II SA/Gd 338/23

II SA/Gd 338/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E.P. na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 sierpnia 2022 r,. nr XXXV/609/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Charzykowy obręb Charzykowy, gm. Chojnice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], obręb Charzykowy, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Rady Gminy w Chojnicach na rzecz skarżącej E.P. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. P. (dalej: "Skarżąca", "Strona"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXXV/609/2022 Rady Gminy w Chojnicach (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 29 sierpnia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Charzykowy obręb Charzykowy, gmina Chojnice (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2022 r., poz. 3614) dalej: "uchwała", "plan miejscowy", wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości Charzykowy, w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie: - art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - dalej: "u.p.z.p.", w związku z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), obowiązującego względem przedmiotowego planu miejscowego w zakresie w jakim przepis § 8 ust. 2 pkt 3 lit. h planu miejscowego wprowadza obowiązek zagospodarowania terenów 7UT,MW z terenem 13ZI oraz łącznego obliczania stosownych wskaźników i parametrów urbanistycznych; wprowadzenie przez organy gminy stosownego zapisu w praktyce uniemożliwia dokonanie podziału stosownych działek, natomiast plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu podziału nieruchomości; ponadto plan miejscowy powinien określać wskaźniki i parametry urbanistyczne dla każdego z wyznaczonych terenów; brak zrozumienia wymogów stawianych przez ustawodawcę przez lokalnego prawodawcę doprowadził do naruszenia interesu prawnego Skarżącej; "szersze" ustalenia planu miejscowego - niż dopuścił to ustawodawca, uniemożliwiają bowiem Stronie dokonanie podziału stosownych działek, co ogranicza jej prawa jako właściciela działek;
- art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zakresie w jakim plan miejscowy dokonuje ustaleń bez żadnej delegacji ustawowej: przepisy § 6 ust. 3 pkt 9-10, § 12 ust. 2 pkt 2; nałożenie stosownych obowiązków na Skarżącą jest swobodnym ustaleniem organów gminy - bez żadnej delegacji ustawowej; w tym zakresie nastąpiło doktrynalne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego; samo takie działanie godzi w prawo własności nieruchomości co narusza interes prawny Skarżącej, która ma gwarantowaną Konstytucją nienaruszalność tego prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżącej przysługuje prawo do użytkowania wieczystego działek, dla których plan miejscowy określił przeznaczenie oznaczone symbolami "7UT,MW" (działka nr [...]) oraz "11ZP" (działka nr [...]). tj. odpowiednio: tereny zabudowy usługowej w zakresie usług turystycznych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz tereny zieleni urządzonej.
Zdaniem Strony, zaskarżone zapisy uchwały są niezgodne z prawem, ponieważ naruszają jej interes prawny i bezpodstawnie różnicują przeznaczenie terenów. Rada Gminy ograniczyła możliwość zagospodarowania jakąkolwiek zabudową działki nr [...]. Wszystkie pozostałe, bezpośrednio i pośrednio graniczące działki - charakteryzują się tymi samymi co działka nr [...] uwarunkowaniami faktycznymi i prawnymi. W opinii Skarżącej doszło zatem do przekroczenia władztwa planistycznego poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa i proporcjonalności. Jednocześnie Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego, bowiem w żaden sposób nie zważyła na przepisy art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7, art. 1 ust. 3 i 4, art. 6 u.p.z.p., z których wynika, że określenie przeznaczenia terenów w planie miejscowym ma stanowić wyraz prowadzonej w sposób racjonalny polityki przestrzennej przez organy gminy, nie zaś dowolnej, wykraczającej poza ramy władztwa planistycznego ingerencji przez te organy w przestrzeń gminy z pominięciem interesu właściciela nieruchomości. Ostatnie skutkuje koniecznością przyjęcia, że Rada Gminy - dokonując stosownych ustaleń w planie miejscowym - naruszyła przepisy art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140, art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) - dalej: "k.c", gwarantujące ochronę prawa własności.
Skarżąca podkreśliła, że ograniczenie bez żadnych racjonalnych przesłanek możliwości zabudowy na działce nr [...], wskazuje na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego, niczym nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności i tym samym naruszenie interesu prawnego Skarżącej. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca powołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych dotyczące ustalenia, przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów uwzględniając interes ogólnopaństwowy, interes gminy i interes jednostki.
