II SA/Gd 215/26

II SA/Gd 215/26 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-06-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 50, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg K. J. i Z. N. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2026 r., nr WOP.7721.163.2025.HB w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargi.
Uzasadnienie
K. J. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: WINB) z 28 stycznia 2026 r., nr WOP.7721.163.2025.HB, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku (dalej jako: PINB) z 23 lipca 2025 r.,
nr PNB.5160.17.23.RT, w przedmiocie braku podstaw do rozstrzygnięcia w trybie
art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w stosunku do robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany oddzielenia pożarowego na budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...], na granicy
z działką nr [...], obręb [...], w Ł.. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą
II SA/Gd 215/26.
Skargę na tę samą decyzję wniosła również Z. N.. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 273/26.
Postanowieniem z 17 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 273/26, Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; w skrócie p.p.s.a.) połączył tę sprawę ze sprawą ze skargi K. J., sygn. akt II SA/Gd 215/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i nakazał dalej prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 215/26.
Skargi zostały wniesione w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 4 lipca 2023 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce
nr [...], obręb [...], w Ł.. Organ ustalił, że R. S. - współwłaściciel działki nr [...] - na granicy działek nr [...] i [...], na elewacji budynku, wykonał roboty budowlane bez zgody wszystkich współwłaścicieli. Organ w trakcie oględzin wywiódł, że wysokość budynku, na którym wykonane zostały roboty, wynosi około
6 m, zatem roboty te nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.
W dniu 14 września 2023 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny, podczas których ustalono, że sporna ściana wybudowana została na elewacji północnej biegnącej wzdłuż granicy z działką nr [...]. Ściana ta, zlokalizowana na działce
nr [...] i częściowo na działce nr [...] i na granicy z działką nr [...] została dobudowana na zewnętrznej ścianie parterowej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego o numerze ewidencyjnym [...], na wysokość ok. 80 cm i długość
9,70 m. Jest ona wykonana z bloczków betonu komórkowego o grubości 24 cm
i stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Ponadto od strony działki nr [...] wykonano docieplenie z wełny mineralnej grubości 10 cm. Górna część ściany została zabezpieczona opierzeniem. Roboty te zostały wykonane na zlecenie R. S., który nie posiadał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Inwestor posiadał jedynie zgodę L. i L.1 O., współwłaścicieli działki nr [...] w Ł..
W dniu 29 grudnia 2023 r. inwestor, wykonując zobowiązanie organu, przedłożył ekspertyzę techniczną stanu technicznego wykonanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Wynikało z niej, że ściana oddzielenie przeciwpożarowego została dobudowana na zewnętrznej ścianie parterowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], w bezpośredniej granicy
z działką nr [...]. Wszystkie roboty wykonano zgodnie z zasadami wiedzy budowlanej i normami technicznymi oraz wskazano, iż wpłyną one pozytywnie na bezpieczeństwo użytkowania budynku, poprawią parametry izolacyjności termicznej.
W tym stanie rzeczy organ, decyzją z 22 lutego 2024 r., nr PNB.5160.17.23.RT, orzekł o braku podstaw do nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany oddzielenia pożarowego na budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...], na granicy z działką nr [...], obręb [...], w Ł. do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i prawem.
W trybie odwoławczym WINB, decyzją z 25 września 2024 r.,
nr WOP.7721.52.2024.HB, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że PINB nie przeanalizował sprawy pod kątem wykazania się inwestora tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast wykonane roboty, polegające na nadbudowie przegrody zewnętrznej, stanowiły przebudowę i wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji - pismem
z 20 lutego 2025 r. - wezwał inwestora do przedstawienia projektu konstrukcyjnego fragmentu ściany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na działce nr [...] i częściowo na działce [...], obręb [...], w Ł.. W piśmie tym organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego okazało się, że przedmiotowa ściana oddzielenia przeciwpożarowego znajduje się również na działce nr [...] w Ł., co zostało ujawnione dopiero wskutek wznowienia granic.
