II SA/GD 240/23

II SA/Gd 240/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R.Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 2 stycznia 2023 r., nr WOP.7721.73.2022.GD w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim z dnia 28 października 2022 r., nr PINB.5140.2.2021.K; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego R.Z. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
R. Z. (dalej jako "strona", skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB" lub "organ drugiej instancji") z dnia 2 stycznia 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 28 października 2022 r. nakładającą na skarżącego obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S., położonym na działce nr [...] obręb ewidencyjny S. gm. D., robót budowlanych i określonych czynności.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanej przez R. Z. samowolnie rozbiórki komina w oficynie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w S., na działce nr [...] obręb S., gm. D.
Podczas przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2021 r. oraz w dniu 15 listopada 2021 r. oględzin w budynku mieszkalnym (oficynie pałacowej), w którym znajdują się mieszkania nr [...] i nr [...], organ I instancji ustalił, że właściciel mieszkania nr [...] znajdującego się na parterze – R. B. - nie ma możliwości korzystania z istniejącego komina, który na piętrze i powyżej został rozebrany, a gruz z niego zalega na strychu, stanowiącym część wspólną Wspólnoty. Jak wskazał organ, samowolnej rozbiórki części istniejącego komina, znajdującego się na poddaszu, dokonał R. Z..
Decyzją z dnia 24 marca 2022 r. organ pierwszej instancji nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową w miejscowości S. [...] obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym robót budowlanych i czynności, w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania PINB - decyzją
z 28 października 202 r. nałożył na R. Z. - w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S. następujących robót budowlanych i czynności, w szczególności poprzez:
przywrócenie możliwości korzystania z istniejącego komina murowanego zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (oficyna pałacowa), przez właściciela lokalu mieszkalnego nr [...], R. B.,
odbudowę czopucha komina na poziomie strychu budynku (oficyny pałacowej) po samowolnym wykonaniu prac rozbiórkowych jego części przez R. Z., byłego właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] (obecnym właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] jest P. Z.),
powiadomienie organu nadzoru budowlanego o wykonaniu wskazanych robót i czynności, dołączając opinię kominiarską sporządzoną przez mistrza kominiarskiego, pod nadzorem którego będą wykonane roboty o wykonaniu powyższych robót budowlanych i czynności.
Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania R. Z., decyzją z 2 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest komin murowany, zlokalizowany w budynku mieszkalnym S. [...], na terenie działki nr [...] obręb S., którego część zlokalizowana na poddaszu została rozebrana w trybie samowoli budowlanej przez inwestora robót – R. Z. - mieszkającego w lokalu mieszkalnym nr [...], dawnego właściciela tego mieszkania, którego obecnym właścicielem jest P. Z..
W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe roboty budowlane mieszczą się w definicji przebudowy, wskazanej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, ponieważ rozbiórka części komina (zlokalizowanej na poddaszu), pełniącego funkcję odprowadzenia spalin z kotła znajdującego się w mieszkaniu nr [...] przedmiotowego budynku, spowodowała zmianę parametrów użytkowych tego budynku, poprzez zmianę liczby i rodzaju przewodów kominowych. Przebudowa elementów konstrukcyjnych w budynku wielorodzinnym nie jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1a i ust. 4 pkt 1a Prawa budowlanego, w związku z czym rozbiórka przedmiotowego komina wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że w związku z zakończeniem kontrolowanych robót, brak było podstaw do wydania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienia o ich wstrzymaniu.
WINB stwierdził, że skarżący dokonał bez pozwolenia na budowę częściowej rozbiórki komina użytkowanego przez właściciela mieszkania nr [...], przez co pozbawił go możliwości odprowadzenia spalin z kotła znajdującego się w tym mieszkaniu, co stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. W związku z powyższym zasadne było prowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nałożenie obowiązku mającego na celu przywrócenie możliwości odprowadzenia spalin z ww. kotła w mieszkaniu nr [...], tj. odbudowę rozebranej części komina.
Organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane zgodnie z wytycznymi przedstawionymi w decyzji z dnia 3 sierpnia 2022 r., wydanej w poprzednim rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z którą obowiązek przywrócenia możliwości korzystania z istniejącego komina murowanego przez właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] oraz odbudowy części komina należało nałożyć na skarżącego. Remont pozostałej części komina (poniżej poddasza), objęty jest oddzielnym postępowaniem. W rezultacie, ponieważ skarżący był inwestorem rozbiórki przedmiotowej części komina i nadal mieszka w mieszkaniu nr [...], mimo że nie jest już jego właścicielem, jest zobowiązanym do wykonania obowiązku określonego zaskarżoną decyzją organu I instancji, w myśl art. 52 Prawa budowlanego. Wspólnota Mieszkaniowa S. [...] jako współwłaściciel poddasza (części wspólnej budynku), umożliwi zobowiązanemu wykonanie robót.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie w całości decyzji WINB oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie, że organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, że to na skarżącego ma być nałożony obowiązek przeprowadzenia prac odtwarzających łącznik komina na poddaszu. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuznanie, że organ pierwszej instancji nie wykonał wszystkich czynności niezbędnych do wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w tym kto powinien być adresatem nakładanego obowiązku i niewyjaśnienie, dlaczego miałby to być skarżący, oraz czy przywrócenie dotychczasowego rozwiązania technicznego (poziomego łącznika komina) jest dopuszczalne na gruncie przepisów kominiarskich. Końcowo zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz nieprzekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie strony, PINB nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że to skarżący przeprowadził sporne prace rozbiórkowe, pomimo że skarżący od samego początku wskazywał, iż łącznik komina na poddaszu zawalił się na skutek czyszczenia komina w lokalu mieszkalnym państwa B.. Dodatkowo strona wskazała, że wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego w żaden sposób nie przyczyniła się do zawalenia łącznika komina na poziomie poddasza. W ocenie skarżącego nakazany sposób odbudowy łącznika komina jest niedopuszczalny na gruncie przepisów kominiarskich, co w konsekwencji czyni decyzję niewykonalną. Końcowo skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie zweryfikowania, czy taka odbudowa łącznika poprzecznego komina jest dopuszczalna, w tym nie zlecił sporządzenia opinii przez biegłego kominiarza.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 stycznia 2023 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2022 r., na mocy których nałożono na skarżącego obowiązek przywrócenia możliwości korzystania przez właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku pod adresem S. [...] z istniejącego komina murowanego, odbudowanie czopucha komina w poziomie strychu tego budynku po samowolnym – wg organów, wykonywaniu przez skarżącego prac rozbiórkowych jego części, a następnie zobowiązano skarżącego do powiadomienia organu nadzoru budowlanego o wykonaniu tych robót i czynności, a także do dołączenia opinii kominiarskiej sporządzonej przez mistrza kominiarskiego, pod nadzorem którego będą wykonane roboty – w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja organu I instancji stanie się ostateczna. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności tych rozstrzygnięć doprowadziła Sąd do przekonania, że dotknięte są one wadami, które uzasadniają ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Rozważania prawne uzasadniające wydany wyrok należy zacząć od wskazania, że podstawę prawną działania organów w kontrolowanej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane", który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jeżeli sporne roboty budowlane zostały zakończone, to brak jest podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia tych robót. W takim wypadku, jak stanowi art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego od razu stosuje art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 cyt. ustawy.
