II SA/Gd 322/25

II SA/Gd 322/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a § 1, art 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2025 poz 418
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt, art. 39
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 6 marca 2025 r., nr WOP.7722.13.2025.KK w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na czasowe wykorzystanie w sposób dotychczasowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie zapadło następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący M. K. pismem z 22 lipca 2024 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (PINB) o wydanie nowego pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...], przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał między innymi, że lokal usługowy zakupił w październiku 2022 r. i nie miał świadomości o konieczności uzyskania takiego prawa, a także o istnieniu terminu ważności takiego pozwolenia.
PINB pismem z 23 lipca 2024 r. poinformował Skarżącego, że w realiach opisanych w uzasadnieniu wydanej już decyzji z 12 lipca 2024 r. brak jest materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla tego samego obiektu budowlanego, który posiadał już czasowo decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, której zastrzeżony termin upłynął z dniem 31 grudnia 2022 r.
Skarżący pismem z 15 października 2024 r. zatytułowanym "uzupełnienie wniosku z dnia 22 lipca 2024 r.", na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wniósł o zezwolenie na czasowe wykorzystanie w sposób dotychczasowy obiektu budowlanego postaci pawilonu handlowego na działce nr [...], przy ul. [...] w G., na okres do 31 grudnia 2027 r. Skarżący podniósł między innymi, że przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystywanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji oraz znajduje w sprawie zastosowanie z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Dalej PINB postanowieniem z 30 grudnia 2024 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1. k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o wydanie w trybie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nowego zezwolenia na czasowe wykorzystanie w sposób dotychczasowy obiektu budowlanego w postaci pawilonu handlowego.
Organ pierwszej instancji wskazał, że brak jest materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla obiektu budowlanego, który posiadał już czasową decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, której zastrzeżony termin użytkowania upłynął z dniem 31 grudnia 2022 r. Wraz z upływem powyższego terminu, wynikające z tej decyzji uprawnienie do użytkowania przedmiotowego pawilonu zostało skonsumowane (wygasło). Organ wskazał także, że o braku możliwości dalszego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego orzekł w decyzji z 12 lipca 2024 r. W tej decyzji organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie przedłużenia terminu użytkowania pawilonu prowadzone było w trybie art. 155 k.p.a., natomiast przepis ten może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany. Zatem w ocenie organu pierwszej instancji należało odmówić wszczęcia postępowania z wniosku z 22 lipca 2024 r. z innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w artykule 61a § 1. k.p.a.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) postanowieniem z 6 marca 2025 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji stwierdził między innymi, że decyzja wydana w trybie art. 39 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. jest decyzją odrębną od decyzji wydawanych w trybie art. 37 tej ustawy, przy czym tryb ten pozostaje w bezpośrednim związku z wydanym uprzednio nakazem rozbiórki. Organ zauważył, że zarówno z otrzymanych akt organu pierwszej instancji jak i wniesionego zażalenia nie wynika, aby wobec przedmiotowego pawilonu handlowego na działce nr [...] został wydany nakaz rozbiórki oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., który mógłby uzasadniać wystąpienie przez zainteresowane strony z wnioskiem w oparciu o art. 39 tej ustawy. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 24 listopada 1993 r. zezwolił na użytkowanie pawilonu handlowego o konstrukcji drewnianej na czas określony do 31 grudnia 1994 r. Na przestrzeni lat 1995 do 2019, w związku z kolejnymi wnioskami, termin użytkowania przedmiotowego pawilonu był sukcesywnie przedłużany w świetle kolejnych decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, a następnie kolejnych decyzji PINB. Ostatnia z tych decyzji była decyzją z 30 grudnia 2019 r. wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. i ustalającą nowy termin użytkowania obiektu do 31 grudnia 2022 r. Następnie organ pierwszej instancji na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 24 listopada 1993 zmienionej decyzją PINB z 30 grudnia 2019 r. Decyzja ta wydana została po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z 21 czerwca 2024 r.