W piśmie z 17 marca 2025 r. inwestor stwierdził, że zrealizowane roboty były niezbędne do spełnienia wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej i aktualnie ściana, z uwagi na jej usytuowanie, spełnia wymogi techniczne dotyczące ognioodporności, a nakazanie przywrócenia jej stanu poprzedniego skutkowałoby tym, że budynek nie spełniałby tych wymogów. Do pisma załączono "opinię dot. usunięcia nieprawidłowości ochrony przeciwpożarowej i jej usunięcia w efekcie zrealizowanych robót budowlanych" sporządzoną w marcu 2025 r. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. K. G.. Zdaniem rzeczoznawcy, zrealizowane roboty budowlane były niezbędne
i doprowadziły do spełnienia wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Roboty doprowadziły do powstania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, która umożliwia wydzielenie właściwych stref pożarowych, które wydziela się po to, aby odciąć pomieszczenie od rozprzestrzeniającego się pożaru i jednocześnie: zapewnić wydolność systemów zabezpieczeń dla powierzchni o konkretnej wielkości, łatwiej zarządzać systemami alarmowymi i łatwiej zarządzać akcją ratunkową, w tym chociażby podjęciem ewakuacji ludzi do innej strefy, nieobjętej pożarem.
Następnie inwestor przedłożył w dniu 25 kwietnia 2025 r. dokumentację projektową dla przedmiotowej inwestycji dot. nadbudowy ogniomuru na granicy działki nr [...] z działkami o numerach [...] i [...], obręb [...] Ł., sporządzoną przez inż. Z. K., posiadającego uprawnienia budowlane
w specjalności konstrukcyjno - budowlanej.
Do akt złożono także oświadczenie z 11 czerwca 2025 r. P. Spółki z o.o., która jest właścicielem działki nr [...], obejmującej pas gruntu o szerokości 5m i długości 27 m, położonej wzdłuż granicy z działkami
nr [...] i [...] i budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi o numerach [...] i [...], położonych wzdłuż granicy z nieruchomością, o wyrażeniu zgody na wykorzystanie części nieruchomości do posadowienia przedmiotowej ściany oddzielania przeciwpożarowego na wskazanym fragmencie nieruchomości.
W tym stanie faktycznym PINB ponownie, decyzją z 23 lipca 2025 r., orzekł
o braku podstaw do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu ściany oddzielenia pożarowego na budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...] na granicy z działką nr [...], obręb [...], w Ł., do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i prawem.
W uzasadnieniu stwierdzono, że nie każde wykorzystanie części wspólnych wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W sytuacji, gdy roboty zmierzają do zachowania należytego stanu nieruchomości lub położnego na niej budynku, lub zmierzają do zachowania tego prawa, wówczas należy je zakwalifikować jako czynności zwykłego zarządu lub czynności zachowawcze, które reguluje art. 209 Kodeku cywilnego. W takich przypadkach nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli czy większości współwłaścicieli, a tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika ze współwłasności. W konsekwencji organ I instancji uznał, że wykonane roboty stanowiły czynności zachowawcze, służyły bowiem zabezpieczeniu wspólnego prawa w celu zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i doprowadzenia do zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi. Wykonanie tych robót, w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej i bez obciążenia pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, w żaden sposób nie wpływa na ich prawa.
W jednobrzmiących odwołaniach od tej decyzji K. J. i Z. N. zarzucali naruszenie:
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, oraz poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania obywateli w tej sprawie;
- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego;
art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- art. 51 Prawa budowlanego poprzez pominiecie i brak wyjaśnienia bardzo ważnej i kluczowej kwestii w tym postępowaniu, jaką jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; PINB pismem z 20 lipca 2023 r. został poinformowany, że od A. S. – B., A. S., Z. N., J. J. i K. J. nikt nigdy nie otrzymał zgody na dysponowanie ich nieruchomością zlokalizowaną na działce nr [...], obręb [...], w Ł. na cele budowlane;
- art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak ochrony prawnej ich własności przez urzędnika państwowego tj. przez PINB.
Zaskarżoną decyzją z 28 stycznia 2026 r. WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając jego pogląd o tym, że w sprawie mamy do czynienia z czynnościami zachowawczymi, które nie wymagały uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...].
Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, czynności zachowawcze, o których mowa
w art. 209 Kodeksu cywilnego, obejmują wszelkie zachowania, które mogą zapobiec utracie lub uszczupleniu wspólnego prawa własności lub jego przedmiotu. Czynności zachowawcze mogą być dokonywane indywidualnie, bez zgody pozostałych współwłaścicieli albo w porozumieniu z nimi. Samodzielne wykonywanie czynności zachowawczych przez jednego tylko ze współwłaścicieli jest dopuszczalne tylko
w takim zakresie, w jakim daje się pogodzić z korzyścią i interesem wszystkich współwłaścicieli. Współwłaściciel podejmujący czynności zachowawcze działa zawsze w imieniu własnym, ale zawsze w interesie wszystkich współwłaścicieli.
W aktach sprawy znajduje się natomiast oświadczenie małżonków O. z 3 czerwca 2023 r., właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku na działce nr [...], obręb [...], w Ł., którzy wyrazili zgodę na wykonanie przedmiotowych prac, że ze względu na brak zorganizowania budżetu na cel remontu ściany budynku, która znajduje się przy granicy z działką nr [...], inwestor zadeklarował bezpłatne wykonanie remontu ściany, poprzez zmianę materiału dociepleniowego (styropian zamieniono na wełnę mineralną) i wykonanie ogniomuru z jednoczesną naprawą cieknącego pokrycia dachowego. Ponadto podczas wykonywanych prac remontowych zasadnym okazało się zabezpieczenie fundamentu ściany poprzez naprawę izolacji przeciwwodnej, co też zostało wykonane za ich zgodą i na koszt inwestora. W ocenie Państwa O. wykonane prace, pomimo braku zgody pozostałych mieszkańców, miały na celu "poprawienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, głównie osób mieszkających w naszym lokalu mieszkalnym".
Mając to na uwadze WINB wskazał, że dopiero po wykonaniu tych robót sporna ściana zaczęła spełniać wymogi techniczne w zakresie odporności ogniowej. Fakt ten został potwierdzony w opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z marca 2025 r. oraz ekspertyzie technicznej stanu technicznego ściany. Bezspornie więc sporna ściana poprawiła warunki bezpieczeństwa, wydolność systemów bezpieczeństwa, łatwiejsze zarządzanie systemami alarmowymi oraz estetykę ściany, zaś wykonane roboty zostały ocenione poprawnie. W tej sytuacji nakaz usunięcia wykonanych robót, wyłącznie z powodu braku formalnej zgody części współwłaścicieli budynku, w świetle art. 209 Kodeksu cywilnego – zdaniem organu, nie znajduje uzasadnienia zarówno ekonomicznego jak też logicznego. Jakkolwiek, w budynku usytuowanym na działce nr [...] i na granicy działki nr [...] w Ł., inwestor niewątpliwie ingerował w części budynku, co do których sprzeciw wyraziła część współwłaścicieli, jednakże wykonane roboty, w świetle art. 209 Kodeksu cywilnego nie naruszają prawa w sposób, który uniemożliwia ich legalizację. Wykonane roboty polepszyły stan budynku.
Organ odwoławczy zauważył też, że celem postępowania prowadzonego
w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest wymuszenie na inwestorze dorowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno - budowlanymi, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie przedłożonej przez inwestora ekspertyzy, opinii technicznej i własnych ustaleń organ I instancji wywiódł, że roboty zostały zrealizowane zgodnie z zasadami wiedzy budowlanej i normami technicznymi, a parametry budynku po zmianach spełniają wymagania obowiązujących warunków technicznych, zgodnie z którymi ściana na granicy działki budowlanej musi być ścianą oddzielenia pożarowego. Organ II instancji ustalenia te zaakceptował.
Ponadto zauważono, że w aktualnym stanie prawnym (art. 29 ust. 4 pkt 1c Prawa budowlanego) wykonanie robot budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Wysokość budynku, na którym wykonane zostały roboty, wynosi około 6 m, zatem roboty te nie stanowią samowoli budowlanej.
Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących ustalenie, że przedmiotowa ściana oddzielenia przeciwpożarowego znajduje się również na działce nr [...] w Ł., co zostało ujawnione wskutek wznowienia granic - WINB stwierdził, że nie mają one wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia i mogą być rozstrzygane przez sądem powszechnym. Dotyczy to również podnoszonej przez strony odwołujące się kwestii zasiedzenia o której mowa w art. 172 Kodeksu cywilnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. J. zarzucił naruszenie:
1. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez traktowanie jako decyzji administracyjnej pisma organu I instancji z 23 lipca 2025r, które poprzez brak obligatoryjnego elementu konstytutywnego decyzji (nie zawiera oznaczenia adresata), nie posiada cech aktu administracyjnego, ten akt nie istnieje w sensie prawnym (non-est), a tym samym nie wywołuje skutków prawnych; decyzja administracyjna bez oznaczenia adresata (strony) jest dotknięta wadą nieistnienia aktu (non-est), ponieważ brak strony uniemożliwia powstanie stosunku materialnoprawnego; taki akt nie posiada cech decyzji, nie korzysta z domniemania prawidłowości i nie wywołuje skutków prawnych, przez co nie wiąże adresata ani organów;
2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która - jako akt nieistniejący (non-est) - nie mogła zostać utrzymana w obrocie prawnym; organ odwoławczy nie jest uprawniony do sanowania (naprawiania) braku konstytutywnego elementu decyzji organu pierwszej instancji poprzez wskazanie adresata dopiero na etapie postępowania odwoławczego;
3. art. 107 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu oznaczenia adresata (strony) w decyzji organu I instancji, co uniemożliwia identyfikację podmiotu, wobec którego organ ukształtował prawa lub obowiązki,
a w konsekwencji sprawia, że zaskarżony akt należy uznać za nieistniejący (non-est); następnie - poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy aktu organu I instancji, który nie zawiera oznaczenia adresata, co stanowi brak obligatoryjnego elementu konstytutywnego decyzji i uniemożliwia identyfikację strony zobowiązanej;
4. art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) poprzez próbę "konwalidacji" aktu nieistniejącego w II instancji, co pozbawiło skarżącego realnego prawa do obrony w toku postępowania przed organem I instancji;
5. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która nie zawiera oznaczenia adresata, co stanowi brak obligatoryjnego elementu konstytutywnego decyzji i uniemożliwia identyfikację strony zobowiązanej, co skutkuje przyjęciem, że ten akt nie istnieje w sensie prawnym;
6. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy rzetelnej kontroli instancyjnej i niedostrzeżenie, że decyzja organu
I instancji jest wadliwa w stopniu wykluczającym jej byt prawny;
7. art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a, w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez błędne pouczenie
o przysługującym środku zaskarżenia (sprzeciwie zamiast skargi), co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.);
8. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji organów obu instancji z rażącym naruszeniem prawa.
Stawiając te zarzuty skarżący domagał się stwierdzenia nieistnienia decyzji
z 23 lipca 2025 r. z powodu braku oznaczenia adresata w jej treści, na podstawie
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji z 23 lipca 2025 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, poprzez brak obligatoryjnego elementu konstytutywnego decyzji (nie zawiera oznaczenia adresata) oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jako wydanej
z rażącym naruszeniem prawa, poprzez utrzymanie w mocy aktu, który został wydany z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pismo organu I instancji z 23 lipca 2025 r. nie zawiera w swojej osnowie adresata. Natomiast odesłanie do "rozdzielnika", który nie stanowił integralnej części doręczonego pisma, powoduje, że norma prawna nie została zindywidualizowana. Brak oznaczenia strony jest wadą nieusuwalną. Akt, który nie określa, na kogo nakłada obowiązki, nie korzysta
z domniemania prawidłowości i nie wywołuje skutków prawnych od momentu jego sporządzenia. Tego braku nie mógł konwalidować organ odwoławczy, gdyż oznaczenie strony jest obligatoryjne, a jego brak w I instancji uniemożliwia merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Miał on obowiązek stwierdził, że decyzja I instancji nie weszła do obrotu prawnego.