Postępowanie prowadzone w ww. trybie jest postępowaniem naprawczym, którego istotą jest doprowadzenie samowolnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym, przeprowadzenie tego postępowania wymaga od organu nadzoru budowlanego poczynienia ustaleń w kilku obszarach. Żeby bowiem mówić o samowoli budowlanej i móc podjąć władcze działania w celu usunięcia jej skutków, należy przede wszystkim jednoznacznie ustalić charakter kontrolowanych prac, mając na uwadze katalog zawarty w art. 3 pkt 6 - 8 Prawa budowlanego, a także ich zakres. To zaś pozwoli zakwalifikować prace jako konkretny rodzaj robót budowalnych, a w dalszej kolejności ustalić, czy ich wykonanie było uzależnione od dopełnienia przez inwestora czynności formalnych, takich jak uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia oraz czy obowiązkom tym uczyniono zadość. Należy przy tym zauważyć, że dokonując tych ustaleń organ nadzoru budowlanego musi uwzględnić także czas, w jakim roboty wykonano, gdyż data realizacji prac determinuje reżim prawny, w kontekście którego dokonuje się ww. ustaleń. Należy bowiem zauważyć, że naruszenia przepisów Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Kluczowe jest także ustalenie, kto był inwestorem kontrolowanych prac, albowiem zgodnie z art. 52 Prawa budowalnego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b Prawa budowlanego, nakłada się na inwestora. Jeżeli wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepis ten wymienia więc krąg osób, które mogą stać się podmiotem obowiązków nałożonych m.in. na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, jednakże konkretyzacja tego podmiotu musi każdorazowo uwzględniać okoliczności danej sprawy. Ustalenia w tym zakresie są zaś o tyle istotne, że skierowanie decyzji nakładającej obowiązek do podmiotu, który w okolicznościach faktycznych danej sprawy nie może być jej adresatem (np. nie był inwestorem robót), narusza odpowiedzenie przepisy postępowania naprawczego, czy też legalizacyjnego w zw. z art. 52 Prawa budowlanego w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie, jest ściśle skorelowany nie tylko z obowiązkami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), oraz w sposób wyczerpujący zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ale również z obowiązkiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje jakie elementy musi zawierać uzasadnienie decyzji administracyjnej, tj. w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że obowiązek sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji winny odzwierciedlać tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, dostępne w CBOSA).
Naruszenie regulacji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. może mieć więc istotny wpływ na wynik sprawy, i tak też było /zdaniem Sądu/ w niniejszej sprawie.
Jak wynika z treści wydanych decyzji organy uznały za inwestora spornych robót skarżącego, R. Z., nie wyjaśniając w istocie, dlaczego uważają, że to on sporne roboty wykonał. Uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie stwierdziły jedynie, że to on jest inwestorem spornych robót, oraz że był on właścicielem lokalu nr [....] w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Tymczasem zarówno w toku postępowania, jak i w odwołaniu, skarżący kwestionował, jakoby to on był inwestorem rozbiórki części komina znajdującego się na poddaszu budynku nad lokalem nr [...]. Wskazywał natomiast, że łącznik komina na poddaszu zawalił się na skutek czyszczenia komina w lokalu mieszkalnym nr [...], należącym do Państwa B.. Ani organ I instancji, ani rozpatrujący odwołanie organ II instancji, nie odniosły się do tej kwestii, jak również w decyzji nie wskazały okoliczności i dowodów, w oparciu o które ustaliły adresata orzekanego obowiązku. Ustalenia w omawianym zakresie są wadliwe również z tego powodu, iż jednocześnie nie ustalono kiedy miały miejsce prace skutkujące rozbiórką części komina, a jest to istotne z tego względu, że pozwalałoby stwierdzić czy faktycznie inwestorem mógł być skarżący, czy też inny podmiot posiadający dostęp do poddasza i komina.
Wątpliwości Sądu budzi również ustalony charakter i zakres prac, które organ uznał za samowolę, a co w dalszej kolejności determinowało też treść obowiązku nałożonego kontrolowaną decyzją.
W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2021 r., w którym wskazano, że w lokalu mieszkalnym nr [...] na parterze budynku w miejscowości S. [...], w związku z brakiem możliwości korzystania z istniejącego murowanego komina po jego rozbiórce w części piętra i wyżej, został wybudowany na ścianie zewnętrznej komin stalowy. Czopuch z komina do pozostałej części komina murowanego na długości 5 m. Wybudowany nowy komin wykorzystywany jest wyłącznie na potrzeby przygotowania c.w.u. Do protokołu oględzin dołączono dokumentację zdjęciową przedstawiającą widok na sporny komin murowany oraz nowy komin stalowy i czopuch komina murowanego przechodzący przez kuchnię mieszkania nr [...].
