie funkcję pomocniczą do wypoziomowania konstrukcji, nie zaś jej związania z gruntem. Okoliczności te wynikają z dokumentacji zdjęciowej przedstawionej przez skarżącego oraz jego wyjaśnień, natomiast Sąd nie ma podstaw, aby nie dawać im wiary. Co do zasady więc w sytuacji usunięcia bloczków betonowych, co nie wymaga robót ziemnych, obiekt można przemieścić za pomocą znajdującej się pod nim stalowej ramy na kołach, a to przeczy tezie o trwałym związaniu obiektu z gruntem, jaką prezentowały orzekające organy oraz funkcji fundamentów, jaką organy przypisały bloczkom betonowym w okolicznościach niniejszej sprawy.
W konsekwencji więc, zdaniem Sądu należało uznać, że sporna zabudowa nie posiada fundamentów, a więc nie może zostać uznana za budynek. Przedstawiona wyżej charakterystyka wskazuje natomiast, że jest to tymczasowy obiekt budowlany niezwiązany trwale z gruntem, jak wywodził skarżący. Zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego okazał się więc zasadny, a wpływ tego naruszenia na wynik sprawy – istotny - kazał Sądowi uwzględnić skargę.
Jak już też wskazano, budowa tego obiektu miała miejsce w marcu 2020 r. Natomiast art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy, zwalania z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko tymczasowe obiekty budowalne, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nie ulega więc wątpliwości, że obiekt ten istnieje na nieruchomośc dłużej niż 180 dni, wobec czego jego wykonanie nie było zwolnione z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, jego legalizacja winna być dokonywana w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jak prawidłowo ocenił WINB (choć z innych przyczyn).
Niemniej jednak okoliczność ta nie przesądza o prawidłowości wydanej przez niego decyzji, gdyż zastosowanie właściwego trybu procedowania było wynikiem błędnej kwalifikacji, tego zaś rodzaju uchybienie dotyczy nie tylko przepisów prawa materialnego, ale też procesowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miały wpływ na wynik sprawy. Organ bowiem nie działał wnikliwie, nie podjął wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a także nie rozpatrzył należycie zebranego materiału dowodowego, a jego ocenę należy uznać za przekraczającą granice przyznanej organowi swobody. Jak już bowiem wskazano, poczynione w decyzji wnioski co do tego, że bloczki betonowe są wkopane w ziemię, nie wynikają z zebranych przez organ dowodów, a jednocześnie nie uwzględniono w rozważaniach tego, że obiekt posadowiony jest na stalowej ramie na kołach i tylko punktowo na bloczkach, których funkcją jest wypoziomowanie obiektu, a nie związanie go z gruntem.
Zatem, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja WINB oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo materialne i procesowe w stopniu, który uzasadniał ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Nie jest bowiem możliwe zaakceptowanie orzeczenia, które wprawdzie stosuje prawidłowy tryb legalizacji samowoli, jednakże odnosi go do błędnie zakwalifikowanego obiektu. Należy przypomnieć, że organy administracji, w tym organy nadzoru budowalnego, są zobowiązane działać na podstawie prawa, to zaś nakazuje wydawać decyzje w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wobec tego sam fakt zastosowania przez WINB art. 48 Prawa budowlanego nie może przesądzać o legalności wydanej przez niego decyzji. Nieprawidłowa kwalifikacja będzie bowiem odnosić skutki w szczególności na etapie postępowania egzekucyjnego i może godzić w prawa podmiotu zobowiązanego do rozbiórki.
Jednocześnie, zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej oceny przez organ zgodności zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXVII/170/2001 z dnia 31 sierpnia 2001 r. działka, na której znajduje się obiekt wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem B4UT - teren pobytowej bazy turystycznej. Na terenie tym nie dopuszcza się zwiększenia powierzchni zabudowy, zagospodarowanie pasów 50 m i 10 m jak w B1UT. Na tej podstawie organy stwierdziły, prawidłowo w ocenie Sądu, że na tym obszarze sytuowanie nowych budynków jest zakazane ze względu na fakt, iż plan miejscowy nie dopuszcza zwiększenia zabudowy. Tymczasem skarżący wskazuje, że skoro plan dopuszcza przeznaczenie na pobytowa bazę turystyczną to dopuszcza lokalizacje domków letniskowych nie związanych trwale z gruntem, które nie są budynkami.
