II SA/Gl 764/22

II SA/Gl 764/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Grzegorz Dobrowolski /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2748/22 - Wyrok NSA z 2024-02-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 9 marca 2022 r. nr WINB-WOA.7722.9.2022.AG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przebudowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku M. P. postanowieniem z dnia 26 listopada 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Górniczego w D. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy korytarza na szóstym piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w D. Jako formalną podstawę swego rozstrzygnięcia wskazał art. 61a k.p.a.
Uznał, że prowadzone roboty nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Ponadto zabudowa części korytarza nie narusza elementów konstrukcyjnych, np. przegród zewnętrznych, lecz powstała ona w wyniku wydzielenia strefy pomiędzy elementami konstrukcyjnymi, za pomocą ścian działowych, bez prowadzenia robót budowlanych.
Zażalenie na to postanowienie złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik. Zakwestionowała w nim stanowisko organu, że realizacja przedmiotowych robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę.
Zaskarżonym obecnie postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że w dniu 19 września 2020 roku weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane z dnia 13 lutego 2020 roku, którą dodano art. 53a Prawa budowlanego, zgodnie z którym "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu." Wprowadzając ten przepis, ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy prawo budowlane, wszczynane są wyłącznie z urzędu. Rozdział ten, jak wskazuje jego nazwa w brzmieniu; "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" reguluje wszystkie sytuacje prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z prawem, tj.:
1) w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części;
a) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę;
b) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 Prawa budowlanego);
2) bądź w sytuacji prowadzenia robót budowlanych wykonywanych;
a) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub;
b) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub;
a) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub;
b) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 Prawa budowlanego).
Ponadto wspominaną nowelizacją dodano art. 72a Prawa budowlanego, zgodnie z którym "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71 a ust. 4, wszczyna się z urzędu." Wprowadzając ten przepis, ustawodawca jednoznacznie przesądził, iż również postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, o których mowa w art. 71 a Prawa budowlanego wszczynane są wyłącznie z urzędu.
Organ wskazał, że złożone przez skarżącą wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczyły dwóch odrębnych przedmiotów;
- legalności i zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych (rozdział 5a ustawy Prawo budowlane);
- oraz oceny, czy zrealizowana inwestycji doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania obiektu (art. 71 i 71a pr. bud w rozdziale 6 Prawa budowlanego).
Do wspomnianego powyższej zakresu spraw wszczynanych po nowelizacji Prawa budowlanego z urzędu należą zatem też bez wątpienia podnoszone kwestie dotyczące zarówno legalności i zgodności z przepisami wykonanej przebudowy- tj. spełnienie parametrów ochrony przeciwpożarowej czy właściwa szerokość dróg ewakuacyjnych, jak i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zatem zgodnie z treścią art. 53a i 71a Prawa budowlanego, postępowania w tym zakresie, mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. Brak zatem podstaw do przywołania w rozstrzygnięciu organu I instancji art. 61a k.p.a. W konsekwencji ŚWINB uznał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej bądź stanu technicznego budynku winien być rozpatrywany jako skarga powszechna, uregulowana w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy odniósł się do przesłanek podniesionych przez PINB wskazując, że składającej zażalenie nie przysługuje status strony a wykonane roboty nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego.
W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie jest zatem możliwe uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., z uwagi na to, że żądanie Skarżącej powinno być zakwalifikowane jako skarga powszechna i wykluczonym było załatwienie jej w formie procesowej postanowienia. Wydanie pomimo tego przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania odbyło się zatem z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.
Skargę na to postanowienie złożyła jej adresatka. Domagając się uznania wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa, co do przyczyn jej wydania oraz uzasadnienia jej wydania i nakazanie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 145a p.p.s.a., zasądzenia kosztów postępowania oraz przeprowadzenia szeregu dowodów. Zakwestionowała stanowisko organów nadzoru budowlanego w przedmiocie jej statusu, jako strony postępowania administracyjnego. Zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Podniosła wreszcie, że rozstrzygnięcie organu II instancji winno zostać podjęte na podstawie art. 61a k.p.a.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania (przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że ów brak przymiotu strony musi być oczywisty, o czym niżej). Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn", przez co rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty ("na pierwszy rzut oka") stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, jak np. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (tzw. res iudicata) lub w której postępowanie jest w toku
W rozpatrywanej prawie organ odwoławczy uznał, że istnieją przeszkody uzasadniające odstąpienie nawet od zastosowania wspomnianego przepisu. Podkreślił, że zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 – dalej "p.b.") - dodanym z dniem 19 września 2020 r. przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) - "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (tj. w rozdziale 5a pt. Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (art. 48-art. 53a) wszczyna się z urzędu". W konsekwencji organ uznał, że odmowa wszczęcia takiego postępowania z wniosku strony nie następuje w formie procesowej. Wnioskodawca może zaś kwestionować stanowisko organu nadzoru budowlanego tylko w drodze skargi składanej na podstawie przepisów k.p.a.
Sąd fundamentalnie nie zgadza się z takim stanowiskiem. Uznaje, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania może, co najwyżej, skutkować uznaniem takiej sytuacji za wystąpienie "uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Inaczej mówiąc, wystąpienie przesłanek o których mowa w art. 53a p.b., (jak również wspomnianym przez ŚWINB art. 71a ustawy) może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.
Należy jednak podkreślić, że wejście w życie art. 53a ust. 1 p.b. nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Artykuł 53a ust. 1 p.b. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Zasada oficjalności, wyrażona w art. 53a p.b. nie może być samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych (por. w tym zakresie wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2021 r. sygn. VII SA/Wa 2158/21, czy WSA w Poznaniu sygn. II SA/Po 317/21 – wszystkie orzeczenia za CBOSA).
Za zupełne nieporozumienie Sąd uznaje stwierdzenie, że jedynym środkiem prawnym przysługującym stronie niezadowolonej z braku podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego (w oparciu o wspomniane wyżej przepisy) jest tzw. skarga powszechna.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. (sygn. II OSK 3310/18) "w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - a do tego sprowadzałoby się w istocie działanie organu, gdyby żądanie Skarżącego traktowano w kategoriach pozajurysdykcyjnych. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym: "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę".
W konsekwencji wskazane uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w pkt I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
O kosztach orzeczona na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie odwołanie, organ odwoławczy będzie miał na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną.