II SA/Gd 372/22

II SA/Gd 372/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 marca 2022 r. nr WI-I.7843.3.168.2021.KM w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 7 marca 2022 r. nr WI-I.7843.3.168.2021.KM Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Kościerskiego z dnia 26 listopada 2021 r. nr AB.6743.1126.2.2021 o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia M. T. o zamiarze prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..], położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina D.
Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny.
W dniu 11 października 2021 r. M. T. (dalej: inwestor, skarżący) zgłosił do Starosty Kościerskiego zamiar budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina D. Do pisma inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3 egzemplarze projektu budowlanego oraz decyzję Wójta Gminy D. nr RIOŚ.6730.21.2.2020.2021 z dnia 10 lutego 2021 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Postanowieniem z dnia 28 października 2021 r. Starosta Kościerski nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia i doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami, tj. wymaganiami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy poprzez przedłożenie pozytywnej opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego dotyczącej projektu architektonicznego, w terminie do 17 stycznia 2022 r.
W piśmie z dnia 4 listopada 2021 r. inwestor podniósł, że nałożony ww. postanowieniem obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami jest niezgodny z przepisami ustawy Prawo budowlane. W decyzji Wójta Gminy D. z dnia 10 lutego 2021 r. o warunkach zabudowy ustalono wprawdzie wymóg uzyskania pozytywnej opinii dotyczącej projektu architektonicznego od Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, jednak w stanie faktycznym sprawy spełnienie tego wymogu nie jest konieczne, inwestor bowiem wystąpił ze zgłoszeniem zamiaru prowadzenia robót budowlanych, a nie o wydanie pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. Starosta Kościerski wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia. Organ wskazał, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku uzupełnienia swojego zgłoszenia w zakresie i w terminie ustalonym w postanowieniu i w związku z art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu. Ponadto zastosowanie ma art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
M. T. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że obszar oddziaływania obiektu mieści się wyłącznie na działce, na której obiekt ten ma być posadowiony, co umożliwia realizację budowy na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc w trybie zgłoszenia, co do którego nie postawiono w decyzji o warunkach zabudowy wymogu uzyskania pozytywnej opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego. Ponadto organ I instancji wniósł sprzeciw od zgłoszenia budowy jeszcze przed upływem terminu na uzupełnienie braków formalnych zgłoszenia.
Wojewoda Pomorski opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wskazał, że działka inwestycyjna jest działką zabudowaną. Zgodnie z informacją zawartą w projekcie budowlanym, cyt. "istniejące budynki podlegają rozbiórce wg odrębnego opracowania" (pkt 2.2 pn.: Istniejący stan zagospodarowania działki, str. 8). Projektant nie podał czy inwestor uzyskał już zgodę na rozbiórkę tych budynków wydaną przed organ administracji architektoniczno-budowlanej ani też nie wykazał, aby rozbiórka istniejących budynków zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę bądź zgłoszenia. Tym samym w ocenie organu odwoławczego projekt budowlany winien swoim zakresem obejmować rozbiórkę tych budynków, które są w kolizji z projektowaną inwestycją. Nie ma bowiem możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego w sytuacji, gdy jego realizacja jest uzależniona dodatkowo od innych zdarzeń przyszłych i niepewnych. Zatem projekt budowlany nie spełnia wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż jest niekompletny.
Na gruncie niniejszej sprawy istotą natomiast jest zgodność planowanej lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przepisami.
Wojewoda stwierdził, że jakkolwiek przewidziane w projekcie odległości od poszczególnych granic działki odpowiadają generalnej zasadzie lokalizowania budynków na działkach budowlanych, wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, nie uwzględniają jednak odrębnych zasad dotyczących lokalizowania budynków sąsiadujących z gruntami leśnymi. Tymczasem, jak wynika z wyrysu z mapy ewidencji gruntów, działka sąsiednia nr [...], obr. P., stanowi w większości grunt leśny oznaczony w ewidencji gruntów jako Ls. W bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej nr [..], tj. przy północno-zachodnim narożu działki inwestycyjnej, jest fragment działki nr [...] oznaczony w ewidencji gruntów jako rola - RVI, jednak pozostała część działki inwestycyjnej graniczy już tylko z gruntem leśnym. Zgodnie z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Dla budynków zaliczonych do kategorii ZL (czyli budynku mieszkalnego jednorodzinnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, co wynika z § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) minimalna odległość między zewnętrznymi ścianami tych budynków nie powinna być mniejsza niż 8 m (§ 271 ust. 1 pozycja nr 1 w kolumnie nr 2 tabeli), natomiast w sytuacji, gdy przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas wskazaną odległość należy zwiększyć o 50%, tj. do odległości wynoszącej 12 m (§ 271 ust. 2).