Odpowiadając na skargę E. P., Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Organ wyjaśnił, że Rada Gminy w Chojnicach w dniu 20 maja 2021 r. podjęła uchwałę nr XXIV/416/2021 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Charzykowy, obręb Charzykowy, gm. Chojnice. Teren wyznaczony w granicach obszaru objętego Planem miejscowym, zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chojnice", uchwalonego uchwałą nr XXV/417/2017 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 9 sierpnia 2017 r., a zmienionego Zarządzeniem Zastępczym Wojewody z dnia 30 września 2020 r. (dalej: "Studium"), leży w granicach obszaru możliwego docelowego zainwestowania - terenach zabudowy mieszkaniowej.
Na wskazanych obszarach prawie w całości obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Charzykowy, obejmującego działki nr [...]-[...], uchwalonego uchwałą nr IN//36/07 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 106, poz. 1718 z dnia 11 czerwca 2007 r.) - dalej "plan miejscowy z 2007 r.". Jedynie na niewielkim fragmencie (część działki nr [...] o powierzchni 0,05 ha) obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową i usługi wsi Charzykowy gm. Chojnice, uchwalonego uchwałą nrXXV/299/2012 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 sierpnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 3114).
Celem opracowania aktualnie obowiązującego planu miejscowego była zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenów i warunków urbanistycznych, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenach przeznaczonych pod zabudowę, innych niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W związku z powyższym, przeznaczenie terenów pod planowane inwestycje spełnia wymóg art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nie narusza ustaleń
Studium, poprzez zgodność z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium, które wiąże wewnętrznie organ gminy w jej planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych.
Rada podniosła, że uszanowano prawo własności wynikające z art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z art. 6 u.p.z.p., w którym zapisano, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich. Projekt uchwały został dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Pierwsze wyłożenie projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu odbyło się w dniach od 28 stycznia 2022 r. do 28 lutego 2022 roku. W trakcie wyłożenia oraz w terminie 14 dni po tym okresie, tj. do dnia 14 marca 2022 r., Skarżąca nie składała uwag. Przy drugim wyłożeniu planu Strona złożyła swoje uwagi.
Organ zauważył, że na przedmiotowym terenie obowiązywał wcześniej plan miejscowy z 2007 roku, który określał funkcje poszczególnych terenów. Przed jego uchwaleniem cały obszar należał do jednego właściciela. Ustalenia planu stanowiły kompromis pomiędzy oczekiwaniami inwestora, uwarunkowaniami przyrodniczymi, polityką przestrzenną gminy oraz wskazaniami jednostek uzgadniających i opiniujących, w szczególności w zakresie ochrony przyrody. Działka nr [...] wchodziła w skład terenu 08ZP, tj. terenu zieleni urządzonej z zakazem zabudowy obiektami kubaturowymi. W nowo uchwalonym planie miejscowym stanowi także teren zieleni urządzonej. W celu dostosowania zapisów planu miejscowego do zmienionych potrzeb, na terenach zabudowy mieszkaniowej apartamentowej i pensjonatowo - hotelowej dopuszczono zamiennie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z zachowaniem tych samych parametrów zabudowy. Celem podjętej uchwały było zabezpieczenie praw nabytych właścicieli działek położonych w obszarze planu, z jednoczesnym zwiększeniem możliwości zagospodarowania terenów, co powinno także wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa stałych mieszkańców. Turyści przyjeżdżający na kilka lub kilkanaście dni ze świadomością, że może już nigdy nie wrócą, zachowują się inaczej niż osoby, które mieszkają na stałe. Dostosowanie się w przypadku przyszłej działalności do zaleceń planu miejscowego warunkuje prawidłowy przebieg prowadzonych inwestycji, zarówno w fazie realizacji jak i przyszłej eksploatacji, zgodny z ustaleniami planu, które równoważą interes publiczny z interesem prywatnym.
Jak wyjaśniła dalej Rada, w trakcie postępowania z udziałem społeczeństwa zostały zgłoszone uwagi i wnioski przez właścicieli działek położonych w obszarze planu oraz mieszkańców wsi Charzykowy. Uwzględnienie uwag, które wpłynęły do wyłożonego po raz pierwszy projektu planu miejscowego, związanych z wprowadzeniem do projektu zmian polegających na uwzględnieniu zasadniczych rozwiązań zawartych w obowiązującym planie miejscowym z 2007 r., uniemożliwiło kolejne zmiany w projekcie planu dotyczące zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów, które uznano za bezzasadne, mogące doprowadzić do sytuacji, w której plan miejscowy satysfakcjonujący wszystkie strony nie zostałby nigdy uchwalony. Jak dodał organ, każdy z właścicieli działek w granicach planu miejscowego miał świadomość, nabywając nieruchomość, jakie ustalenia miejscowego planu na nich obowiązują. Z konkretnym projektowanym przeznaczeniem terenów sąsiednich wiązał swoje plany na przyszłość.