W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie pozostaje "anonimowe", a strona pojawia się jedynie w uzasadnieniu lub rzekomym (niedołączonym) rozdzielniku, niemożliwe jest zidentyfikowanie podmiotu, na który nałożono obowiązek. Jak podnosi się
w doktrynie, uzasadnienie nie jest częścią decyzyjną aktu. Przeniesienie nazwisk stron do uzasadnienia sprawia, że osnowa staje się niewykonalna, co stanowi
o całkowitej bezużyteczności prawnej takiego pisma. Akt administracyjny, który nie wskazuje kogo dotyczy, nie może wywoływać skutków prawnych, a każda próba jego wykonania byłaby pozbawiona podstawy prawnej.
Z. N. w swojej skardze zawarła zarzuty i wnioski tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze K. J..
W odpowiedziach na skargi WINB nie zgodził się, że decyzje nie zawierały adresata, ponieważ obie decyzje nie definiowały żadnych przyznanych uprawnień, ani obowiązków nałożonych na konkretnego adresata. Powyższe oznacza, że podmiot nie mógł być wskazany w sentencji decyzji.
Organ zgodził się natomiast, że zaskarżona decyzja zawierała błędne pouczenie odnośnie terminu do wniesienia skargi oraz wysokości wpisu, lecz zaznaczył, że prawo do wniesienia skargi określają przepisy prawa. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skarg.
We wspólnym piśmie procesowym z 8 czerwca 2026 r. skarżący wnieśli o zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego pozbawionych bytu prawnego decyzji organów obu instancji, wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. skierowanego do GINB w Warszawie celem przeprowadzenia pilnego audytu kontrolnego w PINB w Lęborku oraz Pomorskim WINB w Gdańsku za okres ostatnich 5 lat (2021 - 2026) pod kątem weryfikacji skali procederu wprowadzania do obrotu decyzji "bezadresatowych", w których dane stron ukrywane są w technicznych rozdzielnikach pism.
W uzasadnieniu podniesiono, że rozstrzygniecie o braku podstaw do nałożenia obowiązków jest merytorycznym zakończeniem postępowania i musi precyzyjnie wskazywać, wobec jakich podmiotów (stron) ten brak podstaw stwierdzono. Odesłanie w technicznej sekcji "Otrzymują" do "stron postępowania wg odrębnego rozdzielnika" (co wprost dokumentują załączone akta sprawy) powoduje, że norma prawna nie została zindywidualizowana. Brak oznaczenia stron jest wadą nieusuwalną, która odbiera pismu cechy aktu administracyjnego. W konsekwencji sentencja decyzji PINB brzmiąca: "ORZEKA SIĘ o braku podstaw", bez wskazania podmiotu, to pismo skierowane do "nikogo".
Skarżący zakwestionowali też argumentację organu, że skarżący nie podnosili kwestii adresata decyzji w odwołaniu, zauważając, że organ ma bezwzględny obowiązek zbadać z urzędu, czy akt I instancji w ogóle istnieje w sensie prawnym.
Zdaniem skarżących organy świadomie, ponownie ukrywają strony w rozdzielniku do decyzji, produkując nie akty pozbawione mocy prawnej. Już bowiem we wcześniejszej decyzji z 22 lutego 2024 r. PINB orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bez określenia adresata. Sytuacja ta wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby
w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1
lit. a, b i c p.p.s.a.). W przeciwnym wypadku Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doprowadziła Sąd do przekonania, że rozstrzygnięcia te odpowiadają prawu. W szczególności żadna z tych decyzji nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; w skrócie "k.p.a."), a które to uchybienie stało się istotą zarzutów skarg. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 104, art. 107 § 1 pkt 3 i § 3 k.p.a., ani przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w tej sprawie.
Na wstępie przypomnieć należy, że w rozważanym wypadku organy procedowały w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", a przedmiotem postępowania była ściana oddzielenia przeciwpożarowego (ogniomur) wraz z ociepleniem - wykonana na budynku mieszkalnym wielorodzinnym, który zlokalizowany jest na działce na działce nr [...], obręb [...], w Ł.. Jak ustaliły organy, roboty wykonano na ścianie, która częściowo zlokalizowana jest również na działce nr [...], obręb [...], w Ł..
