II SA/Gd 275/25

II SA/Gd 275/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1576
art. 27
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 25 lutego 2025 r., znak sprawy 010070/680/603645/2022 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 sierpnia 2024 r., znak sprawy 010070/680/603645/2022 i umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Pani J. G. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z 25 lutego 2025 r. w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 27 sierpnia 2024 r. uchylił przyznane Skarżącej decyzją z 30 marca 2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. G. od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
Organ wyjaśnił, że z pisma Gdańskiego Centrum Świadczeń z 20 sierpnia 2024 r. dowiedział się, że Skarżąca od maja 2014 r. nie mieszka w Polsce. W konsekwencji organ uznał, że wypłacone Skarżącej świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, które Skarżąca jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie rozpoznając odwołanie Skarżącej, decyzją z 25 lutego 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z 7 listopada 2024 r. wezwał Skarżącą do osobistego stawiennictwa w jednostce ZUS najbliższej ze względu na miejsce zamieszkania w terminie 7 dni od daty otrzymania tego wezwania i przedłożenia zaświadczenia z Urzędu Gminy o miejscu zamieszkania i zameldowania jej oraz dziecka, a także do przedłożenia zaświadczenia o uczęszczaniu dziecka do polskiej szkoły. Skarżąca została też zobowiązana do złożenia oświadczenia, gdzie znajdowało się jej centrum życiowe w okresie od 1 czerwca 2022 do 31 maja 2023 r. Skarżąca nie stawiła się w placówce ZUS, pismem z 14 listopada 2024 r. informując, że nie może osobiście stawić się w ZUS, ponieważ przebywa poza granicami Polski. Oświadczyła też, że nie przedłoży zaświadczenia ze szkoły dziecka, ponieważ chodzi ono do niemieckiej placówki wskazując równocześnie, że do marca 2024 r. centrum życiowe skarżącej było w Polsce z czasowymi wyjazdami do Niemiec.
Prezes ZUS wskazał następnie, że pismem z 12 lutego 2025 r. Wojewoda Pomorski poinformował go, iż 12 kwietnia 2023 r. Skarżąca złożyła wniosek do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w celu uzyskania świadczenia rodzicielskiego oraz ustalenia, czy w jej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W toku tego postępowania Wojewoda uzyskał od niemieckiej instytucji ds. świadczeń rodzinnych, Bundesagentur fur Arbeit Familienkasse Niedersachsen-Bremen informację, że co najmniej od maja 2014 r. centrum życiowe Skarżącej i jej rodziny znajduje się w Niemczech oraz że w jej przypadku nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ Skarżąca i jej rodzina podlega wyłącznie ustawodawstwu niemieckiemu.
Prezes ZUS na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że centrum życiowe Skarżącej i jej rodziny znajduje się na terytorium Niemiec od maja 2014 r., nie spełnia ona więc przesłanek do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego określonych w art. 1 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wobec powyższego pobrane przez nią świadczenie za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. stanowi świadczenie nienależne w rozumieniu art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z 25 lutego 2025 r. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucono naruszenie:
art. 25 ust. 1, art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zw. z art. 25 k.c.;
art. 7 w zw. z art. 107 § 1 ust. 3 kpa w zw. z § 3 kpa poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego;
art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie wątpliwości na korzyść strony;
art. 107 § 1 pkt 6 i §3 k.p.a.
Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodów:
ze zdjęć na okoliczność przebywania w okresie będącym przedmiotem postępowania w Polsce;
zwrócenia się do Urzędu Miejskiego w Gdańsku o ustalenie czy J. G. i jej dzieci: Z., A. oraz B. G. miały meldunek w Polsce;
oświadczenia A. C., ojca J. G., w przedmiocie miejsca jej zamieszkania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca otrzymuje w Niemczech świadczenia, co jednak nie oznacza, że jej centrum życiowe znajdowało się poza granicami RP. Świadczy o tym chociażby to, że wszystkie dzieci J. G. mają obywatelstwo polskie i polski pesel, mają też, jak i Skarżąca, polski meldunek, a w Gdańsku mieszka większość rodziny J. G.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, potwierdzając dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z powodów innych niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami Skargi oraz powołaną podstawą prawną, zastrzeżeniem art 57 a.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zaskarżona do Sądu decyzja wydana została z naruszeniem artykułu 107 § 1 k.p.a. Nie zawiera podanej w sposób prawidłowy podstawy prawnej oraz należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podstawy prawne decyzji administracyjnych powinny być powołane dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego. W podstawie prawnej wydania decyzji organ nie może się ograniczyć jedynie do mających sprawie zastosowanie przepisów k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 107, wyd. 19, 2024).