Za chybiony organ uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 6 u.p.z.p., albowiem przepisy te stanowią tylko normy kompetencyjne do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie Gminy, których to Rada w żaden sposób nie naruszyła.
Podobnie oceniono zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., w związku z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisem zawartym w § 8 ust. 2 pkt 3 lit. h planu miejscowego. Jak podkreśliła Rada, uchwała nie wprowadza zakazu podziału działek. Rola miejscowego planu w tym zakresie jest ograniczona wyłącznie do określania przeznaczenia terenu i minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, co zostało dokonane. Nie wprowadzono obowiązku zagospodarowania terenu 7UT.MW z terenem 13 Zl. Plan umożliwia jedynie wspólne zagospodarowanie tych terenów i w takim przypadku dopuszcza przyjęcie łącznej powierzchni sąsiadujących terenów jako podstawy do obliczenia intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, co z punktu widzenia inwestora powinno być bardziej korzystne, ale nie jest to obligatoryjne.
Ponadto, zawarte w § 6 ust. 3 pkt 9-10 i § 12 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego ustalenia warunkują, iż na terenach nim objętych nie dojdzie do pogorszenia stanu jakości środowiska przyrodniczego. Ze względu na swoje unikalne walory przyrodniczo - krajobrazowe tereny te włączone zostały do strefy ochronnej Parku Narodowego "Bory Tucholskie". Dlatego wszelką działalność należy przeprowadzać w sposób jak najmniej ingerujący w istniejący stan środowiska, a bardzo istotną rolę spełnia w nim roślinność, w szczególności drzewa. Wymóg zastosowania gatunków przystosowanych do warunków siedliskowych oraz odpornych na komunikacyjne zanieczyszczenia atmosfery wprowadzono na całym obszarze planu, natomiast obowiązek zachowania drzew wysokich wprowadzono jedynie na terenach zieleni izolacyjnej.
Końcowo organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Skarżąca nie wykazała, że uchwalając plan miejscowy Rada Gminy dopuściła się naruszenia norm prawnych, czy też nadużyła władztwa planistycznego. W momencie nabycia przez Skarżącą działek nr [...] i [...], na przedmiotowym terenie obowiązywał plan miejscowy z 2007 r., który określał funkcje poszczególnych terenów, a w planie miejscowym będącym przedmiotem skargi prawa jej nie zostały ograniczone.
Na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. pełnomocnik Skarżącej podkreślił brak uzasadnienia dla przeznaczenia działki nr [...] pod zieleń urządzoną. Stwierdził, że Rada Gminy nie wyjaśniła jaki był cel przeznaczenia tej działki, nie wskazała także na jej szczególne walory przyrodnicze. Ponadto w okolicy działki, poza planem, znajdują się tereny leśne należące do Skarbu Państwa, które zapewniają równowagę pomiędzy terenami zielonymi, a terenami przeznaczonymi pod zabudowę.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) -dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego, w tej sprawie przede wszystkim w przepisach u.p.z.p.
Kontrola legalności w niniejszej sprawie dotyczy ustaleń uchwały Rady Gminy w Chojnicach z 29 sierpnia 2022 r. nr XXXV/609/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Charzykowy obręb Charzykowy, gmina Chojnice (dalej "plan miejscowy", lub "uchwała").
Skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego dwóch działek, dla których plan miejscowy określił następujące przeznaczenie:
działka nr [...] - tereny zabudowy usługowej w zakresie usług turystycznych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej "7UT,MW" oraz w niewielkim zakresie -tereny zieleni izolacyjnej "13ZI";
działka nr [...] - tereny zieleni urządzonej - "11ZP".
Rozważając w pierwszej kolejności kwestię legitymacji skargowej Skarżącej Sąd miał na uwadze, że stosownie do treści art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa użytkowania wieczystego działek o numerach [...] oraz [...], objętych wskazanymi powyżej zapisami planu miejscowego.
