II SA/Gd 388/23

II SA/Gd 388/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 134, art. 129 par. 2, art. 49a, art. 49
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółka z o. o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt SKO Gd/914/22 w przedmiocie uchybienie terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej P. Spółki z o. o. w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. Spółka z o.o. (dalej jako skarżąca lub skarżąca spółka), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako SKO lub Kolegium) z 7 marca 2023 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Wejherowskiego (dalej jako Starosta) z 23 listopada 2021 r., określającej skarżącej spółce dopuszczalny poziom hałasu w środowisku emitowanego w związku z działalnością zakładu skarżącej – T.
Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta Wejherowski pismem z 25 października 2019 r. zawiadomił między innymi skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziome hałasu przenikającego do środowiska, powodowanego przez T. (zakład skarżącej). W dniu 26 listopada 2020 r. organ
pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie, która to decyzja została, w dniu 19 maja 2021 r. uchylona przez SKO, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Staroście. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ pierwszej instancji zawiadomił między innymi skarżącą (pismo z 21 czerwca 2021 r.), powołując się na art. 49a K.p.a., że strony będą zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organu poprzez udostępnianie pism w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa Powiatowego w Wejherowie. W dniu 23 listopada 2021 r. Starosta Wejherowski wydał decyzję określającą skarżącej spółce dopuszczalny poziom hałasu w środowisku emitowanego w związku z działalnością T. oraz opublikował ją w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego. Skarżąca zwróciła się do Starosty pismem z 7 stycznia 2022 r. o udzielenie informacji czego dotyczyła opublikowana informacja, wskazując że nie otrzymała korespondencji w tej sprawie. Starosta pismem z 17 stycznia 2022 r. (doręczonym skarżącej 21 stycznia 2022 r.), wyjaśnił że opublikował decyzję dotyczącą określenia skarżącej spółce dopuszczalnego poziomu hałasu. Skarżąca pismami z 28 stycznia 2022 r. wniosła o doręczenie przedmiotowej decyzji oraz odwołanie od niej (uzupełnione pismem z 23 lutego 2023 r.), a także o przywrócenie terminu do wniesienia dowołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 7 marca 2023 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo doręczona w trybie art. 49a k.p.a. przez obwieszczenie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Wejherowie w dniu 23 listopada 2021 r. Odwołanie od decyzji, sporządzone 28 stycznia 2022 r., zostało wniesione w tym samym dniu, to jest z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Ponadto odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, tym samym należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W skardze do Sądu, powyższemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. Art. 49 § 1 i 2 w zw. z art. 49a K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zawiadomienie stron o decyzji poprzez umieszczenie informacji o niej w Biuletynie Informacji Publicznej jest równoznaczne z doręczeniem decyzji stronie, podczas gdy zawiadomienie nie jest tym samym co doręczenie i samo dokonanie zawiadomienia zgodnie z ww. przepisem nie wyklucza zwykłego trybu doręczenia decyzji adresatowi decyzji, którym to jest skarżąca - wskutek czego organ błędnie przyjął, że decyzja została skarżącej skutecznie doręczona, co wyznaczyło początek biegu terminu na złożenie odwołania i w następstwie błędne przyjęcie, że w momencie składania przez skarżącą odwołania upłynął już termin na jego wniesienie;
2. Art. 134 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżąca wniosła odwołanie z uchybieniem terminu na jego wniesienie, podczas gdy w momencie jego wnoszenia przedmiotowy termin jeszcze nie upłynął, zatem nie można było stwierdzić uchybienia terminu;
3. Art. 104 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy na skutek wadliwego przyjęcia, że odwołanie zostało wniesione po terminie.
Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przytoczono stanowisko doktryny oraz orzecznictwo, które w ocenie skarżącej wskazują na zasadność podnoszonych zarzutów.
Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosowanie zaś do art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z powyższego wynika, że elementem niezbędnym do dokonania oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania jest prawidłowe doręczenie decyzji stronie postępowania, gdyż od tego momentu termin ten rozpoczyna bieg. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ustalenia daty doręczenia decyzji skarżącej spółce, powołując się na art. 49a K.p.a. Wedle tej regulacji, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 K.p.a., jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2. Formą tą jest publiczne obwieszczenie, inna forma publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjęta w danej miejscowości lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (art. 49 § 1 K.p.a.).