Będąca przedmiotem kontroli decyzja Prezesa ZUS nie zawiera wskazania podstawy prawnej upoważniającej organy administracji do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Organ co prawda powołał się na ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 1576), wskazując jednakże jej art. 28 ust. 1. Przepis ten nie stanowi podstawy prawnej uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego, ponieważ reguluje jedynie zakres stosowania w sprawie przepisów k.p.a. Właściwej podstawy prawnej uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego nie sposób znaleźć także w uzasadnieniu prawnym decyzji Prezesa ZUS. Stanowi to ewidentne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Powyższe nie oznacza, że w ustawie o pomocy państwa wychowywaniu dzieci brak jest podstawy prawnej do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Kompetencja taka wynika z art. 27 tejże ustawy, zgodnie z którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenia wychowawczego lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 1 art. 27 ustawy).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis ten nie mógł mieć jednak zastosowania. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem oraz poglądami doktryny, decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Tym samym w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (R. Prokop [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019, art. 27.). Zaskarżona do sądu decyzja dotyczy okresu świadczeniowego od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, świadczenie wychowawcze wypłaca się w okresach miesięcznych. Oznacza to, że zarówno w dacie wydania decyzji przez ZUS jak i w dacie wydania decyzji przez Prezesa ZUS świadczenie za sporny okres zostało już zrealizowane i z tego powodu brak było prawnej możliwości uchylenia prawa do tego świadczenia za ten okres z datą wsteczną. Z tej przyczyny należało orzec nie tylko o uchyleniu decyzji organów obu instancji, ale także na podstawie art. 146 § 3 p.p.s.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego, które w ogóle nie powinno być wszczęte.
Z akt administracyjnych wynika również, że organ administracji wbrew obowiązkowi wynikającemu z artykułu 61 § 4 k.p.a. nie poinformował Skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Organy zaniechały również wykonania obowiązku umożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów dowodowych, czym naruszyły art. 10 k.p.a. Taki sposób procedowania w sprawach wszczynanych z urzędu, których przedmiotem jest odebranie stronie przyznanych jej uprzednio uprawnień, nie jest akceptowalny z punktu widzenia nie tylko wskazanych powyżej norm k.p.a., ale także z punktu widzenia obowiązku działania organów administracji na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), a także obowiązku prowadzenia postępowania mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Dokonując zaś oceny zamieszczonego w decyzji organu pierwszej instancji twierdzenia, że wypłacone świadczenie wychowawcze stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa wychowaniu dzieci oraz że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze Skarżąca zobowiązana jest wpłacić na rachunek bankowy ZUS - potwierdzonego przez organ odwoławczy w zaskarżonej do Sądu decyzji, uznać należy że ma ono wyłącznie charakter informacyjny i w żaden sposób nie rozstrzyga o obowiązku Skarżącej. Kwestia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego określona została w art. 25 ustawy i stanowi odrębną sprawę administracyjną, załatwianą decyzją administracyjną. Jednym z elementów decyzji administracyjnych jest rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny. Jest ono jednym z najważniejszych składników decyzji administracyjnej. Wynika to z władczego charakteru decyzji, która kształtuje prawa i obowiązki stron. Obowiązek precyzyjnego formułowania osnowy decyzji administracyjnej wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Brak rozstrzygnięcia nie zezwala natomiast na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego ona dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożona. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 107, wyd. 19, 2024).
Zdaniem Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy zawarte w decyzjach obu instancji twierdzenia dotyczące nienależnie pobranego świadczenia z uwagi na ich ogólnikowość nie mogą być uznane za władcze rozstrzygnięcie organu (decyzje administracyjne), choćby z uwagi na brak wskazania kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Nadto brak jest również uzasadnienia odpowiadającego ustawowym wymaganiom dla uzasadnienia decyzji administracyjnych. Stanowisko to potwierdza fakt, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, aby wobec Skarżącej wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, które mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. W konsekwencji zawarta w zaskarżonej decyzji informacja dotycząca zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w żaden sposób nie oddziałuje na sferę uprawnień i obowiązków Skarżącej, a nadto zostaje wyeliminowania z obrotu prawnego wraz z uchyleniem zaskarżonej do sądu decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji ZUS.
Biorąc po uwagę opisane powyżej naruszenia prawa brak było podstaw do odniesienia się do zarzutów skargi. Dotyczą one bowiem merytorycznej zasadności uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego i uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie uchylenia spornego prawa za okres wskazany w zaskarżonej decyzji nie powinno w ogóle być wszczęte, bezprzedmiotowe są rozważania na temat merytorycznych podstaw wydania decyzji. Odnoście nienależnie pobranego świadczenia – skoro w sprawie nie wydano w tej mierze decyzji administracyjnej (nawet nie wszczęto postpowania w tym przedmiocie), to nie ma możliwości jej merytorycznej kontroli.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a także na podstawie § 3. tego przepisu umorzył postępowanie administracyjne.