Inwestorem robót był R. S., współwłaściciel działki nr [...]. Współwłaścicielami działki nr [...] są natomiast małżonkowie J., małżonkowie O., małżonkowie S. oraz Z. N.
Z akt wynika, że celem budowy ogniomuru było doprowadzenie ściany północnej budynku na działce nr [...] do stanu, w którym spełniać będzie ona wymogi z zakresu ochrony przeciwpożarowej, przy czym na roboty te zgody nie wyrazili wszyscy współwłaściciele budynku na działce nr [...]. Inwestor dysponował wyłącznie zgodą małżonków O., którzy wyjaśnili, że ze względu na brak chęci pozostałych współwłaścicieli sfinansowania remontu ściany, zgodzili się na propozycję inwestora wykonania zmiany materiału dociepleniowego ściany i wykonania ogniomuru na jego koszt.
Powyższe oświadczenie organy uznały za wystarczające do przyjęcia, że inwestor posiadał prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Organy uznały też, że roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno -budowlanymi, nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a wręcz poprawiają stan budynku w zakresie ochrony przeciwpożarowej, doprowadzając budynek w tym zakresie do zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, wobec czego nie było podstaw do tego, aby nakazać inwestorowi doprowadzenia ściany do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sąd ocena ta była trafna.
Należy zgodzić się ze skarżącymi, że co do zasady inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, a w przypadku, gdy roboty dotyczą obiektu stanowiącego przedmiot współwłasności, takie dysponowanie oznacza uzyskanie zgody na roboty udzielonej przez wszystkich współwłaścicieli lub przez ich większość. Jednocześnie jednak obowiązek ten może doznawać pewnych modyfikacji na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.; w skrócie k.c.) dotyczących zarządu rzeczą wspólną. Mianowicie, zgodnie z art. 209 k.c., każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Powyższe oznacza na gruncie prawa budowlanego, że w wypadku, gdy czynność inwestycyjna zmierza do zachowania wspólnego prawa, każdy ze współwłaścicieli może udzielić inwestorowi zgody na takie roboty, czy też samemu je wykonać, bez konieczności uzyskiwana zgody pozostałych współwłaścicieli czy też ich większości. Takie czynności zachowawcze, jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, mają na celu ochronę wspólnego prawa przed możliwym niebezpieczeństwem utraty prawa własności, uszkodzenia, czy pogorszenia rzeczy, stanowiącej przedmiot współwłasności. W tym pojęciu mieszczą się czynności zmierzające do usunięcia zagrożenia wspólnej rzeczy i wspólnego prawa własności tej rzeczy, a także czynności podejmowane w sytuacji, gdy już doszło do naruszenia wspólnego prawa. Czynność zachowawcza powinna zatem zmierzać do przywrócenia rzeczy do poprzedniego stanu lub utrzymania jej w stanie niepogorszonym. Czynności takie należy kwalifikować, jako zarząd rzeczą wspólną. W konsekwencji dokonywanie takich czynności nie wymaga uprzedniej akceptacji ze strony innych współwłaścicieli (zob. m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II NSNc 180/23, LEX nr 3583117; wyrok Sądu Najwyższego z 13 września 2019 r., sygn. akr II CSK 383/18, LEX 3551713; G. Karaszewski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. M. Balwicka - Szczyrba, A. Sylwestrzak, Gdańsk 2026, art. 209).