Organ rozważył zastosowanie § 271 ust. 8a rozporządzenia, który dopuszcza zmniejszenie odległości określonych w ustępie 8, stwierdził jednak, że inwestycja nie spełnia obligatoryjnych warunków w nim zawartych. Po pierwsze, działka leśna nr [...] nie została objęta planem miejscowym i nie została objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566). Po drugie, budynek zaprojektowano w klasie odporności ogniowej "D", zgodnie z wymogiem określonym w tabeli zawartej w § 212 ust. 2 omawianego rozporządzenia. To zaś nie spełnia przesłanki określonej w § 271 ust. 8a tego rozporządzenia, mówiącej o konieczności zaprojektowania budynku w klasie odporności pożarowej wyższej niż wymagana zgodnie z § 212.
Zdaniem Wojewody lokalizacja projektowanego budynku narusza warunki techniczne ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. W stanie faktycznym sprawy, zarówno od strony północnej (odległość trzech z czterech brył projektowanego budynku), od strony wschodniej i południowej budynek zaprojektowano w mniejszych niż wymagane przepisem § 271 ust. 8 rozporządzenia, odległościach minimum 12 m. Odległości te wynoszą odpowiednio 3,5 m (ścianą bez otworów) i 6,32 m (ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi) od strony północnej, 4,1 m od strony wschodniej (ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi) oraz 8,70 m od strony południowej (ścianą z otworami drzwiowymi). Prawidłowa odległość zaprojektowanego budynku od granicy (konturu) lasu na działce sąsiedniej nr [...] zachowana została jedynie w stosunku do strony zachodniej.
Tym samym nie można się także zgodzić z twierdzeniem projektanta oraz skarżącego, że "obszar oddziaływania obiektu pozostaje bez zmian w stosunku do stanu istniejącego i mieści się w obszarze inwestycji", bowiem obszar odziaływania wykracza poza działkę inwestycyjną nr [...], a to z tego tytułu, że naruszone zostały warunki ochrony przeciwpożarowej dla działki sąsiedniej nr [...] wynikające z omawianego przepisu prawa.
Powyższe powoduje, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, a wymagających stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dokonania zgłoszenia. Tym samym inwestor nieprawidłowo zgłosił zamiar realizacji opisanej inwestycji Staroście Kościerskiemu, albowiem przepisy Prawa budowlanego wymagają dla tego rodzaju inwestycji, tj. wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania nie mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tej też przyczyny Starosta Kościerski winien był przede wszystkim wnieść sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nadto z omówionej powyżej kwestii wynika także, że samodzielną podstawę do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu do zgłoszonych robót stanowić mógł przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Przedmiotowa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności § 12 ust. 1 w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia.
Zdaniem Wojewody, prawidłowo też organ I instancji wezwał inwestora do dostarczenia pozytywnej opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego. Jak wynika z pkt 2b ww. decyzji o warunkach zabudowy wnioskowana inwestycja znajduje się w granicach Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, stanowiącego formę ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 z późn. zm.), dla którego wymagania co do zabudowy określają zasady zapisane w uchwale nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 2011 r. nr 66, poz. 1460). Zgodnie z § 2 pkt 7 ww. uchwały, określa się szczególne cele ochrony Parku polegające m.in. na ochronie swoistych wartości historycznych i kulturowych — w szczególności zabytkowych układów ruralistycznych i tradycyjnych form budownictwa oraz dziedzictwa kultury materialnej i niematerialnej ludności kaszubskiej. Zakres ochrony parku został określony także w rozporządzeniu Nr 6/2001 Wojewody Pomorskiego z dnia 7 sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia "Planu ochrony Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego" (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2001 r. Nr 64, poz. 748). Zgodnie z § 2 tego Planu "Zobowiązuje się Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w Gdańsku i Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego do wdrożenia i kontroli realizacji ustaleń planu", gdzie w myśl działu III Rozdziału Rozdział 2 dotyczącego ochrony środowiska kulturowego, w części C ust. 3 (w związku z częścią C ust. 2 pkt 6, w którym wskazano, że wieś P.-R. stanowi jednostkę osadniczą o wysokich wartościach kulturowych) "Wartości kulturowe w miejscowościach o wysokich wartościach kulturowych oraz wartości kulturowe w miejscowościach o wartościowych elementach kulturowych winny być chronione zapisem o występowaniu tych wartości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzgodnionym z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Podlegają one ochronie zgodnie z ustawą o ochronie zabytków jako tzw. obiekty zabytkowe w sposób oczywisty". Nadto celem rozporządzenia jest określenie celi ochrony krajobrazu m.in. polegających na propagowaniu i kontynuacji wzorców architektury i zagospodarowania charakterystycznych dla regionu i stymulowanie korzystania z nich przy wszelkich nowych działaniach kształtujących przestrzeń Parku (Dział II Rozdział 3 ust. 1 pkt 6). Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania Parku zawarto m.in. w dziale IV, Rozdział 10 części B tego planu. Nadto Plan ochrony Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego jest "dla Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego podstawą wydawania z upoważnienia Wojewody decyzji administracyjnych w zakresie ochrony przyrody na terenie Parku i jego otuliny" (Dział V, Rozdział 3, ust. 1 pkt 1c).
