II SA/Gd 199/22

II SA/Gd 199/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-06-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1829/22 - Wyrok NSA z 2025-03-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. T. i J. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących D. T. i J. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Postanowieniem z dnia 8 października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 48 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: "k.p.a.":
1. wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu budynku - domku holenderskiego, trwale związanego z gruntem (na metalowych podporach ustawionych bezpośrednio na gruncie oraz kołach), wykonanego w konstrukcji drewnianej pokrytej sidingiem z blachy, parterowego o dachu płaskim, o wymiarach 8,00 m x 3,70 m, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina K.;
2. poinformował D. T. i J. T. (dalej: "Inwestorzy", "Skarżący") - właścicieli i inwestorów zabudowanej nieruchomości, o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części w terminie
30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Poinformowano również, że wniosek
o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji oraz należy wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy, a teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że D. T. i J. T. - właściciele działek nr [..] i [..] położonych w obrębie ewidencyjnym K. gmina K., na terenie działki nr [..] posadowili wspólnie bez wymaganego skutecznego zgłoszenia budowy w 2020 r. budynek - domek holenderski o konstrukcji drewnianej pokrytej sidingiem z blachy, trwale związany z gruntem (na metalowych podporach ustawionych bezpośrednio na gruncie oraz kołach), parterowy z dachem płaskim, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 8,00 m x 3,70 m.
Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2747/15 PINB wskazał, że cecha trwałego związania
z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce. Trwałość połączenia obiektu budowlanego bądź budynku z gruntem musi zatem być oceniana jako kwestia faktu. Zaznaczono, że połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, że pozwala na pobyt ludzi i opiera się czynnikom zewnętrznym,
np. atmosferycznym. Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt budowlany posadowiony na ww. nieruchomości był w stanie opierać się czynnikom zewnętrznym od dłuższego czasu, organ pierwszej instancji uznał jego posadowienie na gruncie za trwałe.
PINB podał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ww. ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30, określający sposób, w jaki należy zgłosić rozpoczęcie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analizując art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało uzyskania skutecznego zgłoszenia budowy, z uwagi na to,
że obiektem budowlanym będącym przedmiotem niniejszego postępowania jest wolnostojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, przeznaczony do okresowego wypoczynku, którego powierzchnia zabudowy nie przekracza 35 m2.
W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 9 lutego 2022 r. utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że jego przedmiotem jest budynek - domek holenderski, trwale związany z gruntem, posadowiony na metalowych kotwach oraz kołach,
o wymiarach 8,00 m x 3,70 m, parterowy, o dachu płaskim, pokryty sidingiem z blachy, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, posadowiony na terenie działki nr [..], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Obiekt ten powstał w 2020 r., natomiast inwestorami jego budowy oraz właścicielami nieruchomości, na której się znajduje są D. T. i J. T. Inwestorzy nie dokonali zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu.
WINB wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest uznanie przedmiotowego obiektu budowlanego jako trwale bądź nietrwale powiązanego z gruntem, a także ustalenie, czy mieści się on w definicji budynku określonej w Prawie budowlanym.
Za niewątpliwą organ odwoławczy uznał okoliczność, że przedmiotowy domek holenderski jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych WINB wskazał, że nawet ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej stanowią obiekty budowlane. Przesadzające dla kwalifikacji obiektów typu "przyczepa kempingowa" jako obiektów budowlanych jest ich faktyczne wykorzystanie jako obiektu budowlanego, a nie pojazdu. Istotne znaczenie w tym kontekście ma jednak powiązanie takiego obiektu z gruntem, tj. przesądzenie, czy ma ono charakter trwały, czy nie - w rozumieniu przepisów prawa. Organ odwoławczy podniósł,
że tego typu obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej czy mieszkaniową stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu
art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Przyczepa kempingowa, czy barakowóz posiada cechy charakterystyczne, takie jak np. ściany i dach i co do zasady jest nietrwale posadowiona na gruncie. W takiej sytuacji należy uznać, że przyczepa kempingowa może zostać zakwalifikowana jako tymczasowy obiekt budowlany.
WINB zaznaczył, że inaczej należy zakwalifikować obiekt typu przyczepa kempingowa, jeśli sposób jej powiązania z gruntem wskazuje na cechę trwałości
w rozumieniu przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa przyczepa została posadowiona na gruncie na metalowych kotwach i kołach. Tym samym, obiekt ten wypełnia charakterystykę trwałego związania z gruntem.
Zdaniem WINB istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Kluczowe w tej kwestii jest, aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zatem to głównie cel, w jakim obiekt został posadowiony oraz okres jego funkcjonowania na działce przesądzają o charakterze tego obiektu, który odpowiada w swej istocie definicji Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy podkreślił, że trwale związane z gruntem są również obiekty budowlane posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczenie. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest natomiast, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję.
W ocenie WINB gabaryty przedmiotowego obiektu budowlanego (jego wysokość, szerokość, długość oraz kubatura) i posadowienie na gruncie na metalowych kotwach oraz kołach wskazują na to, że jest on trwale związany z gruntem, tj. w taki sposób, że zostanie zapewniona stabilność jego konstrukcji i możliwość działania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub przesunąć w inne miejsce. Tym samym przedmiotowy domek holenderski (posadowiony w 2020 r.) należy traktować jako budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Przedmiotowy obiekt jest bowiem trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian i posiadający dach.