Taki właśnie charakter, zachowawczy, zmierzający do usunięcia zagrożenia wspólnej rzeczy i doprowadzenia do jej zgodności z przepisami przeciwpożarowymi, miało wykonanie spornego ogniomuru z ociepleniem na ścianie budynku znajdującego się na działce nr [...]. Z przedstawionych do akt opinii i ekspertyz, wydanych przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, wynika bowiem jednoznacznie i tak przyjęły organy, że w stanie poprzednim materiały i rozwiązania techniczne ww. ściany stwarzały poważne niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego w przypadku pożaru. Zrealizowane roboty były zatem niezbędne i doprowadziły do spełniania przez przedmiotową ścianę, a co za tym idzie, cały budynek wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ponadto należy zauważyć, że tego, iż wykonane roboty poprawiły bezpieczeństwo pożarowe budynku nie kwestionują sami skarżący. W konsekwencji należało uznać, że sporne roboty służyły zabezpieczeniu wspólnego prawa w celu zapewnienia należytej ochrony przeciwpożarowej oraz doprowadzenia do zgodności budynku z przepisami techniczno-budowlanymi. Jednocześnie roboty te nie wiązały się z żadnymi obciążeniami finansowymi ze strony pozostałych współwłaścicieli. Nie doszło zatem w tej sprawie do naruszenia wskazywanych przez skarżących przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony prawa własności.
Należy też zauważyć, że procedura naprawcza zmierza m.in. do doprowadzenia robot do stanu zgodnego z prawem. W rozważanym wypadku de facto nie byłoby możliwe wydanie takiego rozstrzygnięcia, gdyż poprzedni stan ściany, jak ustaliły organy, a czego skarżący nie kwestionowali, nie był zgodny z prawem – przepisami techniczno-budowlanymi i przeciwpożarowymi. Zastosowanie tej regulacji w rozważanym wypadku wypaczyłoby sens tej instytucji i doprowadziłoby do sytuacji, w której organ swoim rozstrzygnięciem utrzymywałby stan niezgodny z prawem.
Tak więc, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo organy uznały, że inwestor legitymował się prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, udzielonym przez dwóch współwłaścicieli tej nieruchomości w ramach czynności zachowawczych, oraz że brak było podstaw do wydania co do tych robót budowlanych rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Odnosząc się zaś do istoty stawianych w skargach zarzutów, tj. brak określenia adresata decyzji organu I instancji, co uniemożliwiło nawiązanie stosunku prawno-następczego, jak twierdzą skarżący, Sąd uznał, że żadna z wydanych decyzji nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja dotknięta jest wada nieważności, jeśli została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W rozważanym wypadku sytuacja taka nie zachodzi, gdyż - jak wynika z rozdzielnika do decyzji organów obu instancji, decyzje zostały skierowane do wszystkich osób, które są współwłaścicielami działek nr [...], [...] i [...], a także do Starosty Lęborskiego. Osoby, do których wysłano decyzje, miały status strony w niniejszym postępowaniu, a więc nie doszło do jej ujawnienia podmiotowi, który nie byłby stroną postępowania. Decyzja te nie kształtują więc sytuacji prawnej podmiotów, które nie powinny być jej adresatami, co stanowiłoby o tym, że decyzja jest nieważna.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących nieistnienia decyzji z powodu braku jej adresata, Sąd zważył, że istotnie, organ I instancji w decyzji podał tylko, że otrzymują ją "strony postępowania wg odrębnego rozdzielnika", którego – jak się zdaje, organ nie doręczał wraz z decyzją stronom, lecz uchybienie to nie miało wpływu ani na wynik sprawy, ani na prawa procesowe skarżących. Niewątpliwe jest bowiem to, że taki rozdzielnik znajduje się w aktach sprawy i każda ze stron postępowania mogła się z nim zapoznać, korzystając ze swoich praw procesowych. Z kolei organ odwoławczy, chcąc konwalidować błąd PINB i dochować należytej staranności, swoją decyzję doręczał wraz z informacją o tym, kto również otrzymuje tę decyzję, zatem skarżący mieli wiedzę o pozostałych stronach postępowania.