W aktach sprawy organu I instancji znajduje się pismo Kierownika Oddziału Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych Oddziału Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego nr WPK.4021.8.2021 z dnia 1 lipca 2021 r. skierowane do inwestora, w którym stwierdzono, że "projektowana zabudowa w sposób rażący narusza zasady kształtowania architektury na obszarze parku krajobrazowego. Odbiegając od zachowanego tam tradycyjnego planu siedliska swoją formą nie nawiązuje do architektury istniejącej zabudowy najbliższego otoczenia i występujących w pobliżu budynków sąsiednich. Zakłóca przez to poczucie harmonii w krajobrazie przyrodniczo-kulturowym, stanowi obiekt obcy, który w tym miejscu i w takiej formie nie powinien być tam realizowany.". Nie podlega zatem wątpliwości, że opinia zawarta w ww. piśmie jest opinia negatywną, a planowana inwestycja stoi w sprzeczności z ustaleniami Planu Ochrony Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego.
Jakkolwiek ustalenia planu nie są wiążące dla organów przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, niemniej jednak organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane treścią decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji Wójta Gminy D. z dnia 10 lutego 2021 r. pojawił się zapis mówiący o konieczności uzyskania pozytywnej opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Zapis ten miał na celu ukształtowanie po stronie inwestora obowiązku uzyskania pozytywnej opinii, a po stronie organu wydającego pozwolenie na budowę, a tym szczególnym przypadku organu, do którego wniesiono zgłoszenie, zweryfikowanie posiadania przez inwestora takiego dokumentu na etapie postępowania. Instytucja zgłoszenia stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a samo zgłoszenie jest odpowiednikiem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, dlatego też w niniejszej sprawie należało zastosować wykładnię rozszerzającą, celowościową, skutkującą uznaniem, że pozytywna opinia Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego winna być również uzyskana przez złożeniem zgłoszenia.
Starosta Kościerski słusznie zatem zobowiązał inwestora do przedłożenia pozytywnej opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego dotyczącej projektu architektonicznego, spełniającej wymagania zawarte w ww. decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Wobec niespełnienia nałożonego obowiązku, wniesiony zaskarżoną decyzją sprzeciw, wydany także na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, był zasadny i nie naruszał przepisów prawa materialnego i procesowego.
Zdaniem Wojewody, sprzeciw nie został wniesiony przedwcześnie, bowiem inwestor negując zasadność nałożonego obowiązku, w piśmie z dnia 4 listopada 2021 r. wezwał organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia przed upływem wyznaczonego terminu do uzupełnienia braków.
M. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie skutkujący błędnym uznaniem, że projekt budowlany winien obejmować rozbiórkę budynków, które stoją w kolizji z projektowaną inwestycją, podczas gdy skarżący zgłosił organowi I instancji rozbiórkę budynku gospodarczego i budynku stodoły, w których obrysie ma być budowany budynek mieszkalny, a odnośnie do dokonanego przez skarżącego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw,
art. 77 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego polegające na przeanalizowaniu nieruchomości sąsiadującej z działką, na której ma być realizowana inwestycja jedynie w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, co skutkowało błędnym uznaniem, iż należąca do skarżącego działka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny P., gmina D., bezpośrednio sąsiaduje z lasem znajdującym się na działce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny P., gmina D., podczas gdy działka ewidencyjna [...] nie jest otoczona drzewostanem leśnym,
art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy zapewnienie skarżącemu tej możliwości pozwoliłoby mu na przedstawienie stosownej argumentacji zarówno w kwestii rozbiórki budynku gospodarczego i stodoły, jak również w zakresie zachowania odpowiednich odległości projektowanego budynku od lasu,
art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8, 11 i 140 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącemu przez organ I instancji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a także art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie przez organ I instancji na skarżącego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia budowy o pozytywną opinię Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego dotyczącą projektu architektonicznego, podczas gdy brak jest takiego organu jak Dyrektor Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, a w obrocie funkcjonuje jedynie Dyrektor Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych w Słupsku lub Kierownik Oddziału Pomorskiego Zespołu Parków Kraj obrazowych w Słupsku - Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego,
§ 271 ust. 8 rozporządzenia w związku z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. 2022, poz. 672), a także w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2021, poz. 1326), poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że jako las należy kwalifikować grunt leśny określony na mapie ewidencyjnej, nawet jeśli nie spełnia on kryterium przestrzennego, przyrodniczego i przeznaczenia,
art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022, poz. 503) w związku z art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący zobligowany był do przedstawienia pozytywnej opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego przy zgłoszeniu budowy, a także poprzez stosowanie wykładni rozszerzającej postanowień decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutu niekompletności projektu budowlanego co do rozbiórki budynków kolidujących z inwestycją, wskazano, że skarżący w dniu 18 marca 2021 r. złożył zgłoszenie rozbiórki, wobec którego nie został zgłoszony sprzeciw. Informacja o wyżej wymienionych okolicznościach zapewne znajduje się w aktach organu I instancji (czego jednak skarżący nie mógł zweryfikować z uwagi na brak umożliwienia mu zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie) jednakże została całkowicie pominięta przez organ II instancji przy orzekaniu i doprowadziła do nieusprawiedliwionego przekonania, że przedłożony przez skarżącego projekt budowlany jest niekompletny.