Na podstawie tych danych i oświadczeń właściciela mieszkania nr [...] organ ustalił nie tylko inwestora prac, ale także przyjął, że komin "został rozebrany", a dokładniej, że nastąpiła "rozbiórka części trzonu kominowego od poddasza", jak podano w decyzji. Nie opisano jednak, na czym konkretnie polegały prace rozbiórkowe, jaki miały zakres, ani nie wyjaśniono czy faktycznie ewentualne prace miały charakter rozbiórki. Tymczasem w tym zakresie istnieją wątpliwości, gdyż - jak wynika z protokołu oględzin z dnia 15 listopada 2021 r. i zawartego w nim oświadczenia R. Z., według skarżącego komin (lub jego niesprecyzowana część – przyp. Sądu) nie został rozebrany, lecz rozsypał się na skutek prac kominiarskich, a gruz z komina zalega na strychu. Wobec tych rozbieżności organ szczególnie wnikliwie powinien był ustalić, jakie prace zostały wykonane i czy ich skutkiem było uszkodzenie komina i samoczynne jego rozsypanie się, czy też faktycznie nastąpiła rozbiórka jego elementów, a jeżeli tak – kto jej dokonał i w jakim czasie. Takich ustaleń w sprawie nie dokonał jednak ani organ I instancji, ani organ odwoławczy. WINB wskazał jedynie – lecz dopiero w odpowiedzi na skargę, że z akt sprawy nie wynika, aby rozbiórki dokonali kominiarze, a w aktach sprawy znajduje się opinia kominiarska nr [...] z dnia 20 września 2017 r. Jednakże /zdaniem Sądu/ opinia ta nie daje podstaw do ustalenia, jakie prace wykonano odnośnie przedmiotowej części komina, ani czy został on rozebrany, gdyż wskazano w niej tylko, że przewód kominowy zakończony jest w części strychowej oraz "nie nadaje się do użytku". Co więcej, również w tej opinii kominiarskiej nie podano, kiedy ewentualne prace rozbiórkowe miały mieć miejsce, a takich ustaleń – jak już wskazano - orzekające w sprawie organy również nie poczyniły w wydanych decyzjach. Z analizy akt administracyjnych, w których znajdują się dokumenty również z innych postępowań dotyczących budynku mieszkalnego w S. pod numerem [...], wynika jedynie, że taki stan spornej części komina istnieje przynajmniej od roku 2015 (opinia kominiarska nr [...] z dnia 21 października 2015 r.; notatka służbowa z dnia 23 lutego 2016 r.).
Ponadto odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 września 2007 roku, sygn. IV SA/Wa 594/07, Baza Orzeczeń LEX nr 399423).
Wobec takich braków postępowania wyjaśniającego nie można było jednoznacznie stwierdzić, jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego, że odnośnie części komina (bliżej niesprecyzowanej) przeprowadzono w ogóle jakieś prace, i że miały one charakter prac rozbiórkowych. Bez tego natomiast przedwczesne jest stwierdzenie, iż mamy do czynienia z samowolą budowlaną, która podlega kognicji organów nadzoru budowlanego i może być procedowana w trybie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu również orzeczony decyzją PINB obowiązek jest nieprecyzyjny, co w konsekwencji prowadzi do niewykonalności rozstrzygnięcia merytorycznego w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym wdrożonym w celu realizacji decyzji, ponieważ sposób w jaki został określony obowiązek naprawy nasuwa istotne wątpliwości dotyczące tego, co tak naprawdę ma być wykonane przez podmiot zobowiązany. W decyzji wskazano bowiem, że należy – pkt 1 - "przywrócić możliwość korzystania z istniejącego komina murowanego [...] przez właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] [...]", zaś w następnym punkcie orzeczenia – pkt 2 - nakazano "odbudować czopuch komina w poziomie strychu budynku (oficyny pałacowej) po samowolnym wykonaniu prac rozbiórkowych jego części".
Odnośnie pierwszej części nakazu należy wskazać, że nie wynika z niego, w jaki dokładnie sposób ma zostać przywrócone korzystanie z komina przez właściciela lokalu nr [...], co powoduje, że adresat obowiązku ma pełną swobodę w tym zakresie. Tymczasem to organ zobowiązany jest do takiego skonstruowania nakazu, aby obywatel mógł się do niego zastosować, tj. wiedział dokładnie, co jest treścią jego obowiązku. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest bowiem jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie prawo zostało jej tą decyzją przyznawane. Obowiązek lub prawo powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). W ocenie Sądu nakaz z punktu pierwszego decyzji niewątpliwie warunku tego nie spełnia.