Odnosząc się do tego należy stwierdzić, że wykładnia planu dokonywana przez skarżącego jest wybiórcza, gdyż odnosi się wyłącznie do tego fragmentu, który wskazuje na przeznaczenie terenu pod bazę pobytową. Postanowienie to jednak nie oznacza automatycznie, że możliwa jest realizacja zabudowy związanej z pobytem turystów, jak rzeczony obiekt letniskowy. Postanowienia planu trzeba odczytywać kompleksowo, a więc w rozważanym wypadku postanowienie o przeznaczeniu terenu należy odczytywać łącznie z dalej wyrażonym zakazem zwiększania powierzchni zabudowy, co można osiągnąć m.in. poprzez realizację nowych obiektów. W konsekwencja oznacza to, że plan ten de facto ustalając przeznaczenie terenu B1UT uwzględnia jego dotychczasowy sposób zagospodarowania, lecz jednocześnie nie pozwala na jego dalsze zainwestowanie, nawet zgodne z przeznaczeniem. Takie działanie planistyczne jest powszechne, gdy organ uchwałodawczy chce chronić dane obszary przed ingerencją inwestycyjną, co odzwierciedla zakaz zabudowy – wyrażony w różnej formie, a jednocześnie zgodnie z obowiązkami wynikającymi z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), musi określić przeznaczenie każdego terenu znajdującego się w obszarze planu. W konsekwencji mamy do czynienia z takimi postanowieniami jak w niniejszej sprawie – plan ustala dane przeznaczenie zgodnie z dotychczasowym zagospodarowaniem i ogranicza nowe inwestycje. Wobec tego stanowisko strony skarżącej jest niezasadne, a ocena organów nadzoru, że sporna zabudowa narusza postanowienia uchwały planistycznej - prawidłowa.
Nie ma też znaczenia dla powyższej analizy fakt, że plan obowiązuje od roku 2001 r. i jego postanowienia mogą nie przystawać do aktualnych warunków. Kwestia ta pozostaje jednoznacznie poza zakresem niniejszego postępowania, w którym ani organy, ani Sąd nie są uprawnione do oceny legalności postanowień planu. Ewentualne uwagi w tym zakresie obywatele mogą wnosić do organu uchwałodawczego, domagając się zmian w planie.
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo uwzględniły w powierzchni domku przylegający do niego taras. W orzecznictwie bowiem nie budzi wątpliwości, że taki taras – przyległy do obiektu i z nim związany funkcjonalnie, należy wliczać do powierzchni zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 581/18, dostępny w CBOSA). Niemniej jednak kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż w przypadku tymczasowych obiektów budowlanych powierzchni zabudowy nie ma znaczenia dla uznania, czy jego wykonanie było zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu, czy wymagane było tylko zgłoszenie, jak ma to miejsce w przypadku parterowych budynków rekreacji indywidualnej.
Mając na uwadze powyższe, wobec uznania, że błędna kwalifikacja zabudowy dokonana przez organy obu instancji narusza art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i świadczy o przeprowadzeniu postępowania z uchybieniem przepisom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd zobowiązany był uchylić zarówno zaskarżoną decyzję WINB, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wobec tego orzeczono jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku, która wprost wynika z treści uzasadnienia. W szczególności konieczna będzie prawidłowa kwalifikacja obiektu budowlanego, uwzględniająca fakt jego ustawienia na stalowej ramie z kołami. Prawidłowa kwalifikacja obiektu wyznaczy z kolei właściwą podstawę prawną legalizacji i jej tryb.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego zwrot kwoty 997 zł, na którą składa się wpis od skargi 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.