W ocenie skarżącego, organ II instancji naruszył art. 77 k.p.a. dokonując oceny bezpośredniego sąsiedztwa należącej do skarżącego działki ewidencyjnej jedynie w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, wedle których wyżej wymieniona działka sąsiaduje z pokrytą lasem działką ewidencyjną numer [...]. Dla przyjęcia na gruncie prawa administracyjnego, że dana działka inwestycyjna sąsiaduje z lasem, konieczne jest spełnienie przez grunt sąsiedni trzech kryteriów - przestrzennego (powierzchnia co najmniej 0,10 ha), przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i przeznaczenia (dla celów gospodarki leśnej). Tym samym organ administracyjny powinien nie tylko poczynić stosowne ustalenia bazując na zapisach ewidencji gruntów i budynków, ale również powinien zbadać spełnianie wyżej wymienionych kryteriów, odpowiednio prowadząc w tym celu postępowanie dowodowe.
Od strony północnej działka ewidencyjna numer [...] graniczy z gruntem rolnym, jak również z niewielkim fragmentem gruntu leśnego, który nie jest jednak pokryty roślinnością leśną. Od strony południowej wyżej wymieniona działka graniczy z gruntem, przez który przebiega udostępniona do ruchu kołowego droga leśna o szerokości 6 metrów - urządzona i wytyczona w terenie, a także z gruntem, który nie jest zalesiony - jest pokryty trawnikiem. Od strony wschodniej działka graniczy z niezalesionym gruntem, przez który przebiega tzw. szlak technologiczny, a więc droga wykorzystywana do pozyskania i zrywki drewna. Grunt ten również nie jest pokryty żadnym zwartym drzewostanem. Bezpośrednie otoczenie działki ewidencyjnej numer [...] zostało przeznaczone w Planie Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa Lipusz na lata 2021-2030 na inne cele niż prowadzenie gospodarki leśnej. Ponadto w księdze wieczystej numer [...] określono sposób korzystania z działki ewidencyjnej numer [...] jako Ł — łąki trwałe. Tym samym istnieje sprzeczność pomiędzy danymi zawartymi w księdze wieczystej, a danymi w ewidencji gruntów i budynków, co również powinno skłonić organ II instancji do zbadania rzeczywistych cech gruntu sąsiadującego z nieruchomością, na której planowano posadowienie inwestycji.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane skarżący podniósł, że brak jest takiego organu jak Dyrektor Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, a w obrocie funkcjonuje jedynie Dyrektor Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych w Słupsku lub Kierownik Oddziału Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych w Słupsku - Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego.
Zdaniem skarżącego organ II instancji dopuścił się niewłaściwej wykładni § 271 ust. 8 rozporządzenia, w związku z art. 3 ustawy o lasach i art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uznając za las grunt określony na mapie ewidencyjnej jako las i abstrahując od definicji zawartych w ww. ustawach. Definicje zawarte w ww. aktach prawnych w praktyce mogą być sprzeczne, ponieważ w rozporządzeniu przyjęto wyłącznie kryterium określenia gruntu jako leśny na mapie ewidencyjnej, natomiast w przywołanych powyżej ustawach odniesiono się do kryterium przyrodniczego, przestrzennego i przeznaczenia, bez jakiegokolwiek nawiązania do danych ewidencyjnych. Może zdarzyć się zatem sytuacja, w której grunt ujęty jako las na mapie ewidencyjnej — nie będzie spełniał jednego z wyżej wymienionych kryteriów, albo że las spełniający te kryteria nie będzie uwzględniony na mapie ewidencyjnej. Skarżący wskazał, że podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko (między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt: II SA/Kr 1259/21), że dla organu administracji architektoniczno-budowlanej wiążące powinny być definicje lasu zawarte w aktach o randze ustawowej, a nie w randze rozporządzenia. Wobec tego organ powinien przyjąć definicję lasu określoną w art. 3 ustawy o lasach, względnie w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zaś uznawać za las obszar oznaczony w ten sposób na mapie ewidencyjnej.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że zawarty w decyzji Wójta Gminy D. z dnia 10 lutego 2021 r. o warunkach zabudowy obowiązek spełnienia wymogu uzyskania pozytywnej opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego na temat projektu architektonicznego dotyczył wyłącznie realizacji budowy na podstawie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana po nowelizacji pr.bud., a więc w okresie, w którym obowiązywał już art. 29 ust. 1 punkt 1 tejże ustawy. Tym samym gdyby Wójt Gminy D.chciał sformułować wymóg uzyskania pozytywnej opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego również odnośnie do przedsięwzięć budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, to jako teoretycznie świadomy i znający przepisy powszechnie obowiązującego prawa organ administracji, zastrzegłby wprost taki warunek w wydanej przez siebie decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2022 r. skarżący opisał przebieg swoich starań w celu realizacji zamierzenia budowlanego. Wskazał, że obrót spraw jest dla niego bardzo krzywdzący, dołożył bowiem wszelkich starań, aby projektowany dom nawiązywał do dawnego budownictwa kaszubskiego. Negatywna opinia Kierownika Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego nie jest oparta na obiektywnych kryteriach, ale na subiektywnych odczuciach osoby wydającej opinię.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 7 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kościerskiego z dnia 26 listopada 2021 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gminie D. Zgłoszenie to złożone zostało przez skarżącego w dniu 11 października 2021 r. w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), w myśl którego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.