Nie stanowi też naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. ujawnienie wszystkich stron postępowania w rozdzielniku do decyzji, czy brak podania adresata w sentencji decyzji. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowe postępowanie toczyło się
z urzędu, choć z zawiadomienia małżonków J. i Z. N. oraz następnie małżonków S., zatem w rubrum decyzji nie wskazuje się z czyjego wniosku prowadzone jest postępowanie. W rubrum organ podaje przedmiot postępowania, tj. jakich robót lub czynności ono dotyczy oraz jakiego budynku/obiektu lub jego części. Także specyfika rozstrzygnięcia odmawiającego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga wskazania w rozstrzygnięciu adresata - podmiotu zobowiązanego. Przedmiotowa decyzja ma bowiem de facto charakter decyzji "odmownej". Nie określa ona żadnych obowiązków, które podlegałyby wykonaniu, a następnie ewentualnie egzekucji. Należy wskazać, że w decyzjach negatywnych – co do zasady – w sentencji nie wskazuje się adresata. Organ orzeka bowiem o tym, że do danego stanu faktycznego i prawnego nie mają zastosowania określone przepisy/organ nie ma podstaw do podjęcia interwencji. To, kto byłby ewentualną osobą zobowiązaną, gdyby organ miał wydać decyzję zobowiązującą, wynika z ustaleń zawartych w uzasadnieniu i jest to wystarczające w wypadku takiej decyzji "negatywnej".
W rozważanym wypadku właśnie z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że inwestorem robót był R. S., zatem to on, w razie nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, byłby wskazany
w rozstrzygnięciu decyzji jako podmiot zobowiązany do przeprowadzenia nakazanych czynności (adresat obowiązku). Ze względu zaś na odmowny charakter przedmiotowej decyzji nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. to, że w sentencji nie wskazano ww. osoby. Niezbędne ustalenia w tym zakresie zawiera uzasadnienie decyzji, a sama decyzja nie będzie podlegała egzekucji, co wymagałoby jednoznacznego wskazania w sentencji zobowiązanego. Istotne było natomiast to, aby organ w sentencji prawidłowo wskazał, co do jakich robót/ czynności i w jakim budynku/obiekcie lub jego części nie stwierdził konieczności zastosowania trybu naprawczego i temu obowiązkowi orzekający PINB sprostał.
Tak więc Sąd uznał, że decyzja organu I instancji nie zawierała uchybień
w zakresie obligatoryjnych elementów, zatem stanowiła decyzję administracyjną
w rozumieniu art. 104 k.p.a. Z kolei organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do konwalidowania tej decyzji i nie naruszył zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. Organ ten dokonał ponownej merytorycznej analizy okoliczności sprawy i uznał, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zasadne było wydanie rozstrzygnięcia o odmowie zastosowania wobec ściany oddzielenia pożarowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], na granicy
z działką nr [...], obręb [...] w Ł., art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 112 k.p.a. poprzez błędne pouczenie zawarte w decyzji WINB o przysługującym od tej decyzji sprzeciwie, zamiast skardze do sądu administracyjnego. Należy bowiem wskazać, że przepis art. 112 k.p.a. ma na celu ochronę strony, która zastosowała się do błędnego pouczenia co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych, i stanowi podstawę skutecznego uchylenia się przez dany podmiot prawa od negatywnych skutków uchybienia terminowi w związku z zastosowaniem się do błędnego pouczenia. W rozważanym zaś wypadku błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia decyzji ostatecznej – sprzeciwie, nie spowodowało negatywnych skutków dla skarżących. W ustalonym przepisami prawa terminie na wniesienie sprzeciwu każdy ze skarżących wniósł pismo zatytułowane "SKARGA NA DECYZJĘ z ostrożności procesowej: SPRZECIW OD DECYZJI", które Sąd zakwalifikował jako skargę na decyzję WINB i rozpoznał zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Skarżący nie odnieśli zatem żadnych negatywnych skutków procesowych
z oczywiście błędnego pouczenia ich przez WINB, zatem nie doszło także do takiego naruszenia art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a., które miałoby wpływ na wynik sprawy i uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.
Reasumując, w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB są zgodne z prawem. Przeprowadzone przez te organy postępowanie nie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienia wydanych decyzji zawierają wszystkie wymagane przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. elementy, w tym wprost wskazują krąg stron postępowania. Decyzje te nie są dotknięte także wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Również przepisy prawa materialnego zostały zastosowane prawidłowo.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił obie skargi jako niezasadne.