Zgodnie z art. 233 k.c, w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Uzyskanie prawa użytkowania wieczystego gruntu przyznaje użytkownikowi wieczystemu szerokie uprawnienia w stosunku do nieruchomości gruntowych, zbliżone do uprawnień właścicielskich, lecz z istoty węższe od własności, które to uprawnienia mogą być wykonywane w granicach z art. 233 k.c. Użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo korzystania z gruntu wraz z jego częściami składowymi, co następuje również poprzez pobieranie pożytków oraz innych dochodów z gruntu. Uprawnienia użytkownika wieczystego polegają także na możliwości rozporządzania przysługującym mu prawem. W ramach uprawnienia do rozporządzania rzeczą użytkownik wieczysty ma również prawo do obciążenia użytkowania wieczystego niektórymi prawami rzeczowymi: hipoteką, użytkowaniem, a także służebnościami oraz prawami obligacyjnymi (zob. komentarz do art. 233 k.c. w: Balwicka - Szczyrba Małgorzata (red.), Sylwestrzak Anna (red.), Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2023).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną danego podmiotu gdy wywołuje dla niego negatywne następstwa prawne np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Interes prawny skarżącego musi zostać zatem naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny musi być zatem aktualny. Nie może to być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale musi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II SA/Łd 1438/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Musi to być również interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376).Należy też dodać, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący winien dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli np. pozbawia go pewnych - prawem gwarantowanych -uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do odrzucenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż poza sporem pozostaje, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny Skarżącej jako użytkownika wieczystego działek nr [...] i [...], obręb Chwaszczyno. Wprowadza bowiem określone ograniczenia w sposobie korzystania z przysługującego jej prawa, zbliżonego do prawa własności.
Kontrolując legalność planu miejscowego w zaskarżonym zakresie Sąd zważył, że rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.
Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Owa samodzielność uchwałodawcza uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą, wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. W ramach tych kompetencji gmina uprawniona jest do podejmowania ustaleń planistycznych ingerujących w interesy prywatne podmiotów skarżących, w sposób odbierany przez nie jako niekorzystny.
Oczywistym jest też, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Dlatego też w każdym przypadku, gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.
Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności (użytkowania wieczystego), która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14). Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planowania uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Uzasadnienie uchwały i dokumentacja planistyczna winny zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym w sposób proporcjonalny i niedyskryminujący ograniczyła własność prywatną.
W ocenie Sądu, z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, oprócz sprawozdawczego przytoczenia przepisów u.p.z.p., nie wynika jakakolwiek szczegółowa argumentacja usprawiedliwiająca przeznaczenie spornej działki nr [...] na tereny zieleni urządzonej i potwierdzająca prawidłowe wyważenie konkurujących ze sobą - interesu publicznego, wyrażającego się w konieczności zabezpieczenia potrzeb wspólnoty gminnej i interesu prywatnego Skarżącej.
Konsekwencją powyższego jest dokonanie oceny, że wyznaczenie na spornej działce terenu zieleni urządzonej nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Co z kolei pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], jako uchwalonej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Jak wskazywał Organ, zamierzeniem gminy było wprowadzenie zmian w obowiązującym i uchwalonym wcześniej - w 2007 roku, planie miejscowym dla fragmentu wsi Charzykowy, poprzez wprowadzenie funkcji zabudowy usługowej w zakresie usług turystycznych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej.
Podkreślenia przy tym wymaga, że pierwotny projekt planu miejscowego -pierwszy raz wyłożony, uzgodniony i zaopiniowany przez właściwe podmioty (projekt wyłożony w dniach 28.01.2022r. - 28.02.2022r.), w tym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zakładał, że na obu działkach skarżącej, nr [...] oraz nr [...], będzie zlokalizowany teren zabudowy usługowej w zakresie usług turystycznych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (8UT,MW).
W załączonej do niego prognozie oddziaływania na środowisko (także w zakresie działek Skarżącej), określono skutki dla środowiska, które mogą wynikać z projektowanego przeznaczenia terenu oraz skutki wpływu realizacji ustaleń projektu planu na poszczególne elementy środowiska i zdrowie ludzi. Z dokumentu wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenów objętych planem miejscowym istnieje już zabudowa mieszkaniowo - usługowa oraz usługowa, a wprowadzany plan miejscowy ma na celu umożliwienie inwestorom wypełnienia istniejącej luki w już istniejącej i projektowanej zabudowie. Dostosowanie się do ustaleń planu miejscowego spowoduje, że nowo projektowane budynki nie będą wywoływać negatywnych zmian w pierwotnym krajobrazie. W zakresie wystąpienia potencjalnych możliwości zagrożeń środowiskowych, ze względu na swój niewielki zasięg przestrzenny i skalę oddziaływania, nie są one czynnikiem uniemożliwiającym zrealizowanie inwestycji przewidzianej w zmianach w miejscowym planie. Natomiast teren zabudowy usługowej w zakresie usług turystycznych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie będzie stwarzać znaczących zagrożeń dla stanu środowiska przyrodniczego na tym obszarze.