Dalej PWINB by wskazał, że w treści zażalenia pełnomocnik Skarżącego wskazała, że przywołana przez organ decyzja z 12 lipca 2024 r. wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. i dotyczyła sprawy zmiany decyzji ostatecznej, to jest decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 24 listopada 1993 r., która z kolei wydana została na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego, w okolicznościach sprawy do przedmiotowego pawilonu handlowego nie znajduje zastosowania tryb art. 39 ustawy tej ustawy. Skoro PINB ostateczną decyzją z 12 lipca 2024 r., na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 24 listopada 1993 r. o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego na terenie działki [...], to rozstrzygnął co do istoty, w trybie artykułu 155 k.p.a. – w przedmiocie odmowy zmiany (w domyśle, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w przedmiocie przedłużenia terminu użytkowania przedmiotowego pawilonu handlowego). Wspomniana decyzja PINB z 30 grudnia 2019 rozstrzygnęła już kwestię zmiany terminu użytkowania pawilonu handlowego jako obiektu tymczasowego do czasu docelowego zagospodarowania terenu, czyli adekwatne co do zagadnienia "względów społecznych lub gospodarczych przemawiających za celowością czasowego wykorzystanie obiektu budowlanego", o których mowa w art. 39 Prawo budowlane z 1974 r. PWINB podał także, że tym samym hipotetyczne rozstrzygnięcie w trybie art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. również skutkowałoby odmową zmiany terminu użytkowania przedmiotowego pawilonu handlowego, skoro w ostatecznej decyzji z 12 lipca 2024 r. organ pierwszej instancji przesądził już o odmowie zmiany tego terminu. Ponadto zdaniem organu należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie na przeszkodzie zastosowania trybu art. 39 ustawy stoją także przepisy przejściowe obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z 103 ust. 1 i 2 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stosuje się w sposób ścisły jedynie do normy art. 48, a tym samym nie można obejmować hipotezą przepisu art. 103 ust. 2 innych wskazanych w przepisach Prawa budowlanego stanów faktycznych, także tych które pozostają z kwestią stwierdzenia samowoli budowlanych w bliskiej łączności. W procedurze kontroli nadzorczej, co do zasady nie może być stosowany przepis kompetencyjny nieobowiązujący. Przepis art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. formalnie już nie obowiązuje, a przedmiotowy obiekt – pawilon handlowy, nie został w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1995 r objęty nakazem rozbiórki, natomiast termin użytkowania tego pawilonu był sukcesywnie zmieniany w trybie przepisów k.p.a.
We wniesionej do Sądu skardze na postanowienie PWINB 6 marca 2025 r. domagano się uchylenia w całości tego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia powiatowego PINB z 30 grudnia 2024 r., a także zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 39 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w zw. z art. 103 ust. 2 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wyrażające się na przyjęciu, iż norma wyrażona powyższymi przepisami nie znajduje zastosowania w sprawie objętej żądaniem wnioskodawcy, podczas gdy prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego powinny prowadzić do wniosku, że wobec obiektu wniesionego przed 1 stycznia 1995 r., którego czas użytkowania oznaczony w wydanej przed tą datą decyzji organu pierwszej instancji upłynął, istnieją podstawy do zastosowania art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. i oceny czy względy społeczne i gospodarcze przemawiają za celowością dalszego czasowego wykorzystanie obiektu budowlanego;
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie artykułu 10 § 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez formowanie merytorycznej oceny żądań wnioskodawcy bez przeprowadzenia postępowania;
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz artykułu 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że sprawa objęta wnioskiem strony z 22 lipca 2024 r. została uprzednio ostatecznie rozstrzygnięta decyzją PINB z 12 lipca 2024 r. wydaną w sprawie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 24 listopada 1993 r., podczas gdy jak powinien prawidłowo przyjąć organ decyzja wydana została w oparciu o inną podstawę prawną oraz inne przesłanki, co doprowadziło organ do błędnej oceny w zakresie podstaw do odmowy wszczęcia postępowania;
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 61a §1. k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie objętej żądaniem wnioskodawcy z 22 lipca 2024 r., to jest istniały formalne przeszkody do rozstrzygnięcia co do meritum wniosku strony o zezwolenie na czasowe wykorzystanie w sposób dotychczasowy obiektu budowlanego w postaci pawilonu handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. na okres do 31 grudnia 2027 r., co doprowadziło do bezpodstawnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony;
naruszenie prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 138 § 1. pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji postanowienia wydanego z istotnym naruszenie prawa procesowego i materialnego.
PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Organ odwoławczy podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, a także wskazał, że mając na uwadze argumentację przedstawioną w skardze, należy zauważyć, iż strona zmierza w istocie to zainicjowania postępowania które zasadniczo miałoby zostać ocenione w trybie art. 39 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w oparciu o te same okoliczności sprawy, które były już przedmiotem oceny organu pierwszej instancji na etapie wydawania decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. w granicach uznania administracyjnego, co do nowego terminu użytkowania obiektu. Decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła bowiem oceny sprawy według art. 155 k.p.a. natomiast w trybie artykułu 39 Prawa budowlanego z 1974 r. organ pierwszej instancji miałby także w granicach uznania administracyjnego orzekać co do ewentualnych zaistniałych w sprawie względów społecznych lub gospodarczych przemawiających za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako "k.p.a.") gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (zob. wyr. NSA z 29 września 2022 r., II OSK 3057/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym musi zachodzić oczywistość i dostrzegalność tychże przyczyn na "pierwszy rzut oka", muszą one być obiektywne, a zatem ich ustalenie i wskazanie (podanie) nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 KPA organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 28 marca 2018 r., II SA/Gl 106/18, wyr. WSA w Kielcach z 12 kwietnia 2018 r., II SA/Ke 832/17, opubl. jw.). W przypadku gdy organ dopuszcza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na istniejący stan res iudicata, warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyr. NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18, opubl. jw.; R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61a, wyd. 8, 2023).
Uwzględniając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że PWINB błędnie uznał, że wniosek Skarżącego z 22 lipca 2024 r. (uzupełniony pismem z 15 października 2024 r.) nie może być rozpoznany z uwagi na res iudicata, wywodząc ten stan rzeczy z faktu wydania przez PINB decyzji z 12 lipca 2024 r. odmawiającej zmiany decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 24 listopada 1993 r. w zakresie terminu użytkowania spornego obiektu budowlanego. Otóż decyzja z 12 lipca 2024 r. została wydana jak wynika z akt – w trybie art. 155 k.p.a., a więc w trybie wzruszenia (zmiany) ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego jasno wynika, że przesłankami wydania takiej decyzji są: brak przepisu szczególnego uniemożliwiającego zmianę decyzji, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy wydanej uprzednio decyzji ostatecznej, przy czym przesłanki jej zmiany ograniczają się do przesłanek wskazanych w tym przepisie. Prowadzi to do wniosku, że z sytuacją powagi rzeczy osądzonej będziemy mieli do czynienia w razie złożenia kolejnego wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w oparciu o te same argumenty i okoliczności, których ocena została już dokonana przez organ administracji publicznej w ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Zatem w sytuacji, gdy strona składa wniosek o wydanie nowej decyzji administracyjnej, a nie zmianę decyzji już wydanej, nie sposób przyjąć tożsamości podstawy prawnej rozstrzygania sprawy administracyjnej. Słusznie przy tym podniósł Skarżący, że jego wolą było wydanie nowej decyzji w sprawie, a nie zmiana decyzji z 24 listopada 1993 r. Z tego względu organy błędnie przyjęły, że wydania przez PINB decyzja z 12 lipca 2024 r. spowodowała stan res iudicata uniemożliwiający wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania nowej decyzji na podstawie innej niż art. 155 k.p.a. podstawie prawnej. Zgłoszone żądanie jest inne niż to, które rozstrzygano w trybie art. 155 k.p.a. Wskazany we wniosku art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) zawiera podstawę materialnoprawną do uzyskania swoistej ulgowej decyzji zezwalającej na czasowe korzystanie z obiektu mimo nakazu rozbiórki – jest to uprawnienie materialne, które strona może uzyskać, jeśli spełni ustawowe przesłanki (względy społeczne lub gospodarcze).
Odrębną kwestią jest natomiast oczywiście to, czy niemożność wszczęcia postępowania w sprawie wynika ze stanu res iudicata spowodowanego decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 24 listopada 1993 r. w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Tego jednakże stwierdzić nie sposób, ponieważ w aktach administracyjnych brak jest wskazanej decyzji. To w oczywisty sposób uniemożliwia ocenę czy decyzja ta dotyczyła tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Jak wynika z akt sprawy organu odwoławczego, zauważył on potrzebę analizy treści decyzji z 1993 r., na co wskazuje pismo z 19 lutego 2025 r. (k. 6 akt administracyjnych) skierowane do PINB z prośbą o m.in. nadesłanie kopii tej decyzji ewentualnie informacji o podstawie prawnej jej wydania. Decyzji tej jednak nie udało się odnaleźć, co oznacza, że organy administracji nie znając podstawy materialnoprawnej jej wydania nie mogły stwierdzić, czy Skarżący domaga się rozstrzygnięcia sprawy na podstawie tych samych przepisów prawa, czyli sprawy załatwionej już uprzednio ostateczną decyzją administracyjną. Co prawda Skarżący w skardze podnosi, że decyzja z 24 listopada 1993 r. wydana została na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r., niemniej nie wyjaśnia z czego wywodzi swoje twierdzenie. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodził zatem niebudzący wątpliwości stan powagi rzeczy osądzonej uprawniający organy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Aby móc taką okoliczność stwierdzić, organy administracji musiałby dysponować decyzją z roku 1993, a to wymagałoby ewentualnego podjęcia dodatkowych zmierzających do uzyskania dokumentacji potwierdzającej podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia.