Jeżeli natomiast chodzi o "odbudowanie czopucha komina w poziomie strychu budynku", to również ten obowiązek jest nieprecyzyjny, a ponadto jego treść nie przystaje do uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia PINB pisze bowiem o: "rozbiórce komina", "rozbiórce części komina na poddaszu", "rozbiórce części trzonu kominowego od poddasza", a dalej o konieczności "odbudowy komina". Czopuch natomiast to odcinek instalacji kominowej łączący urządzenie grzewcze z pionowym odcinkiem komina. Taki czopuch (rura stalowa) został wykonany w kuchni mieszkania nr [...] przez jego właściciela po tym, jak utracił on możliwość korzystania z komina murowanego i połączył on komin murowany z drugim przewodem znajdującym się przy kuchni węglowej, zlokalizowanej po drugiej stronie pomieszczenia kuchennego. Z akt sprawy nie wynika natomiast, co dokładnie, tj. jaka część komina była zlokalizowana na poddaszu, a dalej – czy tylko ona stanowi przedmiot tego postępowania. W związku z tym Sąd uznał, że treść orzeczonego obowiązku nie jest spójna z przedmiotem ustaleń i rozważań organu podejmowanych w toku postępowania wyjaśniającego.
Dalej należy zauważyć, że budynek mieszkalny nr [...] w S. znajduje się na działce nr [...], która stanowi fragment parku wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 15 lutego 1966 r. nr rej. Województwa [...]. W związku z tym należy wskazać na przepis art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagane jest, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanie pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.), dalej jako u.o.z., prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Również takiego pozwolenia wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.).
Z wyżej wymienionych przepisów Prawa budowlanego i przepisów ustawy o ochronie zabytków wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków bądź w otoczeniu zabytku, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem powołane przepisy mają też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu naprawczym, które dotyczy robót będących w trakcie wykonywania lub już zrealizowanych, gdyż nie ma podstaw do różnicowania sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków, i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym co do robót budowlanych wykonywanych w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, wymaga zatem uprzedniego podjęcia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji co do pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych w tym obiekcie (por.: wyroki NSA z dnia: 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11; 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14, 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1621/15, 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 676/15, 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1249/15, 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 384/17, 5 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2184/17, 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1522/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 583/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 773/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co jeszcze istotne, skoro art. 36 ust. 1 u.o.z. przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, wyrażonego w formie decyzji - a takimi pracami są również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem - to pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może zostać zastąpione pismem zawierającym stanowisko konserwatora zabytków. Przy wydaniu decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącej robót przy obiekcie zabytkowym strona musi mieć możliwość - jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym – obrony swoich praw i swego interesu. Stanowisko organu wyrażone w formie niezgodnej z prawem skutkuje bowiem brakiem możliwości strony obrony swych praw i wpłynięcia na treść rozstrzygnięcia (por.: wyroki NSA z dnia: 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 153/09, 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11, 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1257/11, 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14, 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1621/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 773/19 – dostępne jw.).
Mając to na uwadze należy wskazać, że organy w uzasadnieniach swoich decyzji całkowicie pominęły tę kwestię. W aktach sprawy brak jest także wydanego w przewidzianej prawem formie pozwolenia konserwatora zabytków na przeprowadzenie nakazanych decyzją PINB prac naprawczych. Tymczasem brak ustaleń w tym zakresie oraz przeprowadzenia wymaganego postępowania przez właściwym organem ochrony zabytków powoduje, że wydana decyzja PINB jest także z tego powodu co najmniej przedwczesna.
Reasumując, Sad stwierdził, że poddane kontroli decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji dotknięte są wadami, które uzasadniają ich uchylenie. Mając bowiem na uwadze charakter postępowania, które poprzedzało wydanie tych orzeczeń, należy stwierdzić, że organy nie dokonały kluczowych ustaleń dla sformułowania prawidłowego nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak również treść orzeczonego nakazu jest nieprecyzyjna i sprzeczna z ustaleniami faktycznymi.