Taki projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został, co należy podkreślić:
- pozytywnie zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (vide opinia z 8 grudnia 2021 roku w aktach planistycznych tom I); -uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w zakresie ochrony przyrody bez uwag (vide postanowienie z 8 grudnia 2021 roku w aktach planistycznych tom I);
uzgodniony przez Dyrektora Parku Narodowego "Bory Tucholskie" (vide postanowienie z 25 listopada 2021 roku w aktach planistycznych tom I).
Następnie, w trakcie procedury planistycznej, w wyniku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego (pierwszy raz wyłożonego), wniesionych przez podmioty prywatne, doszło do przywrócenia terenu zieleni urządzonej z zakazem zabudowy na terenie jednaj z działek skarżącej, a tym samym zmiany przeznaczenia działki nr [...]. Jak wynika z części graficznej planu miejscowego, działka Skarżącej o nr [...] oznaczona została w planie symbolem 11 .ZP - tereny zieleni urządzonej. Na terenie tym plan miejscowy dopuszcza zieleń niską, średniej wysokości i wysoką jako towarzyszącą obiektom budowlanym na sąsiednich terenach (§ 11 pkt 2 lit. a planu); realizację placów zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych dla osób niepełnosprawnych (§ 11 pkt 2 lit. b planu); terenowe urządzenia rekreacyjne oraz przejścia piesze (§11 pkt 2 lit. c-d planu); wprowadza się natomiast zakaz budowy budynków i wiat (§ 11 pkt 3 planu).
Doszło zatem do zrealizowania żądań podmiotów prywatnych kosztem znacznego ograniczenia prawa użytkowania wieczystego Skarżącej. Z materiałów planistycznych, w tym z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz z argumentacji przytoczonej w odpowiedzi na skargę nie wynika przy tym, aby kwestionowane ustalenia planu dotyczące działki nr [...] prowadziły do polepszenia stanu jakości środowiska przyrodniczego, czy też zachowania walorów przyrodniczo -krajobrazowych, nawet biorąc pod uwagę położenie terenów objętych planem miejscowym w granicach otuliny Parku Narodowego "Bory Tucholskie" oraz w granicach Zaborskiego Parku Krajobrazowego, co Sąd wziął pod uwagę, badając sposób korzystania z władztwa planistycznego w kontrolowanej sprawie przez Radę Gminy. Wynika z nich natomiast, że przywrócono na tym terenie zieleń, bo tak było w poprzednim planie z 2007 roku i ponieważ kilkanaście osób z sąsiedztwa wnosiło o przywrócenie tego zapisu. Nie wyważono zatem w ogóle różnych interesów prywatnych. Nie zbadano też, czy przyczyny, które legły u podstaw przeznaczenia tej działki w planie z 2007 roku pod zieleń (Rada nie wskazała konkretnie jakie) są nadal aktualne.
Stwierdzić należy, że zadania własne gminy obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 u.s.g.). Stosownie zaś do art. 78 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zielone i zadrzewienia, jednak przy realizacji tego typu zadań nie może dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego) podmiotów prywatnych.
W niniejszej sprawie - poprzez przeznaczenie całej działki nr [...] pod tereny zieleni urządzonej - doszło do nieproporcjonalnej w stosunku do potrzeb interesu publicznego i innych interesów podmiotów prywatnych, ingerencji w prawo użytkowanie wieczystego Skarżącej, prowadzącej do jego nieuzasadnionego ograniczenia, które narusza zasadę sprawiedliwej równowagi. O ile bowiem w procesie planowania przestrzennego organ uchwałodawczy winien zabezpieczyć odpowiednią przestrzeń na realizację celów publicznych, to winien uczynić to w granicach niezbędnych potrzeb i najmniejszego koniecznego obciążania, czego w niniejszej sprawie organ nie wykazał.