Starosta Kościerski wniósł sprzeciw w sprawie tego zgłoszenia wskazując, że skarżący nie przedłożył wymaganej przez decyzję Wójta Gminy D. z dnia 10 lutego 2021 r. o warunkach zabudowy pozytywnej opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, co skutkowało zastosowaniem art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Zdaniem Wojewody Pomorskiego z kolei, wniesiony sprzeciw był uzasadniony nie tylko ze względu na brak przedłożenia wskazanej opinii, ale również z uwagi na sposób lokalizacji planowanego budynku bez zachowania wymaganych przepisami odległości od poszczególnych granic działki. Świadczy to po pierwsze o tym, że obszar oddziaływania obiektu nie mieści się w obszarze inwestycji, w związku z czym planowana inwestycja nie może być realizowana w oparciu o zgłoszenie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – podstawę wniesienia sprzeciwu stanowi w tym przypadku art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Po drugie, samodzielną podstawę wniesienia sprzeciwu stanowi także art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. planowana budowa budynku jednorodzinnego jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi.
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że odpowiada ona prawu.
Przede wszystkim nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Zgłoszenie powinno zawierać dane (informacje) o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi oraz dokonanie przez organ oceny, czy zamierzenie budowlane jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ww. ustawy, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a nadto inne dokumenty, o których mowa w ust. 2a. Ponadto, ponieważ zgłoszenie w niniejszej sprawie dokonane zostało na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zastosowanie ma również art. 30 ust. 4b tej ustawy, z którego wynika, że do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4. Organ administracji architektoniczno-budowlanej po otrzymaniu zgłoszenia dokonuje jego sprawdzenia w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 – tj. m.in. w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a).
Sprawdzając zgłoszenie w powyższym zakresie, tj. w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy organ stwierdził, że do zgłoszenia nie dołączono opinii, do przedłożenia której inwestor został zobowiązany w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z pkt 2b decyzji Wójta Gminy D. z dnia 10 lutego 2021 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki nr [...], "wnioskowana inwestycja znajduje się w granicach Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, stanowiącego formę ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 z późn. zm.), dla którego wymagania co do zabudowy określają zasady zapisane w uchwale nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 2011 r. nr 66, poz. 1460). Ustala się następujące wymagania ochrony krajobrazu (...) ustala się wymóg uzyskania pozytywnej opinii dotyczącej projektu architektonicznego od Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego – przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę".
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie wynikające z powyższych przepisów oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), co w rozpatrywanej sprawie organy uczyniły, lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że organ architektoniczno-budowlany w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r.; II OSK 267/16). Trzeba mieć na względzie, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem odrębnym od postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta odrębność wyraża się między innymi w tym, że o ile w toku postępowania o pozwolenie na budowę organ jest związany ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy, to nie jest uprawniony ani tym bardziej zobowiązany, do weryfikowania jej zgodności z przepisami obowiązującego prawa.
Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Taką też jest wskazana wyżej decyzja Wójta Gminy D. z dnia 10 lutego 2021 r. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, czy też mówiąc inaczej domniemania jej zgodności z prawem. Oznacza to, że dopóki ostateczna decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym dopóty wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ nie miał zatem podstaw do podważania nałożonego na skarżącego w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku uzyskania pozytywnej opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, choć nie sposób nie dostrzec, że istnieją wątpliwości co do podstawy prawnej nałożenia takiego obowiązku. Jest to jednak kwestia związana ściśle z legalnością decyzji o warunkach zabudowy i nie może być ona wyjaśniania przez organy architektoniczno-budowlane w postępowaniu w przedmiocie zgłoszenia budowy. Zdjęcie ze skarżącego tego obowiązku wymaga aktualnie podważenia decyzji o warunkach zabudowy w stosownym, odrębnym trybie. Dopóki jednak decyzja ta w takim kształcie funkcjonuje w obrocie prawnym, organ architektoniczno-budowlany jest nią związany. Prawidłowo zatem Starosta Kościerski postanowieniem z dnia 28 października 2021 r. nałożył na skarżącego, na podstawie art. 30 ust. 4b i 5c ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego dotyczącej projektu architektonicznego w celu doprowadzenia do zgodności z wymaganiami decyzji Wójta Gminy D. z dnia 10 lutego 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wobec nieprzedłożenia tej opinii organ zobowiązany był wnieść sprzeciw.
Argumenty skarżącego podniesione w skardze nie podważają w sposób skuteczny stwierdzenia o obowiązku przedłożenia powyższej opinii. Rację ma organ, że bez znaczenia pozostaje to, że w decyzji o warunkach zabudowy mowa jest o obowiązku przedłożenia przedmiotowej opinii "przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę". Instytucja zgłoszenia stanowi bowiem swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, choć jeżeli chodzi o ścisłość, to należałoby stwierdzić, że zgłoszenie jest odpowiednikiem wniosku o pozwolenie na budowę. Innymi słowy zgłoszenie jest to w zasadzie wniosek o milczącą akceptację organu względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego. W tej sytuacji milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu (który to sprzeciw przybiera postać decyzji administracyjnej), uprawnia do podjęcia robót budowlanych, jest więc w skutkach tożsame z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ponadto art. 30 ust. 4b ustaw Prawo budowlane wprost odsyła do art. 35 ust. 1 tej ustawy, który nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek sprawdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpłynęło przedmiotowe zgłoszenie, był zatem zobowiązany ocenić przedsięwzięcie z punktu widzenia jego zgodności m.in. z decyzją o warunkach zabudowy na takich samych zasadach i warunkach, jak czyniłby to w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Skarżący zarzucił, że wymóg przedłożenia opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego jest niemożliwy do wykonania, bowiem w obrocie funkcjonuje jedynie Dyrektor Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych w Słupsku lub Kierownik Oddziału Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych w Słupsku - Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego. Sąd zarzutu tego nie podziela. Pojęciem dyrektora parku krajobrazowego posługuje się ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916). Zgodnie z art. 105 ust. 1 tej ustawy, parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego. Przepis art. 105 ust. 4 tej ustawy wymienia zadania dyrektora parku, do których należą: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych (pkt 1); organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej (pkt 2); współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (pkt 4); składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (pkt 5). Dodatkowo wskazać należy, iż w celu kierowania parkami krajobrazowymi mogą być tworzone zespoły parków krajobrazowych, jako jednostki budżetowe w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Do dyrektora zespołu parków krajobrazowych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące dyrektora parku krajobrazowego (art. 106 ust. 1 i 2 ustawy). Również w rozporządzeniu Nr 6/2001 Wojewody Pomorskiego z dnia 7 sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia "Planu ochrony Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego" (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2001 r. Nr 64, poz. 748), mowa jest o Dyrektorze Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego. Kwestię komu faktycznie powierzone zostały obowiązki dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego wynikające z powyższych aktów prawnych regulują wydane w późniejszym okresie statuty i regulaminy – powołany przez skarżącego Statut Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych w Słupsku stanowiący Załącznik nr 1 do uchwały nr 1185/XLVIII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego oraz Regulamin Organizacyjny Zespołu Parków Krajobrazowych w Słupsku, stanowiący załącznik do uchwały nr 77/13/15 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 27 stycznia 2015 r. Nałożenie zatem w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku przedłożenia pozytywnej opinii Dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego oznacza obowiązek uzyskania opinii podmiotu pełniącego funkcję dyrektora Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego w rozumieniu art. 105 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, niezależnie od nazwy, jaką temu podmiotowi nadały wydane w późniejszym czasie akty wewnętrzne – statuty i regulaminy.
Podsumowując, organ I instancji właściwie zastosował art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, wzywając skarżącego do przedłożenia opinii, której obowiązek przedłożenia wynikał z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy a wobec jej nieprzedłożenia, wnosząc sprzeciw.
Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące przedwczesnego wniesienia sprzeciwu. Termin do uzupełnienia zgłoszenia mijał wprawdzie w dniu 17 stycznia 2022 r., niemniej jednak w piśmie z dnia 4 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego jasno dał wyraz swojemu stanowisku co do bezzasadności żądania przez organ przedłożenia ww. opinii i braku zamiaru wykonania nałożonego obowiązku, wręcz żądając wydania decyzji zawierającej sprzeciw przed 17 stycznia 2022 r. "tak aby niezwłocznie mógł zastosować tryb odwoławczy i poddać działania Starosty Kościerskiego pod ocenę organu drugiego stopnia". W tych okolicznościach nie można skutecznie zarzucić organowi przedwczesnego wniesienia sprzeciwu, było to bowiem zgodne z żądaniem skarżącego.
Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji co do formalnej podstawy wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Podstawę tę uzupełnił ponadto o przesłankę merytoryczną, wskazując, że planowana przez skarżącego budowa jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi.
Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego, budowę budynku zlokalizowano w północno-wschodniej części działki, zachowując następujące odległości: od strony południowej drogi wewnętrznej - 8,7 m, odległość ścian bez okien 3,5 m od granicy północnej, odległości ścian z oknami 4,1 m od granicy wschodniej, odległość ścian z oknami 20,4 m od granicy zachodniej.
Poza sporem jest, że działka sąsiednia nr [...] obr. P., stanowi w większości grunt leśny oznaczony w ewidencji gruntów jako Ls (poza fragmentem oznaczonym w ewidencji gruntów jako rola – RVI).