Organ odwoławczy nadmienił, że okres istnienia przedmiotowego obiektu na nieruchomości świadczy o tym, że nie mamy do czynienia z obiektem tymczasowym (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Nie wykazano też, aby przedmiotowy obiekt budowlany był przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. WINB wyjaśnił, że gdyby przedmiotowy obiekt został uznany za nietrwale związany z gruntem tymczasowy obiekt budowlany, to z racji tego, że stoi on na nieruchomości ponad 180 dni, to jego budowa wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy podał, że według stanu prawnego obowiązującego zarówno przed dniem 19 września 2020 r., jak i obecnie (w tym przede wszystkim w ustalonej dacie posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego, tzn. w 2020 r.) budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem, że liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - przed 19 września 2020 r., art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego - według obecnego stanu prawego).
Podsumowując WINB uznał, że PINB prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek rekreacji indywidualnej, którego budowa wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz właściwie zastosował tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, nakładając wynikające z zaskarżonego postanowienia obowiązki na odpowiedni podmiot.
Odnosząc się do argumentów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji ujawnienia samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego wdrażają procedurę legalizacyjną, która w pierwszej kolejności przewiduje wydanie postanowienia
o wstrzymaniu budowy. W tym samym postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Dopiero po złożeniu takiego wniosku podejmowane są dalsze działania, które przewidują m.in. wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, na podstawie których organ bada, czy dana samowola budowlana może zostać zalegalizowana.
Odnosząc się do kwalifikacji przedmiotowego domku holenderskiego jako budynku (czyli jako obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem) WINB wyjaśnił, że de facto jest ona korzystniejsza dla stron, skoro według art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej dla tego rodzaju obiektu jest stała i wynosi 5.000 zł. Natomiast w przypadku zakwalifikowania przedmiotowego obiektu rekreacji indywidualnej jako nietrwale związanego z gruntem (III kategoria - inne niewielkie budynki jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk), dla których współczynnik kategorii obiektu i współczynnik wielkości wynosi 1, wysokość opłaty legalizacyjnej dla takiego obiektu wynosi 25.000 zł.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego D. T. i J. T. zarzucili, że w kwestii określenia trwałego związania z gruntem organy są niekonsekwentne w określeniu sposobu posadowienia domku, ponieważ w protokole oględzin nieruchomości z dnia 4 października 2021 r. stwierdzono, że budynek - domek holenderski jest trwale związany z gruntem, przy czym jest posadowiony na metalowych kotwach oraz kołach. Skarżący zaznaczyli, że nie mając wystarczającej wiedzy w tym temacie nie zgłosili uwag do protokołu, jednak po zapoznaniu się z ogólnodostępną literaturą nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że podpory metalowe służące do stabilizacji
i poziomowania przyczepy mogą być uznane za "kotwy", a to z powodu diametralnie różnego sposobu przeciwdziałania siłom zewnętrznym. Zdaniem Skarżących kotwa ma za zadanie zabezpieczenie przed przesunięciem zarówno w kierunku poziomym, jak
i pionowym, podpora zaś zabezpiecza tylko przed przechyleniem przyczepy, ponieważ nie jest zagłębiona w gruncie. Skarżący przyznali, że powyższa nieścisłość została skorygowana w postanowieniu organu pierwszej instancji, gdzie użyto określenia "na metalowych podporach", jednakże organ odwoławczy ponownie użył określenia "metalowa kotwa".
Strona skarżąca zwróciła uwagę, że Prawo budowlane i akty wykonawcze wydane na jego podstawie nie precyzują pojęcia "trwałego związania z gruntem", jednakże powszechnie przyjmuje się, że oznacza ono zarówno posiadanie przez obiekt budowlany fundamentów, które są posadowione poniżej poziomu terenu, jak i trwałego związania fundamentów z obiektem budowlanym.
Zdaniem Skarżących przytoczenie przez organ odwoławczy wyroku NSA jako dowodu na trwałość związania z gruntem "domku holenderskiego", który oparł się "czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce" jest całkowicie nieodpowiednie do sytuacji. Wskazano,
że w lipcu 2020 r. na terenie U. można było zobaczyć "latające po ulicach" domki holenderskie, które nie oparły się jednak naporowi wiatru. A standardowe domy przetrwały, może z mniejszymi lub większymi uszkodzeniami, jednak nie przesunęły się nawet o centymetr - bo były trwale związane z gruntem.
W ocenie Skarżących "domek holenderski" jako obiekt budowlany spełnia wymagania definicji obiektu tymczasowego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Obiekt budowlany będący domkiem holenderskim zgodnie z definicją zawartą w tej regulacji jest obiektem tymczasowym, jako że nie jest trwale połączony
z gruntem. Podkreślono, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji domku holenderskiego. Domek holenderski to jednak nic innego jak obiekt tymczasowy zgodnie
z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.
WINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia
9 lutego 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2021 r. wstrzymujące roboty budowlane przy posadowieniu budynku - domku holenderskiego pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej oraz informujące Inwestorów o możliwości i zasadach legalizacji samowoli budowlanej.
Przedmiotowe postępowanie dotyczy obiektu posadowionego na działce nr [..] położonej w obrębie K., gmina K., należącej do D. T. i J. T. Na działce tej jej właściciele posadowili obiekt budowlany (domek typu holenderskiego) o wymiarach 8,00 m x 3,70 m, który pełni funkcję rekreacji indywidualnej.
Nie jest sporne w sprawie, że Inwestorzy nie dokonali zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Natomiast sporne jest, czy przedmiotowy obiekt, posadowiony na metalowych podporach ustawionych bezpośrednio na gruncie oraz kołach, jest budynkiem trwale związanym z gruntem, tak jak to uznały organy nadzoru budowlanego. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną Skarżących jako sprawców samowoli i właścicieli nieruchomości, a przez to również na wynik sprawy.
Rozstrzygając ten spór Sąd doszedł do wniosku, że wydane w sprawie orzeczenia naruszają prawo, albowiem nie dokonano prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie zastosowano przepisy prawa materialnego uznając, że sporną zabudowę można zakwalifikować jako budynek.
Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.
o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r.,
poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy
nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.
Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz
o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie
o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki
(art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej
w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady,
że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r.
sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
W niniejszej sprawie sporny obiekt został posadowiony na działce nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina K. w 2020 r.
Dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia
z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że zrealizowana przez Inwestorów zabudowa to budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, który wymagał dokonania zgłoszenia. Organy stanęły również na stanowisku, że przedmiotowy obiekt jest - wbrew twierdzeniom Skarżących - budynkiem trwale związanym z gruntem.
W ocenie Sądu stanowiska organów nie można zaakceptować, albowiem jest ono sprzeczne z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach
i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19).
Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ustawa ta nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne,
np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach
o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223).
W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.
Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej stanowiącej załączniki do protokołu oględzin z dnia 4 października 2021 r. wynika, że sporny obiekt posadowiony jest na ziemi na metalowych podporach (a nie kotwach - jak wskazuje organ odwoławczy). Zdaniem Sądu metalowe podpory ustawione bezpośrednio na ziemi nie zapewniają obiektowi stabilności i trwałości, dlatego nie można ich uznać za fundament.
Wskazać również należy, że o ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych
(zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10, czy z dnia
11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być bezwarunkowo recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty z ich istoty są trwale związane
z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną
z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów.
Z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie, potwierdzonych zgromadzonym materiałem dowodowym wynika, że obiekt będący przedmiotem kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego jest posadowiony na metalowych podporach ustawionych bezpośrednio na ziemi, czego, jak już wskazano, nie można uznać za fundament
w rozumieniu przywołanym powyżej. Samo bowiem posadowienie na metalowych podporach nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie za budynek. Cechy trwałego związania z gruntem nie można natomiast osiągnąć, jeżeli obiekt został posadowiony tylko na metalowych podporach, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku metalowe podpory pełnią jedynie funkcję - jak sama nazwa wskazuje - podpór
i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności.
Powyższych okoliczności nie uwzględniły jednak orzekające w sprawie organy,
w szczególności nie oceniły należycie metalowych podpór w kontekście funkcji fundamentów. Organy te uznały, że posadowienie obiektu na metalowych podporach umożliwia opieranie się obiektu siłom natury i zapewnia jego stabilność, co oznacza trwałe związanie z gruntem i uprawnia do uznania go za budynek. Organy nie dostrzegły jednak, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu
z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu
i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych
i posiadania dachu.
Zdaniem Sądu sformułowane w sprawie wnioski organów wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, natomiast argumentacja przedstawiona
w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odnosząca się do kwestii związania obiektu z gruntem odnosiła się do poglądów sformułowanych na potrzeby spraw dotyczących innego rodzaju obiektów budowlanych.
Powyższe stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiała dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wreszcie wysokości opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązani będą uiścić Inwestorzy, jeżeli wyrażą wolę jej zalegalizowania. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić zasad ustalania i wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest przesłanką skutecznego zakończenia legalizacji. Z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzależniona od tego, czy wybudowany samowolnie obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (pkt 1), czy też jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29, pkt 11, 13, 19-21 i 28 (pkt 2) bądź instalowaniem, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b (pkt 3).
Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, orzekanej
w okolicznościach przewidzianych hipotezą art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. w razie niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co jest nieodzownym warunkiem przeprowadzenia legalizacji. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.
Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) - dalej: "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych
i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast z art. 121 § 5 u.p.e.a. wynika, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10.000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1 m2. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką.
Wobec powyższego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne
i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, ale jako obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, który niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż 180 dni, a przy tym nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2020 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa
w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Sporny obiekt wymogów tych jednak nie spełnia, gdyż niewątpliwie istnieje na działce dłużej niż wskazuje ww. przepis, wobec czego jego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135
w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 8 października 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji publicznej.[pic]