Podkreślić należy, że ze względu na liczbę stron postępowania oraz brak przeszkód w przepisach szczególnych, w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie art. 49a K.p.a. było przez Starostę uzasadnione, jednakże nie w stosunku do skarżącej spółki. W orzecznictwie słusznie podkreśla się bowiem, że odstąpienie od zasady zindywidualizowania doręczenia pism na rzecz ich doręczenia w trybie ogłoszenia publicznego musi być postrzegane przez pryzmat przyznania słabszych gwarancji procesowych stronom postępowania w stosunku do gwarancji przyznanych na zasadach ogólnych. Cel zastosowania analizowanej instytucji - przyśpieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym występuje bardzo duża liczba stron - nie stoi na przeszkodzie indywidualnemu doręczeniu decyzji podmiotowi najbardziej zainteresowanemu w sprawie – spółce będącej adresatem obowiązku, na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem przyjąć należy, że doręczenie decyzji administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49a K.p.a. nie dotyczy inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji. Nawet jeżeli organ, w oparciu o przepis szczególny lub art. 49a K.p.a. (po nowelizacji, która weszła w życie 1 lipca 2017 r.), zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ma ponadto obowiązek doręczyć decyzję adresatowi na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet jeżeli przepis szczególny takiego doręczenia nie przewiduje (por. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 listopada 2016 r., w sprawie II OZ 1297/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 18 grudnia 2019 r., w sprawie II SA/Gd 355/19, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym świetle, podzielając powyższy pogląd w całości – w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium błędnie uznało, że decyzja Starosty z 23 listopada 2021 r. została prawidłowo doręczona skarżącej spółce w trybie określonym w art. 49a K.p.a. W tym zakresie zarzuty skargi uznać należało za zasadne. Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka w dniu 31 stycznia 2022 r. (data wpływu pism do Starosty) zwróciła się zarówno o doręczenie spornej decyzji, jak i wniosła pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji Starosty Wejherowskiego nr OS-345/2021".
Z akt administracyjnych nie wynika, aby w tej dacie powyższą decyzję doręczono skarżącej spółce bądź elektronicznie bądź pisemnie. W tym miejscu zaznaczyć należy, że z pisma Starosty datowanego na 3 lutego 2022 r. wynika, iż w odpowiedzi na wniosek skarżącej (z 28 stycznia 2022 r.) o doręczenie decyzji, przesłano "odpis decyzji" wraz z informacją o publicznym obwieszczeniu. Jednocześnie z informacji umieszczonej na decyzji Starosty wynika, że decyzja ta stała się ostateczna 8 grudnia 2021 r. Przesyłanie do strony "odpisu" ostatecznej decyzji administracyjnej ma charakter wyłącznie informacyjny i nie może być traktowane jako doręczenie w trybie K.p.a. Akt ten nie posługuje się bowiem pojęciem "odpisu decyzji", a nadto przymiot ostateczności decyzji organu pierwszej instancji wyklucza możliwość kwestionowania jej prawidłowości w normalnym toku instancji, co jest fundamentalnym prawem dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego aktualizującym się wraz z prawidłowym doręczaniem rozstrzygnięcia.
Skoro zatem decyzja nie została stronie doręczona, to nie rozpoczął się dla tejże strony bieg terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji - wobec wielości stron postępowania, uznać należało zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2023 r., w sprawie I OSK 2545/19 dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że wobec innych niż skarżąca stron postępowania administracyjnego zastosowanie mógł mieć tryb doręczenia decyzji określony w art. 49a K.p.a. Sąd zauważył oczywiście, że fakt ten oznacza w istocie iż graniczny termin możliwości skutecznego wniesienia odwołania przez skarżącą spółkę faktycznie upłynął w tożsamej dacie, jak gdyby uznać doręczenie decyzji skarżącej w trybie art. 49a K.p.a. za prawidłowe, jednakże istotnym jest, że wynika to z okoliczności upływu terminu wniesienia odwołania dla stron postępowania innych niż skarżąca (a nie samej skarżącej), którym decyzja została prawidłowo doręczona. Wyjaśnić przy tym należy, że zawiadomienie w trybie art. 49a K.p.a. uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 49 § 2 in fine K.p.a.). Oczywistym było zatem, że w dniu 28 stycznia 2022 r. (data pism skarżącej spółki dotyczących doręczenia decyzji oraz odwołania od niej) wniesienie przez skarżącą odwołania, byłoby odwołaniem wniesionym z uchybieniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 K.p.a. Niemniej fakt wadliwego uznania w zaskarżonym postanowieniu SKO, że decyzja Starosty została skarżącej doręczona, jest w niniejszej sprawie kwestią najważniejszą. Albowiem widząc, że odwołanie od decyzji ostatecznej wnosi strona, której decyzji nie doręczono, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było, przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy i wydaniem zaskarżonego postanowienia, zrealizować dyrektywę postępowania określoną w art. 9 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stanowiącym jeden z fundamentów postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W realiach rozpoznawanej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze widząc pismo zatytułowane "odwołanie" i kwestionujące prawidłowość wydanej ostatecznej decyzji Starosty powinno, w świetle braku jej uprzedniego doręczenia skarżącej, zwrócić się do tejże o wskazanie czy przedmiotowe pismo jest wnioskiem o wznowieniem postępowania, czy jednakże strona domaga się rozpoznania go jako odwołanie. Pytanie takie powinno zawierać pouczenie o możliwych konsekwencjach prawnych wyboru każdego z tych żądań. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, a wskazujące, że na organie administracji publicznej w związku z wpływem pisma kwestionującego prawidłowość decyzji posiadającej już walor decyzji ostatecznej ciąży obowiązek ustalenia rzeczywistego żądania strony. W wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. (II SA/Gd 1156/96) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli organ odwoławczy uznał, iż decyzja, od której odwołanie składała strona, była w chwili jego składania decyzją ostateczną, organ winien rozważyć w trybie art. 235 § 1 K.p.a., czy pisma nie potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ winien, mając wątpliwości czego w istocie dochodzi strona, pouczyć ją w trybie art. 9 K.p.a. o jej prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 października 2019 r., w sprawie II SA/Gd 194/19, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia faktu, że wraz z pismem zatytułowanym "odwołanie", strona wniosła o doręczenie decyzji Starosty, co wskazuje na żądanie dokonania czynności należącej do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji. Jeżeli organ nie doręczył decyzji stronie, oznacza to, że nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając tym samym prawa do ochrony interesu prawnego. W takiej sytuacji, jeżeli strona po upływie czasu dowie się, że w sprawie zapadła decyzja, przysługuje jej ochrona w trybie żądania wznowienia postępowania (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2010 r., w sprawie II OSK 355/09 dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero sprecyzowanie żądania przez skarżącą pozwoliłoby z zachowaniem zasady działania w interesie stron oraz pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 i 9 K.p.a.), podjąć właściwą ścieżkę postępowania w sprawie. Kolegium byłoby zobowiązane dokonać oceny wniesionego odwołania pod kątem przesłanek z art. 134 K.p.a. bądź przekazać podanie Staroście jako organowi właściwemu do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, stosownie do art. 65 K.p.a. w zw. z art. 150 K.p.a.).
Wobec braku dokonania przez SKO powyższych ustaleń, rozstrzyganie przez Kolegium w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uznać należało za przedwczesne. Oceny tej nie zmienia fakt wydania przez organ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (postanowienie to leży poza zakresem rozstrzygania Sądu w niniejszej sprawie). Odnotowując jedynie fakt, że postanowienie to wydano w tej samej dacie, co zaskarżone postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uznać należało że rozważania na temat prawnych konsekwencji odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania dokonanej na podstawie art. 58 i 59 K.p.a., dla ewentualnego rozstrzygania w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, powinny dokonywać się dopiero w przypadku ustalenia bez cienia wątpliwości, że wolą skarżącej było wniesienie odwołania, a nie wznowienie postępowania Starosty. Dopiero wtedy SKO zobligowane byłoby do oceny żądania strony w świetle 134 K.p.a., także z uwzględnieniem znaczenia prawnego odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej jako "P.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli
przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do zastosowania przepisów K.p.a. w rozumieniu wyjaśnionym powyżej, a w szczególności do ustalenia jaka jest faktyczna treść żądania skarżącej spółki w związku pismem z 28 stycznia 2022 r. zatytułowanym "Odwołanie" i w zależności od poczynionych ustaleń bądź do oceny żądania skarżącej w świetle przesłanek z art. 134 K.p.a. albo przekazania sprawy do Starosty Wejherowskiego, w przypadku konieczności rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 par. 1 P.p.s.a. Do kosztów tych należał wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.