Jak już wyżej wskazano, wydając postanowienie na podstawie art. 61a § 2 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Tymczasem słusznie zauważył Skarżący, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jasno, że PWINB w istocie dokonał merytorycznej oceny istnienia przesłanek z art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. jak też interpretacji art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ administracji dokonał merytorycznej oceny wniosku Skarżącego przez pryzmat interpretacji prawa materialnego (zarówno w zakresie analizy obowiązywania normy prawnej, jak i oceny przesłanek jej zastosowania), a to oznacza, że organ rozstrzygnął sprawę merytorycznie negatywnie, tyle że uczynił to w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zamiast wydać decyzję co do istoty sprawy. W ten sposób doszło do obejścia przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym – zamiast przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać decyzję (np. odmawiającą zezwolenia na użytkowanie, jeśli rzeczywiście brak było ku temu podstaw), organy przedwcześnie zamknęły sprawę, pozbawiając stronę merytorycznego rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie akcentuje się, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza jednoczesne analizowanie sprawy pod kątem materialnoprawnym – jeżeli organ zaczyna oceniać, czy żądanie jest zasadne według przepisów prawa materialnego, to de facto wchodzi w rozpoznanie merytoryczne, do czego tryb odmowy wszczęcia nie jest przeznaczony. NSA w wyroku z 6 lipca 2020 r., II OSK 876/20 podkreślił, że jeśli nawet organ uważa żądanie za oczywiście bezzasadne, to powinien i tak wszcząć postępowanie i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty – np. decyzję odmowną – zamiast uchylać się od merytorycznego orzekania poprzez art. 61a k.p.a. Bezzasadność żądania nie jest "inną uzasadnioną przyczyną" odmowy wszczęcia, lecz powodem wydania decyzji rozstrzygającej sprawę negatywnie. W niniejszym przypadku organy administracji właśnie takiej niedozwolonej, merytorycznej weryfikacji wniosku dokonały, czym wyszły poza zakres dopuszczalnej oceny dokonywanej w ramach art. 61a § 1 k.p.a. Nie jest przekonujący przy tym argument PWINB, że zarówno w trybie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. jak również w trybie art. 155 k.p.a. orzeczenie następuje na podstawie tożsamych przesłanek, to jest względów społecznych lub gospodarczych w przypadku art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz interesu społecznego lub słusznego interes strony w przypadku art. 155 k.p.a. Otóż treść obu przepisów nie jest w tym zakresie tożsama, a nadto dotyczą one odmiennych uprawnień obywateli wynikających z różnych podstaw prawnych.
Podkreślenia wymaga, że z uwagi na fakt rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego w nieprzewidzianej prawem formie i bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd na tym etapie postępowania nie może dokonać oceny zasadności rozważań materialnoprawnych organów dotyczących zgłoszonego przez Skarżącego żądania. To możliwe będzie dopiero w trakcie ewentualnej kontroli wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Kontrolując postanowienie organu wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. granice skargi wyznacza treść tego właśnie przepisu, co powoduje, że kontrola ta ogranicza się do oceny prawidłowości jego zastosowania w świetle przesłanek w nim zawartych. W niniejszej sprawie kontrola ta doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżone do Sądu postanowienie wydane zostało z naruszeniem tego przepisu, mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekła jak w pkt. 1 wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zaliczając do nich wpis od skargi (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł).
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na to, że przedmiotem skargi było postanowienie podlegające zażaleniu.
Ponownie rozpoznając sprawę PWINB zobowiązany jest do podjęcia czynności zmierzających do uzyskania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 1993 r. lub kolejnych decyzji zmieniających, z których odczytać będzie można materialnoprawną podstawę jej wydania. Jedynie bowiem ustalenie podstawy prawnej orzekania umożliwi ocenę zasadności wszczęcia postępowania z uwagi na res iudicata. W tym zakresie należy zwrócić się m in. do Skarżącego o wyjaśnienie na jakiej podstawie twierdzi, że decyzja z 24 listopada 1993 r. została wydana na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Ewentualny brak możliwości stwierdzenia powagi rzeczy osądzonej obliguje PWINB do rozpoznania zażalenia Skarżącego z uwzględnieniem oceny prawnej stosowania art. 61a § 1 k.p.a., dokonanej przez Sąd w tym uzasadnieniu (art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).