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1065) - dalej jak dotychczas "rozporządzenie", ma ono zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2.
W myśl § 209 rozporządzenia, budynki mieszkalne oraz ich części, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania należą do kategorii ZL IV. Zgodnie z § 212 rozporządzenia budynek niski zaliczony do kategorii ZL IV powinien mieć klasę odporności pożarowej dla budynku "D". Taką też klasę przewiduje dla planowanego budynku przedłożony projekt budowlany.
Jak stanowi § 213 rozporządzenia, wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej nie dotyczą budynków do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie, w tym mieszkalnych jednorodzinnych, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a. Przepis ten stanowi, że najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na sąsiedniej działce - wynosi 4 m, jednakże tylko wtedy, gdy teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną. Przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, co nie jest sporne, z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, działka leśna nr [...] nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, leży w granicach Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego i nie została objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566). Po drugie, budynek zaprojektowano w klasie odporności ogniowej "D", zgodnie z wymogiem określonym w tabeli zawartej w § 212 ust. 2 omawianego rozporządzenia, a tym samym nie została spełniona przesłanka określona w § 271 ust. 8a rozporządzenia, mówiąca o konieczności zaprojektowania budynku w klasie odporności pożarowej wyższej niż wymagana zgodnie z § 212.
Prawidłowo organ powołał się na przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia, zgodnie z którym najmniejszą odległość budynków ZL od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Sformułowanie użyte w tym przepisie "odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień" nawiązuje do treści § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Analiza tabeli zamieszczonej w ust. 1 § 271 prowadzi do wniosku, że dla budynków ZL odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że jeżeli przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%. Zatem zestawienie treści przepisów § 271 ust. 1 i 2 oraz § 271 ust. 8 rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że ze względu na wymogi przeciwpożarowe budynek kategorii ZL powinien znajdować się więc w odległości co najmniej 12 m od granicy (konturu) lasu.
Spór w sprawie dotyczy rozumienia pojęcia granicy (konturu lasu) użytego w § 271 ust. 8 rozporządzenia. Organ wskazuje na granicę działki [...], która zgodnie z mapą ewidencyjną stanowi grunt leśny Ls. Strona skarżąca z kolei uważa, że poprzestanie na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie jest wystarczające, należy bowiem zweryfikować, czy w sprawie mamy do czynienia z gruntem leśnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 3 ustawy o lasach, czyli lasem spełniającym kryterium przestrzenne, przyrodnicze i przeznaczenia.
Rozstrzygając zaistniały spór co do wykładni § 271 ust. 8 rozporządzenia zwrócić należy uwagę na zmianę stanu prawnego mającą istotne znaczenie w kontekście prawidłowej wykładni wskazanego przepisu. Otóż w aktualnym stanie prawnym § 271 ust. 8 rozporządzenia stanowi, że najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. W stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2018 r. przepis ten z kolei przewidywał, że najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Różnica pomiędzy tymi regulacjami polega na wprowadzeniu do przepisu od dnia 1 stycznia 2018 r. definicji lasu, który należy rozumieć jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny.
Na gruncie poprzedniego stanu prawnego w orzecznictwie wyrażane było stanowisko zbieżne ze stanowiskiem skarżącego, tj. że w rozporządzeniu posłużono się pojęciem lasu w znaczeniu prawnym wynikającym z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, tj. z uwzględnieniem kryterium przyrodniczego, przestrzennego i przeznaczenia (np. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., II OSK 422/18). Z uwagi jednak na zmianę stanu prawnego stanowisko to uległo zmianie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2022 r., II OSK 1386/21, wskazany wyżej przepis w swojej dyspozycji w zakresie wyznaczania lokalizacji zabudowy budynkowej nie odnosi się już do lasu w rozumieniu ogólnym przyjętym w ustawie o lasach. Bezpośrednie odwołanie się do ww. aktu prawnego definiującego pojęcie lasu mogło być uzasadnione przy poprzednim brzmieniu analizowanego przepisu. Aktualnie organy nadzoru budowlanego zasadniczo powinny bazować na treści zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Ustawodawca zdecydował, że dopuszczalne odległości należy wiązać z lasem rozumianym jako "grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej" lub "teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny", przy czym relewantne znaczenie przypisał granicy (konturowi) tak rozumianego lasu.
Przytoczone stanowisko, jak należy przyjąć w niniejszej sprawie, poprawnie określa regułę wyznaczania w analizowanym zakresie odległości budynków ZL, PM i IN. Pozostaje ono w całości zgodne z uzasadnieniem wprowadzenia § 1 pkt 58 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285). Z uzasadnienia projektu zmiany rozporządzenia wynika, że nowelizacja § 271 ust. 8 rozporządzenia brała pod uwagę konieczność uwzględnienia, że § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), dalej: r.e.g.b., dzieli grunty leśne na lasy, oznaczone symbolem Ls, a także grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz i założenia, że spod działania przepisu powinny zostać wyłączone grunty leśne pozostające gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi. Powyższe korespondowało z przyjęciem, że zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 3 r.e.g.b. mapa ewidencyjna zawiera m.in. kontur użytku gruntowego, zatem jako granicę, z zastosowaniem której powinno się wyznaczać minimalną odległość budynków wymienionych w § 271 ust. 8 rozporządzenia, należy rozumieć kontur użytku.
Stanowisko Wojewody Pomorskiego w kwestii wykładni § 271 ust. 8 rozporządzenia uznać należy zatem za prawidłowe. W konsekwencji bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia drzewostanu na sąsiedniej działce, istnienie bowiem zadrzewienia nie jest w aktualnym stanie prawnym cechą relewantną z punktu widzenia § 271 ust. 8 rozporządzenia.
W niniejszej sprawie bezspornie przedłożony projekt budowlany nie uwzględnia regulacji § 271 ust. 8 rozporządzenia - odległości od granic działki w projekcie ustalone zostały w oparciu o § 12 rozporządzenia. Niezgodność planowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 271 ust. 8 rozporządzenia, stanowi podstawę wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane Zgodnie z tym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Do owych "innych przepisów" należą regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywanie określonych robót budowlanych. Tymi przepisami bez wątpienia są przepisy ustawy Prawo budowlane oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1065).
Stwierdzenie niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi powoduje po stronie organu obowiązek wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy. Przepis art. 30 ustawy Prawo budowlane nie zawiera odesłania do art. 35 ust. 3 tej ustawy, który na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę pozwala na wyznaczenie inwestorowi terminu do usunięcia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, tj. m.in. w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje naruszenie przez Wojewodę Pomorskiego art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., choć do tego naruszenia niewątpliwie doszło. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). Zgodnie natomiast z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.
Wojewoda Pomorski wydał decyzję z ewidentnym naruszeniem powyższych przepisów. W efekcie skarżący został pozbawiony możliwości przedstawienia swojego stanowiska w kwestii rozbiórki budynku gospodarczego i stodoły jak i w kwestii zachowania odpowiednich odległości projektowanego budynku od lasu, które to kwestie nie były poruszane przed organem I instancji.
Wyjaśnić jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obecnie jednolity i utrwalony jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18; z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17, z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2908/17).
W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Nawet bowiem gdyby skarżącemu umożliwiono przedstawienie swojego stanowiska w kwestii rozbiórki budynku gospodarczego i stodoły jak i w kwestii zachowania odpowiednich odległości projektowanego budynku od lasu, nie miałoby to ostatecznie wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie bowiem wniesiony sprzeciw był uzasadniony, zarówno na podstawie przesłanki formalnoprawnej (art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane), jak i materialnoprawnej (niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi – art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy).
Sąd pragnie jednak podkreślić, że mimo iż wskazane naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy, to jednak taki sposób procedowania z ewidentnym naruszeniem prawa strony do tzw. ostatniego słowa ocenić należy jako naganny, nie odpowiadający zasadom rzetelności i profesjonalizmu, jakimi powinny kierować się instytucje publiczne w wykonywaniu nałożonych na nie zadań.
Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym można wyprowadzać z preambuły i całokształtu przepisów Konstytucji RP, w szczególności na podstawie art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 7 (zasada legalizmu), ponadto znaczenie ma preambuła we fragmencie mówiącym o "pragnieniu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych". Jak zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną (zob. np. wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r. sygn. akt K 14/03, OTK-A 2004/1/1).
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) prawo do dobrej administracji obejmuje prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację. Ponadto, zgodnie z art. 16 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) w przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewnia przestrzeganie prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do podjęcia decyzji (ust. 1). W przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia (ust. 2).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 866/11, "Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na uchwalony w dniu 6 września 2001r. przez Parlament Europejski "Europejski Kodeks Dobrej Administracji". Otóż Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w grudniu 2000 r. w Nicei umieściła w katalogu zawartych w niej praw prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela załatwienia sprawy. Nie ma przy tym żadnych powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym "dobra praktyka administracyjna", o której mówi Kodeks jest pojęciem szerszym niż przestrzeganie przepisów prawa.".
W ocenie Sądu wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organów zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, czyli zapewnienia stronie prawa do tzw. ostatniego słowa, należy do podstawowych obowiązków procesowych organów administracji publicznej działających w sposób rzetelny i profesjonalny, z dbałością o zachowanie pełnych procesowych praw uczestników postępowania, czego wymagają zasady państwa prawa. Jakkolwiek niedochowanie tego obowiązku jest w postępowaniu sądowym oceniane pod kątem wpływu na wynik sprawy, niemniej jednak uznanie, że w okolicznościach danej sprawy taki wpływ nie zaistniał, nie oznacza akceptacji dla praktyk organów naruszających standardy dobrej administracji, którymi powinny się kierować.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, nie znajdując dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, mimo uchybień przepisom prawa procesowego popełnionych przez Wojewodę Pomorskiego.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).