Podkreślić też trzeba, że samo powołanie się na cele ochrony środowiska i przyrody, to za mało aby uznać, że organ wykazał konieczność przeznaczenia całej działki Skarżącej na zieleń urządzoną, jako że zadania takie mogą być realizowanie poprzez określone nakazy czy zakazy i dotyczyć również innych terenów, w tym prywatnych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł żadnych okoliczności uzasadniających przeznaczenie właśnie tej spornej działki nr [...] pod zieleń urządzoną, a zatem w zasadzie całkowitego wyłączenia jej z zabudowy. Należy dodać, że z prognozy oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego, która została załączona do drugiego projektu planu, ponownie wyłożonego, także nie wynika aby na działce Skarżącej znajdowały się elementy środowiska wymagające ochrony. Trzeba też dodać, że na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że nieruchomość Skarżącej nie odbiega pod względem walorów przyrodniczych lub krajobrazowych od sąsiednich działek (na których przewidziano tereny zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej). Nie można również pominąć, że sam Organ początkowo nie widział konieczności przeznaczania tej działki pod zieleń, skoro działka Skarżącej w pierwotnym projekcie planu, pozytywnie zaopiniowanym i uzgodnionym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, przeznaczona była - wraz z pozostałymi sąsiednimi działkami, pod zabudowę usługową i mieszkaniową. Nie sposób również nie zauważyć, że całe zamierzenie planistyczne - jak wskazywała Rada - miało na celu ujednolicenie przeznaczenia terenów objętych planem pod zabudowę usługową w zakresie usług turystycznych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej.
Nie przekonuje również Sądu uzasadnienie przyjętego zakresu ingerencji w prawo Skarżącej do tej działki istnieniem uprzednio na przedmiotowym terenie planu miejscowego z 2007 r., który określał przeznaczenie działki nr [...] jako tereny zieleni urządzonej. Jak już podnoszono, takie uzasadnienie jest niewystarczające, skoro Rada nie podała konkretnych przyczyn uzasadniających przeznaczenie w poprzednim planie tej działki pod zieleń, a także nie zbadała czy przyczyny takiego ograniczenia praw podmiotu prywatnego były nadal, tj. po 15 latach - aktualne.
Należy przy tym podkreślić, że w sąsiednich strefach UT,MW (otaczających działkę Skarżącej z trzech stron) przewidziano zabudowę usługową w zakresie usług turystycznych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jeśli zatem na sąsiednich terenach o określonych dopuszczalnych sposobach zabudowy nie ma potrzeby zapewnienia terenów zieleni urządzonej, to argumentacja organu - odwołująca się ogólnikowo do potrzeby zabezpieczenia takiego terenu właśnie na działce Skarżącej - nie jest wystarczająca, przekonywująca i nie uzasadnia przeznaczenia całego terenu spornej działki Skarżącej na tereny zieleni urządzonej, czego oczywistą konsekwencją jest nieusprawiedliwiona przeszkoda do zabudowy.
Z uwagi na powyższe nieprzekonujące są argumenty Organu, dotyczące wykorzystania nieruchomości Skarżącej zgodnie z postanowieniami poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie zasady ciągłości planistycznej jako niemożności zmiany raz ustalonego przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego byłoby sprzeczne z regulacją ustawową, gdyż wypaczałoby sens instytucji planowania przestrzennego.
Kwestionowane rozwiązania planistyczne, jak wynika z akt planistycznych, były reakcją na uzewnętrznione w postępowaniu planistycznym interesy mieszkańców działek sąsiadujących i ich sugestie pozostawienia terenu zieleni urządzonej w obrębie obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym. Jednak uwzględnienie stanowiska lokalnej społeczności, zdaniem Sądu, nie uzasadniało rozwiązań tak dalece ingerujących w prawo użytkowania wieczystego Skarżącej bowiem odbyło się kosztem całkowitego zakazu zabudowy działki Skarżącej.
Jeżeli w związku z uwagami mieszkańców Organ chciał wprowadzić w planie tereny zieleni i zadbać w ten sposób o interes publiczny, to oczywiście nic nie stało temu na przeszkodzie, jednak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 74/18). W tej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie wykazał prymatu interesów społeczności lokalnej wymagającego ograniczenia prawa Skarżącej w sposób przewidziany ustaleniami zaskarżonej uchwały (odnośnie działki nr [...]). Rada Gminy nie wykazała, że niezbędne jest przeznaczenie na wskazany cel zieleni urządzonej tak dużej powierzchni przedmiotowej działki. Rada gminy nie przedstawiła argumentów w tym zakresie, mimo że konieczność obrony przyjętych przez Radę w planie kierunków zagospodarowania, zawsze - co do zasady - obciąża organ gminy. Tym samym, nie wyważono należycie interesów - publicznego z interesem prywatnym Skarżącej, a także sprzecznych interesów prywatnych (sąsiadów i Skarżącej), co doprowadziło do nadmiernego, nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego naruszenia prawa Skarżącej użytkowania wieczystego działki nr [...]. W tym stanie rzeczy skargę należało uznać za zasadną, gdyż spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w granicach naruszonego interesu prawnego Skarżącej, tj. w części dotyczącej działki nr [...].
Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności (użytkowania wieczystego). Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z tego przepisu wynika, że prawo własności (użytkowania wieczystego) może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem, w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów (wyrok NSA z 18 lipca 2016 r., II OSK 478/16). Z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika jednak jednocześnie podstawowa zasada prawa zagospodarowania przestrzennego -wolności zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny. Wolność tę można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i ochronę interesu publicznego. Granice określone ustawą, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to m.in. granice wyznaczone przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2493/11). W sytuacji, gdy organy samorządowe tworzące plan miejscowy muszą uwzględniać oprócz własności szereg innych wartości ogólnospołecznych (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) ustalenia planu są kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesu indywidualnych osób, interesu społecznego i państwowego (wyroki NSA z 5 grudnia 2012 r., II OSK 2243/12; z 14 listopada 2012 r., II OSK 2226/12). Ingerencja w prawo własności (użytkowania wieczystego) musi zatem znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001 Nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Istotne jest przy tym to, by gmina nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, tj. aby zachowała proporcje między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych. W ocenie Sądu, taka sytuacja ma miejsca w niniejszej sprawie odnośnie działki Skarżącej nr [...]. Nie jest bowiem jasne z jakich względów, tylko dla nieruchomości Skarżącej, przewidziano taki sposób zagospodarowania, który będzie miał charakter służebny względem nieruchomości sąsiednich, przeznaczonych pod zabudowę usługową i mieszkaniową. Takie określenie przeznaczenia terenu wynika wprost z zapisów § 11 ust. 2 lit. a-c planu miejscowego, zgodnie z którymi na działce Skarżącej dopuszcza się w zasadzie jedynie zieleń towarzysząca obiektom budowlanym na sąsiednich terenach oraz terenowe urządzenia rekreacyjne i place zabaw. Rada Gminy nie przedstawiła żadnych racjonalnych powodów uzasadniających wprowadzenie w planie właśnie na tym terenie terenu zieleni urządzonej, z wykluczeniem zabudowy.
Niezależnie od tego wskazać należy, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dlatego też Sąd orzekający w tym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 6 listopada 2012 roku, sygn. II SA/Gd 485/12, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (kierując się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09) stwierdził, że tak istotne ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, jakim jest wprowadzenie zakazu zabudowy, uzasadniać może tylko cel publiczny i to tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może bowiem polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego powoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.
Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd ocenił, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego naruszają zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz stanowią o przekroczeniu granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do spornej działki Skarżącej nr [...].
Stwierdzone uchybienia stanowiły istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego odnośnie ww. działki, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zapisów zaskarżonej uchwały w tym zakresie na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Oceniając pozostałe zarzuty sformułowane w skardze Sąd uznał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zapisów § 6 ust. 3 pkt 9 - 10 planu miejscowego, zgodnie z którymi: "przed przystąpieniem do prowadzenia prac ziemnych należy zebrać wierzchnią warstwę gleby w celu jej późniejszego wykorzystania do prac pielęgnacyjno - porządkowych" (pkt 9), a "zieleń należy kształtować z zastosowaniem gatunków przystosowanych do warunków siedliskowych obszaru planu oraz odpornych na komunikacyjne zanieczyszczenia atmosfery", należy mieć na uwadze, że powyższe zapisy stanowią odzwierciedlenie wniosków Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, zawartych w opinii z 8 grudnia 2021 roku (vide opinia z 8 grudnia 2021 roku w aktach planistycznych tom I), uwzględniającej położenie terenów objętych planem w otulinie Parku Narodowego "Bory Tucholskie" oraz Zaborskiego Parku Krajobrazowego. Dlatego też w ramach ustaleń ogólnych w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określono ograniczenia, nakazy i zakazy w zagospodarowaniu terenu związane z ochroną przyrody, uznając, że wszelkie inwestycje muszą w jak najmniejszym stopniu ingerować w naturalny stan środowiska przyrodniczego. Zastosowanie się do wymogów ochronnych w znacznym stopniu ogranicza negatywne zespoły zmian, mogące wystąpić w środowisku. Trudno jest zatem odmówić gminie prawa do ustalenia zasad prowadzenia prac ziemnych na jej terenie poprzez zebranie wierzchniej warstwy gleby w celu jej późniejszego wykorzystania do prac pielęgnacyjno - porządkowych. Zastosowanie gatunków przystosowanych do warunków siedliskowych obszaru planu oraz odpornych na komunikacyjne zanieczyszczenie atmosfery wydaje się, z uwagi na niezbędność ochrony człowieka przed szkodliwymi wpływami zewnętrznymi, celem również uzasadnionym, a także zgodnym z zasadami ochrony środowiska, a działania w tym zakresie należy uznać za podejmowane niewątpliwie w interesie społecznym.
Podobnie należy ocenić zapis § 12 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, zgodnie z którym na terenach zieleni izolacyjnej, w tym na terenie 13 Zl, a więc na terenach chroniących tereny przeznaczone pod zabudowę od negatywnych oddziaływań spowodowanych przez drogę, nakłada się obowiązek zachowania drzew wysokich. Wprowadzenie tego zapisu planu miejscowego, nie zmienia ponadto w zasadniczy sposób sytuacji prawnej Skarżącej. W związku z uchwaleniem zaskarżonego planu przewidziano zachowanie pasa zieleni izolacyjnej z przylegającą do obszaru planu ulicą drogi publicznej. Jest oczywiste, że wykonanie postanowień planu, tj. zachowanie drzew wysokich, będzie służyć ochronie akustycznej, krajobrazowej i przed zanieczyszczeniem powietrza. Wprowadzone zasady ochronią zatem nieruchomość Skarżącej przed niedopuszczalnymi immisjami. Ponadto, powyższe ustalenia są zgodne z prognozą oddziaływania na środowisko, która zalecała wprowadzić dodatkowo zieleń wysoką, stanowiącą barierę dla ewentualnych niekorzystnych oddziaływań pochodzących z terenów komunikacji.
Niezasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący § 8 ust. 2 pkt 3 lit. h planu miejscowego, który stanowi, że: dopuszcza się (podkreślenie Sądu) zagospodarowanie terenów 7 UT.MW i 8 UT,M wraz z przylegającymi odpowiednio terenami 13ZI i 14ZI - w takim przypadku łączna powierzchnia sąsiadujących terenów stanowi podstawę do obliczenia intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Wbrew zarzutom skargi, kwestionowany zapis planu nie wprowadza obowiązku, a jedynie możliwość zastosowania planistycznych rozwiązań wymienionych w § 8 ust. 2 pkt 3 lit. a-h planu miejscowego. Ponadto możliwość połączenia terenu 7 UT,MW z przyległym terenem zieleni izolacyjnej, celem ustalenia podstawy do obliczenia intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, jest niewątpliwie rozwiązaniem korzystnym dla Skarżącej.
Sąd nie dopatrzył się także z urzędu, aby Rada - stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu działki Skarżącej nr [...] i sposobie jej zagospodarowania - nadużyła władztwa planistycznego.
Sąd ponadto przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan miejscowy został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organy należycie udokumentowane. Analizując zmiany dokonane przez organ planistyczny w niniejszej sprawie w projekcie planu, Sąd uznał, że doprowadziły one do powtórzenia procedury planistycznej w zakresie zgodnym z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., tj. do ponownego wyłożenia projektu planu i sporządzenia nowej prognozy oddziaływania na środowisko.
W sprawie było bezsporne, że zakwestionowane zapisy planu miejscowego nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chojnice, uchwalonego uchwałą nr XXV/417/2017 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 9 sierpnia 2017 r., zmienionego Zarządzeniem Zastępczym Wojewody z dnia 30 września 2020 r.
Uwzględniając powyższe oraz kierując się dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd uznał, że dostrzeżone istotne naruszenia zasad sporządzania Planu miejscowego w opisanym wyżej zakresie dają podstawę tylko do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr [...].
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki Skarżącej o nr [...], obręb Charzykowy, jako wydanej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w punkcie drugim sentencji, oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w części kwestionującej zgodność z prawem zapisów planu miejscowego dotyczących działki Skarżącej nr [...], uznając ją za bezzasadną w tym zakresie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 5 p.p.s.a oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając na rzecz Skarżącej od organu kwotę 797 zł, na którą - oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł co odpowiada dyspozycji § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia. Ustalając wysokość zwrotu należnych Skarżącej kosztów postępowania Sąd w wartości minimalnej, Sąd wziął pod uwagę, że tylko część zarzutów skargi została uwzględniona.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).