W postępowaniu PINB nie ustalił jednoznacznie, czego dotyczyły sporne prace przy kominie murowanym w części znajdującej się na poddaszu nad lokalem nr [...] budynku mieszkalnego pod adresem S. [...], D.. Nie ustalił także dokładnie zakresu tych prac i terminu ich wykonania. W uzasadnieniu decyzji podano jedynie, że rozbiórce podlegała "część komina", co należy uznać za niewystarczające. Skoro bowiem organ nakazał odbudowę "czopucha komina w poziomie strychu budynku", to z postępowania wyjaśniającego i ustalonego stanu faktycznego powinno wynikać, iż rozbiórce podlegała właśnie ta część komina, która stanowiła czopuch. Jest to o tyle istotne, że w protokole z 26 sierpnia 2021 r. wskazano, iż istotnie czopuch został wykonany, lecz w lokalu mieszkalnym nr [...] i łączy on komin murowany z przewodem przy kuchni kaflowej. Natomiast w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące, że na poddaszu nad lokalem nr [...] znajdował się poziomy przewód kominowy (łącznik, czopuch). Organy nie opisały w uzasadnieniach decyzji wymiarów, lokalizacji tej "części komina". Natomiast sam skarżący w skardze posługuje się zwrotem "łącznik komina w poziomie poddasza". W związku z tym konieczne było szczegółowe ustalenie i opisanie zarówno przedmiotu kontroli, aby nie było wątpliwości, czego dotyczy niniejsze postępowanie, jak również dokładne opisanie przedmiotu i zakresu nakładanego obowiązku - tak, aby poddawał się on egzekucji.
Brak jest również /zdaniem Sądu/ wyczerpujących ustaleń – szczególnie w świetle zarzutów skarżącego, odnośnie przyczyny aktualnego stanu komina, tj. czy zostały przeprowadzone prace rozbiórkowe, czy też stan komina jest wynikiem innych działań. Bez wyjaśnienia powyższego przedwczesne jest stwierdzenie, że w rozważanym wypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a dalej, że właściwym trybem do jej sanowania jest tryb art. 50-51 Prawa budowlanego.
Co zaś najważniejsze i stanowiące meritum wniesionej skargi, nie wykazano jednoznacznie, że nałożony decyzją obowiązek winien obciążać R. Z., jako inwestora. Okoliczność, iż to skarżący dokonał rozbiórki kontrolowanej części komina była przez niego kwestionowana od początku postępowania, jak również w toku innych postępowań, z których dokumentacja znalazła się w aktach rozpoznawanej sprawy. Organ swe ustalenia w tym zakresie oparł de facto wyłącznie na tym, iż skarżący był właścicielem lokalu nr [...], przez który przechodzi komin murowany, zakończony na poziomie poddasza nad tym lokalem. Tymczasem okoliczność ta jest niewystarczająca dla stwierdzenia odpowiedzialności strony, w szczególności w kontekście tego, iż nie zostało wyjaśnione, czy stan komina wynika ze świadomych działań osoby lub osób, czy też z samoczynnego rozpadu na skutek jego złego stanu.
Wobec tego, nie budzi wątpliwości Sądu, że zarówno decyzja organu I, jak
i II instancji, została wydana z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż poprzedzające ich wydanie postępowanie dowodowe jest niepełne i pozostawia wątpliwości w kluczowych kwestiach. Co więcej, rozstrzygnięcie decyzji stoi w sprzeczności z ich uzasadnieniem faktycznym, tj. z uzasadnień tych nie wynikają dane i okoliczności, o których mowa w rozstrzygnięciu, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Takie wady postępowania powodują, że jako co najmniej przedwczesne należało uznać wydanie decyzji w tej sprawie w trybie art. 50 – art. 51 Prawa budowanego, albowiem ustalenia organów w takim kształcie nie dają podstaw do oceny, że mamy do czynienia z samowolą – popełnioną w określonym czasie, mającą charakter rozbiórki, i że usunięcie stanu sprzecznego z prawem powinno nastąpić w tym właśnie trybie.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zarówno decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 stycznia 2023 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2022 r.
Ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przeprowadzą wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w zakresie czasu wykonania spornych prac, ich inwestora oraz charakteru i zakresu robót, tak, aby było możliwe ustalenie, jakie konkretnie roboty i kiedy zostały wykonane, czego dokładnie dotyczyły, w szczególności czy dotyczyły łącznika komina murowanego na poddaszu w części nad lokalem nr [...] czy też innego elementu tego komina, i jakie czynności obejmowały. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie będzie stanowiło podstawę do wydania merytorycznej decyzji, opartej na odpowiedniej podstawie prawnej, przy czym treść rozstrzygnięć winna być spójna z uzasadnieniem i poczynionymi ustaleniami faktycznymi.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 980 zł, na którą składa się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie
(Dz.U. z 2023 r., poz. 1935ze zm.) oraz wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł.